Apunte estratégico

Apunte estratégico

AVANCE DE LÍNEAS DE ACTUACIÓN 2001/2002

La Ley que crea la Institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra dibuja al mismo tiempo el marco general de actuación en cuanto a los principales objetivos que debemos marcarnos: atender las quejas de los ciudadanos respecto a la actuación de las Administraciones Públicas forales, en aquellos casos en que esté prevista la capacidad de actuar.

Pero, pese a su concreción -ámbito, competencias...-, el desarrollo de la propia Ley abre un espacio complementario en el que cabe encajar la segunda línea definitoria de la Institución y que, efectivamente, está estrechamente vinculada a la propia personalidad de la Defensora del Pueblo de Navarra, a las características concretas de nuestra Comunidad y a la voluntad -y capacidad- de trabajo que la Institución y su equipo desea plantearse.

Parece claro que, aunque con matices, ninguna Institución del Defensor del Pueblo ha asumido un papel meramente representativo, no sólo porque los ciudadanos no entenderían ni admitirían ese planteamiento, sino porque la decidida voluntad política de crear la Institución se contradiría con ese "escenario".

Así, y a partir del camino y margen que la Ley ofrece, para definir el espacio de trabajo de la Institución, sólo cabe decidir sobre dos opciones concretas, no antagónicas en ningún caso:

• Una institución/sensor en la sociedad a través de las quejas y consultas que lleguen hasta la Institución.

Es una opción razonable por adecuada a las características iniciales que se dieron en el arranque de la propia Institución y bastante coherente, de otra parte, en Comunidades con un alto grado de satisfacción de sus ciudadanos o con una Administración autocomplaciente; coherente asimismo con una dotación de perfil bajo en cuanto a medios materiales y humanos y, finalmente, adecuada a equipos profesionalizados capaces de hacer una función esencialmente de "puente" entre la Administración y los ciudadanos.

Este modelo de Institución tendrá capacidad para desarrollar otras muchas acciones de carácter institucional que fundamenten la propia Institución, asienten sus equipos, a la vez que elimina cualquier riesgo, no ya técnico o profesional, sino de polémica con las Administraciones; en definitiva, con los Gobiernos responsables de esas Administraciones, en cualquiera de los niveles previstos por la Ley como Administraciones de referencia en la actuación de la Defensora del Pueblo de Navarra.

Este posible carácter más "amable", menos comprometido de la Institución, poco podrá contribuir no obstante a alcanzar ese objetivo básico señalado con nitidez en el discurso de investidura de la Defensora: El fortalecimiento institucional de la Comunidad, a través del fortalecimiento de su principal institución, el Parlamento, objetivo sólo alcanzable en lo que afecta a la Defensora del Pueblo a través del propio fortalecimiento social de su Institución.

• La segunda opción posible tendrá una mayor correspondencia con el perfil de la mayoría de las Instituciones del Defensor del Pueblo en España y los paises europeos más avanzados en este sentido.

Cierto es que a ese "status" han llegado después de no pocos avatares, oscilaciones políticas en torno a sus objetivos y actuación y, por supuesto, respecto a sus titulares en tanto que, como dependientes de la representatividad parlamentaria, todos son producto de un mayor o menor grado de consenso político. Pero también es cierto que su actual definición es producto de una voluntad decidida y permanente de actuar en la línea elegida, saber concitar la credibilidad de la Institución a partir de la confianza ganada de los ciudadanos, un mayor esfuerzo de generosidad personal y una efectiva -que no efectista- labor de puente entre Administración y administrados que responda a éstos en sus necesidades y, a la vez, permita a los Gobiernos una fuente de información testada sobre su propio funcionamiento interno y para con la sociedad.

Esta segunda opción requiere un planteamiento de trabajo mucho más ambicioso, incluso más allá de los propios medios con que se cuentan en este momento; la "administración" del Defensor del Pueblo aleja la imagen de gestoría de cómodo recorrido y se adentra en la raíz misma de las quejas, que no es sino una raíz social, con una profunda carga acumulada de desamparo.

Es, en definitiva, una opción puramente proactiva; anticipada por sensible a los problemas que, individualmente gestionados o globalmente considerados, afectan a colectivos de ciudadanos de manera importante, ya sean problemas especialmente conocidos públicamente o no.

Esa decisión a favor de la iniciativa es, asimismo, coherente con el sentir que los administrados tienen sobre la Institución en cualquier lugar y dimensión competencial. Pero, además, responde -puede responder- a la idea de acción lógica que tiene para los ciudadanos quien se llama Defensor del Pueblo. En su doble condición de seres humanos y administrados, los ciudadanos pueden encontrar una mayor receptividad a sus problemas individuales o colectivos, generar un nivel de credibilidad que fortalece la Institución y, por añadidura, a aquellas otras de las que depende el Defensor del Pueblo.

Esta definición es la que se aplica en la mayoría de las comunidades de ámbito autonómico, en las que la cercanía con los ciudadanos exige una mayor aproximación, coincidente con esa mayor utilidad pública que justifica la propia razón de ser de la Institución.

La Ley marca las competencias y, en este sentido, la "malla" competencial de la Institución. Es el perfil y el estilo de la Institución lo que se decide y de esa decisión depende:

1. La capacidad de actuación desde la voluntad de trabajo y como expresión de la sensibilidad social de las instituciones de Navarra.
2. La carga de trabajo que se desee asumir a corto y medio plazo.
3. La adecuación ente objetivos y recursos.

1. La capacidad de actuación desde la voluntad de trabajo

Como se señalaba anteriormente, la línea básica de actuación de la Institución la marca la Ley. La capacidad de intervención depende, en este sentido, de la voluntad institucional, de los horizontes que se deseen marcar al trabajo -lo que solemos conocer como "misión"- y del acierto final en conseguir esos objetivos.

La Institución del Defensor del Pueblo de Navarra, en este caso de la Defensora del Pueblo, se ha planteado tres ejes de actuación que, complementarios entre sí, permitirán abordar con mayor amplitud y sensibilidad social los requerimientos de los ciudadanos.

Las quejas

Han de constituir el trabajo básico de la Institución y, de hecho, así ocurre ya, al igual que en el resto de las Instituciones visitadas.

El esquema de funcionamiento en este sentido es el habitual, pero con el objetivo claro de que el contacto con la Institución del Defensor del Pueblo de Navarra nunca obtenga una respuesta únicamente formal, sino que pueda orientar a quien plantea la queja y a quien corresponde resolverla, sea cual sea la instancia adecuada.

Con un funcionamiento normalizado de la Institución, las quejas constituyen, además de la base de ese funcionamiento, la principal fuente de información a partir de la cual se deciden las actuaciones posibles por parte de la Defensora del Pueblo. La acumulación de quejas en un sentido determinado sacan a la luz la existencia de un problema de funcionamiento de una Administración concreta, la adecuación o no de los criterios a la hora de velar los intereses de los ciudadanos o, en otros casos, la existencia de un problema colectivo que aún no ha tomado cuerpo como tal pero que es evidente que no se ha conseguido resolver ni global ni individualmente en función de las quejas recibidas.

Esta fuente de información tiene un valor esencial a la hora de valorar de forma anual las quejas de los ciudadanos y transmitir al Parlamento los problemas detectados. Es, además, el punto de partida para otras actuaciones de oficio por parte de la Institución, bien de forma preventiva para recabar la atención de las Administraciones, o como propuesta de modificación de la actuación general de esas Administraciones.
Estructura
Las quejas y consultas se han convertido ya, de hecho, en la base del trabajo diario de la Institución, al igual que en el resto de las Instituciones similares visitadas, Hasta la fecha han tenido entrada unas 140 que versan sobre diferentes asuntos y a cuyo efecto se ha realizado previamente una estructuración provisional de áreas o materias, para su debida clasificación, que comprende:

• Agricultura, Industria, Comercio y Turismo.
• Bienestar Social.
• Cultura y Bilingüismo.
• Educación.
• Función Pública.
• Hacienda.
• Interior.
• Justicia.
• Medio Ambiente.
  
• Obras Públicas y Servicios.
• Urbanismo y Vivienda.
• Gestiones Diversas.

Procedimiento

Se ha establecido un procedimiento de tramitación de dichas quejas, previo al examen sobre la competencia o no de la Institución para su tramitación ya que, ante su "novedad" los ciudadanos desconocen en algunos casos las competencias de la Institución. En ese procedimiento también es importante el capítulo relativo a las materias sobre las que otros Defensores tienen la competencia, el establecimiento de la oportuna coordinación con el Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales y con el resto de Defensores existentes en las diferentes Comunidades Autónomas, con algunos de los cuáles ya se han establecido vías de relación.

En cuanto a las relaciones con la Administración de la Comunidad Foral, se ha efectuado una propuesta de marco de relación para la tramitación de las quejas. En concreto, y sin perjuicio de las facultades que la Ley atribuye a la Institución para poder reclamar directamente información al organismo o dependencia administrativa procedente, el sistema de funcionamiento propuesto plantea que la petición de solicitud de información y/o documentación que realice esta Institución se dirija directamente al consejero del Departamento afectado por la queja y que sea éste quien la remita dentro de su Departamento al servicio o dependencia que deba de informar al respecto.

A la vez, se remitirá semanalmente al Departamento de Presidencia una relación y contenido de dichas solicitudes de información referidas a quejas presentadas sobre el funcionamiento de la Administración de la Comunidad Foral y su ámbito de actuación (art. 1.3 a) Ley 4/2000), con el fin de que dicho Consejero o Departamento tengan el oportuno conocimiento de las mismas y, si se considera conveniente, se pueda efectuar su seguimiento y control.

Entendemos que este modelo de relación compatibiliza la necesaria agilidad de la Institución para solicitar la información que precise con el establecimiento de un cauce continuo de relación a través de un Departamento que pueda asumir la relación ordinaria entre ambas Instituciones. Todo ello, sin perjuicio de que, con ocasión de la tramitación de las diferentes quejas, se puedan realizar determinadas gestiones ante los Departamentos y Consejeros correspondientes, en aras de una mayor operatividad y eficacia.

En todo caso, este procedimiento de solicitud de información a las diferentes Administraciones Públicas de Navarra y su remisión por parte de ellas, debe de caracterizarse por su flexibilidad y agilidad, como propugna la exposición de motivos de la Ley del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.

Nuestro objetivo más inmediato en este sentido es tramitar las quejas que lleguen con la máxima agilidad, pese a las lógicas dificultades iniciales y la llegada masiva de las mismas. Por eso resulta de especial importancia que desde el Gobierno de Navarra quede garantizado el envío a esta Institución de los informes y/o documentación que le sean solicitados dentro de los plazos que en cada caso y en función de las circunstancias se establezcan, bien a través del correspondiente Departamento o Consejero, o bien a través del Departamento o Consejero de Presidencia.

Significado

La tramitación de las quejas puede derivar o finalizar con la formulación a las diferentes Administraciones de recomen-daciones y recordatorios del cumplimiento de deberes legales, las cuáles deben surgir del análisis jurídico de las cuestiones planteadas por los promotores de dichas quejas, previo contraste con las consideraciones esgrimidas por las administraciones afectadas. Al tratarse de una Institución garantista que se basa en su capacidad de convicción, la preocupación en esta materia debe ser la de justificar adecuadamente sus resoluciones desde el punto de vista jurídico, insistiendo en los fundamentos y profundizando en las consideraciones que puedan no ser compartidas.

Hay que tener en cuenta que, en ocasiones, se puede solicitar la modificación de una actuación administrativa, interesar una variación en la forma en la que se actúa en relación con un determinado servicio público o recordar el cumplimiento de deberes legales, lo cual requiere a nuestro juicio una incuestionable solidez argumental. Todo ello compatibilizado con la agilidad y flexibilidad que debe presidir la intervención de esta Institución.

Así, desde la Institución se concede una especial importancia a la capacidad y recursos futuros para poder cubrir esos objetivos. En este sentido, está previsto para un primer momento establecer convenios de colaboración con las Universidades navarras y con el Colegio de Abogados de Pamplona para que, alumnos procedentes de las Facultades de Derecho o de las Escuelas de Práctica Jurídica, puedan realizar como becarios determinadas prácticas en la Institución, con el objetivo de rentabilizar los posibles cauces de colaboración con dichas entidades y la aportación, a quienes participen en esta iniciativa, de unos valiosos conocimientos y experiencia sobre el funcionamiento de la Institución; iniciativa de la que ambas partes resultarán claramente beneficiadas.

La Oficina de Atención Directa

Como hemos tenido oportunidad de comprobar en estos casi dos meses de trabajo, los ciudadanos llegan hasta la Institución, en la gran mayoría de los casos, como una supuesta última instancia de auxilio y apoyo, ignorando cuáles son nuestras limitaciones y, más importante aún, qué posibilidad de apurar sus quejas ante las Administraciones tiene todavía en su mano. Dicho de otro modo, se detecta un alejamiento entre la Administración y los ciudadanos, pese a los esfuerzos -plausibles y siempre precisos- de esas Administraciones por dotarse de centros de información cada vez más cercanos a los ciudadanos. Cabe plantearse, por tanto, si ese alejamiento tiene que ver, más que con la eficacia de las propias instancias de información, con una mayor desconfianza de los administrados sobre la Administración en su conjunto.

En estos meses hemos contrastado este apunte de inquietud con todos los responsables políticos, a quienes hemos trasladado asimismo la certeza de que tales quejas verbales o escritas traslucen la existencia de una bolsa social y cuantitativamente importante de personas para las que es más difícil por razones diversas el acceso a los responsables de la Administración o a sus puntos informativos.

En este sentido, en todos los contactos establecidos durante estas últimas semanas hemos planteado la conveniencia de mantener abiertos puentes entre la Defensora del Pueblo y todos los organismos y organizaciones que pueden tener una relación directa con dichas quejas o los ciudadanos que las plantean; puentes para poder encauzar adecuadamente esas quejas que aún no tienen forma real de tales y que, en la mayoría de los casos, pueden resolverse sin necesitar de la intervención de la Defensora del Pueblo. Así, uno de los primeros objetivos estratégicos será la de estar abiertos a cuantas reclamaciones o preguntas puedan planteársenos por los ciudadanos, asumiendo un papel colaborador a fin de dirigir a estos ciudadanos hacia las instancias ante las que aún cabe gestionar sus peticiones. Este objetivo de "accesibilidad" y "orientación" nos permitirá encauzar adecuadamente las demandas y, de otra parte, colaborar para que estas puedan concluirse, evitando así la consiguiente frustración.

La conversión de una parte de las dependencias actuales de la Institución en Oficina de Atención Directa, como propuesta de aproximación a los ciudadanos, servirá para atender esa faceta de la Institución, al mismo tiempo que sirve como punto de recepción y formalización de las quejas reales que podamos recibir.

Ya ha entrado en funcionamiento un número 900 (900 702 900) de uso gratuito para los ciudadanos y, una vez concluido el trabajo de diseño de la Identidad Visual Corporativa de la Institución, se creará una página web interactiva propia de la Institución, con información sobre dicha Oficina de Atención Directa, los servicios que se pueden prestar a través de ella, modelo de relación y marcos legales y competenciales, conexión con otras instituciones del Defensor del Pueblo, Parlamento de Navarra, Administración foral y corporaciones locales. Asimismo, ya está en funcionamiento una dirección de correo electrónico.

De otra parte, en los próximos meses llevaremos a cabo una campaña de difusión sobre la Institución del Defensor del Pueblo y sus características entre la comunidad escolar, con presencia personal en colegios de las principales localidades de Navarra.

Con el mismo objetivo de la proximidad y accesibilidad, una actividad permanente de la Defensora será la visita a las principales localidades navarras, a fin de que los ciudadanos puedan plantear personalmente sus quejas o consultas si así lo desean. Esa mismas presencia se aprovechará para las citadas visitas a colegios y para celebrar encuentros con los ciudadanos a fin de informarles sobre la figura del Defensor del Pueblo a nivel nacional y de nuestra Comunidad.

Esta actividad será presentada a los responsables municipales de Navarra en la próxima Comisión Ejecutiva de la Federación de Municipios y Concejos, en la segunda quincena de este mes de mayo.

Ese tipo de encuentros de ámbito municipal tendrán carácter permanente y se celebrarán al menos uno cada semana.

En esta línea de actuación un objetivo cualitativamente importante es establecer ese tipo de encuentros de manera estable en Tudela, en un centro cívico de dicha localidad, donde un día a la semana desde las 17 hasta las 19 horas los ciudadanos podrán realizar personalmente sus consultas o quejas y serán atendidos por los asesores y personal de la Institución.

Problemática social y responsabilidad de la Institución

Esas quejas y consultas -ya queda dicho- constituyen una fuente inigualable de información sobre las inquietudes de los ciudadanos en su relación con la Administración. En algunos casos, la coincidencia de quejas en un mismo sentido significan la existencia de un problema social, derivado o no de la actuación de las Administraciones, pero no siempre detectado.

Voluntad de esta Institución es mostrar una especial sensibilidad hacia aquellas cuestiones que, por su dimensión social, aun cuando no hayan sido planteadas formalmente como quejas individuales, requieran la actuación de la Defensora del Pueblo, como acción preventiva y con el objetivo de servir de nexo entre quienes se ven afectados por esa problemática social y las instituciones responsables de su estudio y solución.

Como órgano comisionado del Parlamento de Navarra, la Defensora del Pueblo debe contribuir a la solución de dichas situaciones, al menos desde al análisis de dicha problemática con los colectivos afectados y la propuesta de aquellas soluciones que corresponda adoptar a las Administraciones públicas de nuestra Comunidad.

Los malos tratos a mujeres y niños, las especiales circunstancias que rodean a estos últimos durante los procedimientos judiciales en los que se ven afectados directa o indirectamente; las consecuencias para el empleo de la crisis del sector cárnico, con especial incidencia en el norte de Navarra; las condiciones de trabajo de los inmigrantes y el mantenimiento de los equilibrios colectivos alcanzados a través de la Mesa de Temporeros; la situación de los servicios sociales de base, su financiación y las condiciones laborales de quienes protagonizan esa asistencia a domicilio de los mayores; el funcionamiento de las residencias de ancianos en el marco de la asistencia general a los mayores.... son temas de indudable calado, motivo de preocupación social a través de quejas individuales y también de planteamientos colectivos ante los que la Institución debe sentirse directamente implicada, aun cuando no hubieran sido planteados a través de una queja formal.

Algunos de estas temas son los que, en la medida de nuestras posibilidades, pretendemos acometer durante el presente año, en un esquema de funcionamiento a través del cual el análisis de cuestiones colectivas permita informar situaciones personales y, de forma recíproca, el soporte jurídico de la Institución permita vislumbrar soluciones o su mejora a algunos de esos problemas colectivos.

2. La carga de trabajo que se desea asumir a corto y medio plazo

Como índice de la actividad a iniciar por la Institución de la Defensora del Pueblo de Navarra en nuestro primer año de existencia, podemos señalar el siguiente plan de trabajo:

• Proyecto de Reglamento de Organización y funcionamiento de la Institución (Disposición adicional primera, LF 4/2000)
  
• Identidad Visual Corporativa
  
  • Elaboración de la Identidad Visual Corporativa de la Institución. En elaboración. Plazo de finalización: 8 de mayo
  • Aplicación de la Identidad Visual Plazo de finalización: 21 de mayo
    
• Oficina de Atención al Ciudadano
  
  • Atención personal a ciudadanos: En funcionamiento
  • Instalación personal definitiva 10/14 de mayo
    
• Entrada en funcionamiento de los sistemas de información no personales
  
  • Correo electrónico: 10/14 de mayo
  • Página web: Diseño: 24/31 de mayo Aplicación: 28/6 de junio
  • Atención en Tudela
    
    • Reunión con el alcalde: 1er. encuentro: 16 de mayo
      
• Comunicación
  
  • Visitas a localidades de la Comunida
    
    • Presentación a la FNMC: 15 de mayo
    • 1ª Visita: Elizondo 24 de mayo
  • Campaña de presencia en Medios de Comunicación
    
    • Elaboración y decisión: 25 de abril
    • Comienzo: 3 de mayo
  • Campaña de información en colegios
    
    • Diseño y producción: 25 de mayo
    • Distribución:
      
      • 25 de mayo
      • 15 de junio

3. La adecuación entre objetivos y recursos

Más allá del acoplamiento de la Institución a las coordenadas físicas y presupuestarias marcadas por la Mesa y Junta de Portavoces del Parlamento, el desarrollo anteriormente expuesto de objetivos y materias requería una definición de los medios posibles para poder trabajar con ese horizonte.

Por sintetizar a modo de recopilación, existen tres líneas de trabajo, derivadas de otros tantos objetivos:

• La atención a las quejas y consultas de los ciudadanos.
  
• La configuración de una Institución cercana y accesible.
  
• La capacidad de respuesta, derivada de la sensibilidad especial esperada de esta Institución, ante situaciones o problemas de carácter social, expresamente plateados a través de las quejas individuales de los ciudadanos o conocidos a través de otros medios.
  

La primera de ellas comenzó a funcionar inmediatamente tras la incorporación de los dos asesores previstos en el presupuesto de la Institución para 2001.

La puesta en práctica de la segunda línea -aproximar la Institución a los ciudadanos- constituye uno de los aspectos más apasionantes de esta primera etapa de la Institución teniendo en cuenta su creación "ex novo". A ella dedicaremos nuestros mayores esfuerzos personales, a fin de poder atender las diferentes fases de difusión de la Institución, acortar las distancias físicas entre la sede de Pamplona y el lugar de residencia de los ciudadanos y, fundamentalmente, establecer la relación personal en la presentación de las quejas como vía fundamental de atención de la Institución.

Finalmente, para poder atender esa otra tercera línea de actúa-ción -respuesta y anticipación- es evidente la precariedad de recursos humanos, más allá de la voluntad de las personas que integran la Institución en este momento. Hemos analizado con detenimiento el espacio que, en este sentido, desea ocupar la Institución, por voluntad propia y como reflejo del trabajo que desarrollan otras Instituciones del Defensor del Pueblo, y hemos reflexionado también sobre la necesidad de superar esa limitación de forma que la actual carencia de medios personales no impida el comienzo del trabajo en este sentido.

Consecuencia de esa reflexión ha sido la decisión de establecer, en la misma idea de apertura directa a los ciudadanos, vínculos de estricta colaboración con aquellas organizaciones y organismos que, con la autonomía e independencia que caracteriza a todos, actúan directamente sobre los ámbitos de la problemática que por esta Institución se consideran como propios, desde el punto de vista competencial o por su interés especial, en tanto en cuanto constituyen cuestiones o situaciones de calado social vinculados a la actuación de las Administraciones, en cualquiera de sus niveles.

Los contactos establecidos con este fin, aprovechando los iniciales encuentros de carácter institucional, nos han afianzado en esta idea y nos ha permitido comprobar que existe un amplio margen de colaboración con dichas organizaciones, asociaciones y organismos de la propia Administración. Esa colaboración, respetando la independencia mutua, nos permite avanzar en el estudio y propuesta de soluciones y/o colaborar en la elaboración de planteamientos que lleven a la resolución de los problemas desde el arranque de los mismos, de forma anticipada, o bien plantear la resolución de los ya existentes de una forma más directa, eficaz y rápida, que, en fin, son los requisitos que los ciudadanos esperan de la Administración y de esta Institución.

En este sentido, no hemos desdeñado ninguna de las líneas que actualmente nos apuntan la existencia de problemas, enten-diendo que, de forma directa por esta Institución o a través del Defensor del Pueblo del Estado como fórmula de estrecha colaboración, podemos plantearnos un estudio con mayor profundidad de esas problemáticas, bien por específicas de nuestra Comunidad Foral o por que representan derivaciones para Navarra de otras cuestiones de ámbito nacional.

Por esta vía se ha comenzado a desarrollar, como sistema complementario de recabar información, un plan de trabajo que inicie el análisis de cuatro cuestiones específicas:

• Consecuencias del crecimiento del censo de inmigrantes en La Ribera en cuanto a vivienda de dichos inmigrantes y escolarización de niños y jóvenes; e incidencia en la estabilidad de los acuerdos fijados a través de la Mesa de Temporeros.
  
• Establecimiento de protocolos interdepartamentales destinados a la protección de menores y mujeres en los procesos seguidos por acusaciones de violencia doméstica.
  
• Consecuencias para el empleo de la crisis del sector cárnico en la Comunidad de Navarra.
  
• Análisis de los sistemas de atención social a los mayores, como problemática multifrontal.