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PROPUESTA DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA SOBRE LA ELABORACIÓN DE UNA LEY FORAL DE ATENCIÓN AL MENOR

Pamplona, 20 de noviembre de 2003

El 20 de noviembre de 1989, la Asamblea General de Naciones Unidas proclama la Convención de los Derechos del Niño. El compromiso de los Estados firmantes conlleva no sólo respetar y hacer posible el cumplimiento de estos derechos, sino incorporarlos a su normativa interna, y la vigencia de una cooperación internacional en el cumplimiento de los mismos.  Dada la necesidad de cuidado y atención especiales de los niños, su vulnerabilidad y su diferencia con respecto al mundo de los adultos, la Convención hace jurídicamente responsables a los Estados que la han ratificado de sus acciones respecto de los mismos. El gran desafío consiste en elevar el nivel de protección de la infancia y promover sus derechos. La Constitución Española, en su artículo 39, hace beneficiario al menor de la protección que se le otorga en el orden internacional y obliga a los poderes públicos a asegurar la protección social, económica y jurídica de la familia y la protección integral de los hijos.

También dentro del ámbito estatal, y además de la Constitución, es preciso destacar el Código Civil, la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción y otras formas de protección de menores;la Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor y la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, además del resto de Leyes Orgánicas que regulan el ejercicio de los derechos de que son titulares los menores.

En desarrollo de estas normas básicas, diversas Comunidades Autónomas, entre las que se encuentran Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla y León, Galicia, Madrid,Murcia o Valencia, han procedido a la elaboración y aprobación de leyesespecíficas en esta materia. Sin embargo, esto no se ha producido en el ámbito de la Comunidad Foral.  Cada día más, la sociedad avanza sobre un doble discurso en torno a la infancia. De una parte, su preocupación creciente por derechos básicos como la salud o el acceso a la educación; de otra, su olvido del respeto básico a la dignidad de los menores y su presencia en el entorno social y familiar, o su educaciónen principios básicos como el de la tolerancia y la convivencia.  La ausencia de una estructura normativa ordenada de carácter foral, materia en la que nuestra Comunidad foral dispone de amplias competencias, y que abarque desde los diferentes frentes de necesidad la figura del menor es el motivo principal por el que desde esta Institución consideramos conveniente que Navarra elabore una norma de rango legal que refunda, en un único texto, las diferentes regulaciones que, en el momento actual, se encuentran dispersas bajo distintos rangos normativos, todos ellos inferiores a la ley.

María Jesús Aranda Lasheras
Defensora del Pueblo de Navarra

PRINCIPIOS GENERALES

Los principios generales que consideramos que deben inspirar esta normativa foral, son los siguientes:

1. Regulación por ley

Mediante una ley foral se regulara la protección y promoción de los derechos del menor, materia que en la actualidad se encuentra dispersa en diferentes normas forales de ámbito inferior a la ley, sin perjuicio de lo establecido en la regulación estatal.

2. Objetivo de esta ley

Garantizar ypromocionar los derechos de los niños y proteger jurídica y socialmente a los menores en situación de riesgo y desamparo. Se trata de dibujar una política integral de atención y protección a la infancia, coordinando los recursos existentes en las diferentes Institucionespara llevar a cabo políticas de prevención, tanto general como de situaciones concretas de riesgo,atendiendo a la totalidad de necesidades de los menores.

3. Principios básicos informadores

• Primacía del interés del menor frente a cualquier otro interés legítimo, promocionando su bienestarsocial, facilitando su autonomía, su desarrollo pleno y su integración familiar y social. 
• Reconocimiento de la capacidad del menor para participar activamente en la sociedad, promocionando y favoreciendo que exprese su opinión y teniéndola en cuenta, en función de sus propias capacidades, a la hora de adoptar las decisiones que, en su caso, pudieran ser tomadas.
• Protección de la familiapara que asuma sus responsabilidades respecto a los menores ya que el grupo familiar es el entorno principal de apoyo y ayuda al menor, actuando subsidiariamente los poderes públicos.Prioritariamente se intervendrá en este núcleo familiar y se mantendrá al menor, siempre que ello sea posible, en su entorno natural próximo.
• Fomento, en la sociedad y en los menores, de los valores de tolerancia, solidaridad, respeto y principios democráticos de convivencia
• Principios de planificación y coordinación de las actuaciones procedentes de las diversasAdministraciones Públicas afectadas para poder obtener acciones integrales.
• Fomento de la colaboración de entidades de iniciativa social.
• Carácter prioritario de las acciones para la promoción y defensa de los derechos de los menores y para la prevención de cualquier situación de explotación, maltrato, inadaptación, marginación o desprotección que les pueda afectar. Medidas y actuaciones que deberán de adoptarse ajustándose a las circunstancias individuales de cada menor.
• Garantía de la seguridad jurídica, confidencialidad y reserva de las actuaciones.
• Sensibilización de la sociedad hacia los problemas de la infancia.

4. Derechos que debe recoger la normativa foral

Todos los reconocidos en la Convención de Derechos del Niño y demás acuerdos y tratados internacionales ratificados por España y,en especial, el derecho a no ser discriminado por razón del nacimiento, nacionalidad, etnia, enfermedad, religión o sexo.

Para su mejor defensa será preciso que se articulen políticas integrales que aseguren su disfrute y que se establezcan los cauces adecuados para asegurar el derecho del menor a dirigirse a las Administraciones Públicas en demanda de protección y asistencia, ya que son éstas las responsables de garantizar y facilitar el ejercicio de estos derechos. Para ello, deberán procurar una adecuada y pronta acción que asegure la efectividad de la protección jurídica y administrativa.

Por otra parte, también deberán incluirse los deberes, obligaciones y responsabilidadesde los menores inherentes a la titularidad y ejercicio de los derechos que le han sido reconocidos.

Asimismo, se deberán establecer prohibiciones, limitaciones y actuaciones particulares sobre determinadas actividades como establecimientos y espectáculos públicos, medios audiovisuales, publicitarios, telecomunicaciones, o aspectos relacionados con el consumo y comercio de determinados productos para evitar sus efectos o consecuencias negativos.

A este respecto, se incluirán los posibles incumplimientos y vulneraciones entre las conductas y hechos tipificados como infracciones merecedoras de una sanción.

Por último, es preciso establecer acciones de difusión,información y formación de estos derechos y evitar o corregir cualquier discriminación, favoreciendo la igualdad.

5. Establecer actuaciones de prevención, con carácter prioritario, para evitar situaciones de desamparo y riesgo para los menores.

La eficacia de las medidas preventivas está ligada a la previa detección de necesidades, la planificación, la integralidad y complementariedad en la acción, la coordinación y el intercambio de información.

Dentro de estas medidas preventivas podemos incluir actuaciones en los siguientes ámbitos:

• a) Apoyo familiar
• b) Relaciones sociales y ocio
• c) Atención educativa
• d) Atención sanitaria
• e) Formación y empleo
• f) Sensibilización sobre los derechos de la infancia

Es preciso destacar que, para asegurar la eficacia de la prevención,es muy importante la detección precisa, la cercanía y rapidez en la actuación, la proximidad y la adecuación de las medidas desplegadas a las necesidades y peculiariedades de los destinatarios.

6. Protección, o intervención de la Administración ante situaciones de riesgo o desamparo de niños o adolescentes. Su finalidad es reparar las situaciones de desprotección de los menores y crear las condiciones básicas suficientes que posibiliten su normalización.

La intervención administrativa en este ámbito deberá enmarcarse en un conjunto de principios y criterios de actuación entre los cuales podrían encontrarse los siguientes:

• Respeto a la autonomía, libertad y dignidad del menor
• Prioridad de actuación en el entorno familiar
• Consideración de su participación en la toma de decisiones en función de sus capacidades
• Principio de individualización y de intervención mínima
• Sometimiento a procedimientos reglados e interdisciplinaridad
• Seguimiento y control de la ejecución y periódica revisión de las medidas y actuaciones en curso.
• Coparticipación de las distintas Administraciones Públicas en el desarrollo de las acciones y programas.
• Establecimiento de un deber de comunicación y denuncia de cualquier situación deriesgo o posible desamparo de un menor. Obligación que compete especialmente a centros y servicios sociales, sanitarios y educativos.

Dentro de este ámbito de protección debería incluirse una enumeración de los derechos especiales de los menores protegidos entre los cuales se incluirían el derecho a ser protegido, a ser informado por la Administración responsable de las medidas y actuaciones a adoptar, su duración y contenido, a ser oído siempre que sea mayor de doce años o tenga madurez y capacidad suficientes, a su autonomía personal, a un plan de integración definitiva, segura y estable, al acceso prioritario a los recursos públicos, a la seguridad jurídica y emocional....

Asimismo, es preciso delimitar del modo mas concreto posible todas las situaciones de desprotección,disminuyendo la discrecionalidad administrativa en este ámbito. Así, se debe definir el concepto de situación de riesgo, elaborando un catálogo que contribuya a acotarlas. La intervención administrativa ante estas situaciones de riesgo se centrará, primero en su valoración, segundo en su declaración y tercero, en la adopción de medidas para proceder a laeliminación, atenuación o compensación de los factores y circunstancias que obstaculicen el pleno ejercicio de los derechos del menor.

Para garantizar la seguridad jurídica, debería incluirse una regulación detallada de lo que se considera una situación de desamparo, su concepto así como del procedimiento para su declaración y la adopción de medidas protectoras. El ámbito procedimental se reserva, generalmente, a disposiciones reglamentarias pero, por los derechos que se ven afectados, y las consecuencias de esta actividad administrativa en el ámbito personal y familiar, es conveniente su tratamiento legal.

El procedimiento debe asignarse desde el primer momento a un técnico coordinador, que se prevea la existencia de un procedimiento de urgencia que de una respuesta inmediata a determinados supuestos, la exhaustividad de la investigación, la aplicación mínima del procedimiento de intromisión, la audiencia del menor cuando tenga madurez y capacidad suficientes y el establecimiento de un «plan de caso», su contenido, ejecución y revisión.

Por ultimo,será preciso incluir una detallada regulación de las medidas y actuaciones de protección que se pueden adoptar, el régimen general que les es aplicable así como los criterios generales para su aplicación, que tratarán siempre de preservar la integración familiar, apoyar a la familia y evitar las separaciones o, si ésta se ha producido, procurar la reunificación siempre que los motivos que la provocaron hayan desaparecido.

Se promoverá el recurso a la guarda del menor, al acogimiento familiar,y el empleo del acogimiento residencial como recurso subsidiario en ausencia de otros mas adecuados.

7. Concepto y actuaciones de menores en conflicto social

Tras la aprobación de la Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, las CCAA únicamente poseen competencias en materia de ejecución material de las medidas adoptadas por sentencia firme por los Jueces de Menores.

Por lo tanto, la ley foral reguladora deberá limitarse a determinar los criterios de actuación de carácter complementario, instrumental o de aplicación de la normativa general, distinguiendo entre las medidas en medio abierto, privativas de libertad y sustitutivas. En cualquier caso,en la ejecución de las medidas deberá prevalecer el interés del menor infractor, el respeto a sus derechos y la finalidad educativa y reintegradora de las mismas.

8. Distribución de competencias y cooperación administrativas

Al tratarse de materias que implican la participación de diferentes Administraciones Públicas, sería imprescindible distribuir las competencias y funciones entre la Administración Foral y las Entidades Locales, para favorecer la cooperación, la colaboración administrativa y la coordinación interadministrativa y evitar la duplicidad de actuaciones y mejorar su eficacia.

También es conveniente fomentar la iniciativa social mediante el impulso de entidades colaboradoras de carácter privado –asociaciones, fundaciones u otras personas jurídicas debidamente registradas cuya finalidad sea la atención a menores- debidamente habilitadas.

RUEDA DE PRENSA 20/11/03

DIA INTERNACIONAL DEL NIÑO

• PRESENTACIÓN DE LA PROPUESTA DE ELABORACIÓN DE UNA LEY FORAL DEL MENOR
• PRESENTACIÓN DE LA UNIDAD DIDÁCTICA
• ANUNCIO DEL CONCURSO ESCOLAR SOBRE DERECHOS HUMANOS

Contenido:

• Declaración sobre la importancia de la atención al menor en el conjunto del trabajo de la Institución desde su puesta en funcionamiento. Trabajo complejo por el material humano sobre el que se actúa y, en contradicción, la falta de datos rigurosos: Es un colectivo de mayor riesgo en sí mismo y con un riesgo añadido de vulneración de sus derec hos, que no son normalmente denunciados.
• Llamamiento a la sociedad a una actitud vigilante en la defensa de los derechos del menor y proactiva a la hora de reclamar cuantas mejoras educativas, sanitarias y sociales puedan ser gestionadas desde la responsabilidad pública o de forma concertada
• PRESENTACIÓN DE LA PROPUESTA DE ELABORACIÓN DE UNA LEY FORAL DEL MENOR EN NAVARRA (DOCUMENTO ANEXO)
• PRESENTACIÓN DE LA PRIMERA UNIDAD DIDÁCTICA ELABORADA POR LA DEFENSORA DEL PUEBLO, EN COLABORACIÓN CON EL ARARTEKO DEL PAÍS VASCO Y EL DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN DEL GOBIERNO DE NAVARRA
• ANUNCIO DE UN CONCURSO ESCOLAR ANUAL SOBRE DERECHOS HUMANOS, A TRAVÉS DE UN CONVENIO TRIENAL CON CAJA RURAL DE NAVARRA, QUE SERÁ PRESENTADO PRÓXIMAMENTE.