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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/715) por la que se recomienda al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que deje sin efecto el expediente sancionador incoado al autor de la queja, por no poderse imponer en este caso tres sanciones distintas por una única infracción administrativa presuntamente cometida.

06 Agosto 2020

Medio ambiente

Consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente

Señora Consejera:

1. El 1 de julio de 2020 esta institución recibió un escrito del señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, por la incoación de un expediente sancionador por la realización de una hoguera en un olivar de su propiedad.

En dicho escrito, exponía que:

a) El 14 de marzo de 2020, ante la inminencia de la entrada en vigor del estado de alarma por la situación de emergencia sanitaria, se dirigió por la tarde a una finca de su propiedad en la que tiene un olivar, con la intención de realizar una barbacoa. En ocasiones anteriores había realizado barbacoas sin haber tenido nunca incidentes de ninguna clase.

b) Para realizar dicha barbacoa, cortó unas ramas de olivo y prendió una pequeña hoguera, que tenía el tamaño justo para poder asar unas costillas.

c) En torno a las 19:40 horas, cuando se encontraba realizando el asado, se personó en las inmediaciones de su finca una patrulla del SEPRONA (Guardia Civil), que le indicó que no podía hacer fuego porque no había solicitado permiso al Ayuntamiento para hacerlo, y que dicha actividad suponía un riesgo de incendio. Por este motivo, los agentes realizaron una denuncia, que firmó, aunque desconoce su contenido porque era de noche y tenía dificultades para leerla. A su vez, los agentes le indicaron que la denuncia se tramitaría a través del Ayuntamiento de Mendigorria, que es el órgano encargado de decidir si tramitar algún tipo de expediente sancionador por dichos hechos.

d) Unos días después llamó al ayuntamiento, y mantuvo una conversación telefónica con el secretario municipal, quien le indicó que no habían recibido ninguna denuncia, y que tendrían que someter al pleno la decisión de incoar un procedimiento sancionador. A su vez, le informó que no era necesario que pidiese ningún tipo de permiso para realizar dicha actividad.

e) El 23 de junio de 2020 recibió la notificación de la Resolución 348E/2020, de 5 de junio, del Director General de Medio Ambiente, por la que se le incoaba un expediente sancionador por los hechos expuestos. En dicha resolución se proponía una sanción de multa de 600 euros por la comisión de las siguientes infracciones:

- 200 euros por la comisión de la infracción recogida en el art. 14.1.a) de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales, en conexión con el art. 75.f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra. Dicha infracción tendría lugar por encontrarse realizando una quema a las 19:45 horas, en horario nocturno, cuando la normativa exige que las quemas estén completamente apagadas y extinguidas dos horas antes de la puesta de sol. A su vez, se indicaba en la resolución que la hoguera tuvo lugar en un momento en el que ya estaba en vigor el estado de alarma, aprobado por medio del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

- 200 euros por la comisión de la infracción recogida en el art. 14.1.c) de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales, en conexión con el art. 75.f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra. Esta infracción tendría lugar en cuanto la quema tuvo lugar en unas circunstancias en las cuales se ponía de manifiesto la presencia de viento, tal y como se indica que queda recogido en la denuncia.

- 200 euros por la comisión de la infracción recogida en el art. 14.1.d) de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales, en conexión con el art. 75.f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra. Esta infracción se habría producido porque carecía de herramientas útiles para la extinción del fuego.

f) Con posterioridad, volvió a dirigirse al Ayuntamiento de Mendigorria, para solicitar un permiso para realizar una quema de poda, y se le indicó que no era necesario que lo solicitase porque no existían dichos permisos.

g) Manifiesta su disconformidad con algunos extremos relativos a las propuestas de sanción, así como con la tramitación del expediente, y al respecto señala lo siguiente:

- El fuego tenía una entidad mínima, la necesaria para realizar un pequeño asado, y los riesgos de incendio que se podían derivar del mismo eran ínfimos, ya que para expandirse contaba con varios obstáculos alrededor que impedirían que pudiera propagarse por el monte más cercano (entre ellos una caseta).

- Como prueba de ello, manifiesta que extinguió la totalidad del incendio delante de los agentes del SEPRONA con una botella de agua. Por este motivo, entiende que no era necesario disponer de equipos de extinción de incendios, en cuanto podía apagar el mismo con manifiesta facilidad.

- Por otro lado, señala que el estado de alarma no estaba en vigor en el momento de los hechos, ya que el mismo comenzó a regir a partir de las 00:00 horas del 15 de marzo de 2020.

- A su vez, traslada su malestar con el hecho de que los agentes le informasen que sería el Ayuntamiento de Mendigorria el órgano encargado de tramitar dicha denuncia, y que los motivos de infracción habrían sido el hecho de no haber pedido permiso para realizar dicha hoguera, y no que finalmente sería el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente el encargado de su tramitación, por unos motivos completamente diferentes a los que le informaron los agentes, y que habrían sido recogidos en la denuncia.

Por todo ello, solicitaba que se le facilitase una copia de la denuncia formulada por la Guardia Civil y el archivo del expediente sancionador incoado.

2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

El 30 de julio de 2020 tuvo entrada en esta institución el informe solicitado, del que se traslada una copia al interesado.

3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la incoación de un expediente sancionador al interesado, por haber realizado un pequeño fuego en un terreno de su propiedad, incumpliendo tres condiciones establecidas en la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales.

El Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente ha remitido una copia de las actuaciones realizadas hasta la fecha en el procedimiento sancionador incoado y un informe en el que expone que dicho procedimiento se encuentra en fase de “inicio de actuaciones” (a la espera de las alegaciones del interesado) y se considera que se han seguido todos los trámites previstos por el ordenamiento jurídico, ofreciendo al ciudadano todos los medios de defensa de sus derechos e intereses previstos por aquel.

4. La Administración considera responsable al autor de la queja de la infracción prevista en el artículo 75 f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal: “ El incumplimiento de las disposiciones que regulen el uso del fuego dictadas en materia de prevención y extinción de incendios forestale s”.

En el presente caso, la infracción se considera leve en virtud de lo dispuesto en el artículo 76.2 de la mencionada ley foral, que establece que “ Son infracciones leves la comisión de cualquiera de las infracciones tipificadas en el artículo anterior, cuando los hechos constitutivos de la infracción no hayan causado daños al monte o cuando, habiendo daños, éstos estén valorados en cuantía inferior a 1.000 euros o el plazo para su reparación o restauración no exceda de seis meses”.

Sin embargo, en la resolución de incoación del expediente sancionador se propone la imposición de tres sanciones leves por los siguientes motivos:

a) 200 euros por la comisión de la infracción recogida en el artículo 14.1, letra a) de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales, en conexión con el artículo 75, letra f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra.

b) 200 euros por la comisión de la infracción recogida en el artículo 14.1, letra c) de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales, en conexión con el artículo 75, letra f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra.

c) 200 euros por la comisión de la infracción recogida en el artículo 14.1, letra d) de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales, en conexión con el artículo 75, letra f) de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de Protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra.

5. El apartado sexto del artículo 29 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece que: “ Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión”

En relación con lo dispuesto en dicho precepto, en la resolución de incoación se valora lo siguiente: “ En este caso, la íntima y necesaria conexión entre las tres infracciones (una sola hoguera, de noche, con viento y sin herramientas para sofocarlo) llevan a la imposición de una sola sanción, aun reconociendo la presencia de tres preceptos infringidos.

En el presente caso, teniendo en cuenta la gravedad real de los hechos, procede la imposición de tres sanciones de multa, cada una de ellas por importe de 200,00 euros, lo que da un total de 600,00 euros, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción”.

Por otra parte, el artículo 63.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que: “No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo”.

6. El principio de continuidad de las infracciones es uno de los principios rectores que la Administración debe respetar en el ejercicio de la potestad sancionadora, y supone una garantía para los ciudadanos.

Este principio exige que, para que se pueda sancionar a una persona por la comisión de una pluralidad de acciones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, debe realizarse la actuación infractora en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión. La aplicación del principio de continuidad exige, por tanto, que una persona no pueda ser sancionada en más de una ocasión, en tanto no se le notifique la primera resolución sancionadora, cuando desconozca que con sus conductas está cometiendo una infracción.

7. En el caso objeto de queja, el departamento considera al interesado responsable de la comisión de tres infracciones leves por la comisión de un mismo hecho, porque al realizarse la quema denunciada, se incumplieron tres condiciones establecidas para el uso del fuego en el artículo 14 de la Orden Foral 222/2016, de 16 de junio, de la Consejera de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de regulación del uso del fuego en suelo no urbanizable para la prevención de incendios forestales [las establecidas en los apartados a), c) y d) del artículo 14.1].

Sin embargo, esta institución considera que el incumplimiento de varias de las condiciones establecidas para el uso de fuego no puede llevar a la imposición de tres sanciones, ya que solo se ha cometido un hecho tipificado legalmente como infracción ( El incumplimiento de las disposiciones que regulen el uso del fuego dictadas en materia de prevención y extinción de incendios forestale s).

El incumplimiento de una o varias de las condiciones establecidas para el uso del fuego podría haber sido considerado, en virtud del principio de proporcionalidad, al graduarse el importe de la sanción que corresponda dentro del rango legalmente establecido, pero nunca para considerar responsable a una persona de tres sanciones distintas, puesto que solo existe un tipo infractor legalmente establecido, y no concurren, ni siquiera aproximadamente, los requisitos para considerar que se ha producido una infracción continuada, ya que la imposición de varias sanciones en estos supuestos solo es posible cuando se trata de una pluralidad de acciones (lo cual no ocurre en este caso porque solo se hizo un fuego) y la existencia de un plan preconcebido (lo cual tampoco ocurre en este caso porque el interesado manifiesta que desconocía que su actuación estuviera prohibida).

Por otra parte, cabe destacar la contradicción que se aprecia en la resolución de incoación, ya que, por un lado, se indica que “la íntima y necesaria conexión entre las tres infracciones (…) llevan a la imposición de una sanción”, para acto seguido añadir que “procede la imposición de tres sanciones de multa”.

Por ello, esta institución ve necesario recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que deje sin efecto el expediente sancionador incoado al autor de la queja, por no poderse imponer en este caso tres sanciones distintas por una única infracción administrativa presuntamente cometida.

8. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que deje sin efecto el expediente sancionador incoado al autor de la queja, por no poderse imponer en este caso tres sanciones distintas por una única infracción administrativa presuntamente cometida.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea