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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/615) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que no se sancione a los ciudadanos por el tipo de “desobediencia a la autoridad o a sus agentes” (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). El mero incumplimiento de las limitaciones que prevé la declaración del estado de alarma motivada por la crisis sanitaria derivada del COVID-19, no es, por sí solo, un elemento suficiente a los efectos del tipo infractor señalado.

25 Junio 2020

Covid-19

Alcalde de Pamplona/Iruña

Excmo. Señor Alcalde:

  1. El 2 de junio de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por los colectivos Papeles y Derechos Denontzat , Iruñea Harrera Hiria/Ciudad de Acogida , Karabana Mugak Zabaldu y SOS Racismo Nafarroa , mediante el que se formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, por lo que se consideraba una indebida aplicación del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en los procedimientos sancionadores incoados por el presunto incumplimiento de las limitaciones de circulación establecidas a raíz del estado de alarma declarado con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

    La queja se presentaba en relación con el ejercicio de la potestad sancionadora por parte del Ayuntamiento de Pamplona/Iruña por eventuales incumplimientos de las restricciones establecidas a raíz del estado de alarma declarado con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Más concretamente, el objeto de la queja era la calificación administrativa de la conducta como desobediencia a la autoridad y a sus agentes, con arreglo a lo que prevé el artículo 36.6 de la Ley 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, cuando solo había habido un mero incumplimiento de la limitación de circulación.

    Se formulaban en la queja una serie de consideraciones sobre la cuestión suscitada y se adjuntaba documentación relativa a un procedimiento sancionador representativo de la actuación administrativa que es objeto de disconformidad.

  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, dándole traslado de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    El 16 de junio de 2020 se ha recibido el informe municipal, en el que se expone:

    “En relación con el escrito del Defensor del Pueblo relativo a la queja formulada por los colectivos Papeles y Derechos Denontzat, Iruñea Harrera Hiria/Ciudad de Acogida, Karabana Mugak Zabaldu y SOS Racismo Nafarroa, por la indebida aplicación del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en los procedimientos sancionadores incoados por el presunto incumplimiento de las limitaciones de circulación establecidas con motivo del COVID-19, se informa:

    Con posterioridad al informe de la Abogacía del Estado al que se hace referencia en la queja, desde el Ministerio del Interior, y suscrito por el propio Ministro, se facilitó comunicación a todos los Delegados del Gobierno de España, sobre la incoación de los procedimientos sancionadores por presunta infracción del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana y criterios para las propuestas de sanción.

    Que en contra de lo indicado en la queja, la comunicación recoge que los incumplimientos que se estaban proponiendo como sanción por los agentes del orden debieran considerarse como desobediencia a las órdenes dictadas por el Gobierno, como autoridad competente por el Estado de Alarma, órdenes que gozaban de valor de ley, y que constituían mandatos directos dirigidos a la ciudadanía, que han tenido una amplia difusión además de su publicación en el BOE, y que por tanto, su inobservancia pueda subsumirse en el tipo de infracción de la desobediencia a la autoridad el artículo 36.6 de la Ley Órganica 4/2015.

    La Policía Municipal de Pamplona y el Ayuntamiento han asumido por considerar correcto este criterio, al igual que todas las policías de Navarra y todas las policías del resto de España, que, en situación del Estado de Alarma, han trabajado bajo el mando único y realizadas las propuestas de sanción e incoación de expedientes sancionadores al amparo del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015.”

  3. El ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por una serie de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).

    Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:

    1. “Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril .
      Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
    2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
    3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
    4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.”
  4. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes . Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.

    La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:

    Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora.

  5. El tipo infractor aplicado por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña a las denuncias a que se refiere la queja es el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:

    La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.

    De este modo, el Ayuntamiento considera que se está ante una desobediencia a la autoridad y a sus agentes cuando se infringen las limitaciones del derecho a la libertad de circulación establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.

  6. Esta conducta de desobediencia a la autoridad o a sus agentes está tipificada como infracción tanto en el ámbito administrativo (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015), como en el ámbito penal (artículo 556 del Código Penal).

    Los elementos propios y que singularizan a dicha conducta infractora han sido analizados por la jurisprudencia. En este sentido, el reciente Auto número 318/2020, de 24 de abril, de la Audiencia Provincial de Islas Baleares, que se menciona por ser reciente, aplicado al estado de alarma y porque recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al delito de desobediencia, declara lo siguiente:

    “De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 821/2003, 1615/2003), el delito de desobediencia requiere: a) un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la Autoridad o sus agentes y que debe hallarse dentro de sus legales competencias; b) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido; c) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se le ordena, lo que equivale a la exigible concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, obstinada y recalcitrante; y e) en todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP. Ante la actual despenalización de la falta deberíamos hablar aquí de infracción administrativa.

    La desobediencia debe serlo a una orden de la autoridad. Las normas generales, como el decreto que declara el estado de alarma, podrán ser cumplidas o no por los ciudadanos y ello, en su caso, dará lugar a las consecuencias previstas, pero en ningún caso a un delito de desobediencia. Sólo se desobedecen mandatos concretos de la autoridad. La norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida en este sentido penal. El mandato desobedecido debe ser concreto objetiva y subjetivamente. Objetivamente en cuanto tiene que existir un acto que concrete en un mandato determinado la previsión de la norma general. Subjetivamente en cuanto tiene que existir un acto de la autoridad o sus agentes dirigido a una persona concreta (la autora de la conducta).

    La tipicidad consiste en desobedecer intencionalmente, es decir, omitir o no realizar conscientemente el comportamiento que impone o prohíbe el mandato, para lo cual se precisa una previa intimación que exprese el contenido de lo mandado y las consecuencias de su incumplimiento. La presencia de este elemento es necesaria para configurar el dolo típico; el elemento cognitivo del dolo presupone el conocimiento del contenido del mandato y las consecuencias de su desatención. Podría cometerse el delito, (aparte de los casos claros de desobediencia inmediata a la orden) por reiteración en el incumplimiento del confinamiento, tras la previa advertencia de los agentes, que es lo que parece aquí ha ocurrido.

    Como consecuencia de lo anterior, debemos entender que entre los requisitos típicos figuran la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta ya que sin orden expresa no puede existir una negativa abierta a su cumplimiento ( SSTS 8/2010, de 20 de enero (RJ 2010, 1268) y 477/2009, de 6 de noviembre) y que haya sido notificado claramente al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido ( STS 1.615/2003, de 1 de diciembre (RJ 2003, 8826) .”

  7. En el caso de la queja que formulan los colectivos enunciados, esta institución aprecia que no concurren los elementos que caracterizan a la desobediencia a la autoridad o a sus agentes por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en el Real Decreto que declara el estado de alarma.

    El régimen de limitaciones propio del real decreto de estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el cuerpo normativo específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada, a criterio de esta institución, una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.

    Como se ha señalado, lo que singulariza a esta infracción de la desobediencia es la concurrencia de estas tres notas: individualización del mandato imperativo, conminación expresa al destinatario a su cumplimiento y oposición clara del interesado ante ese mandato que se le ha individualizado.

    El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.

  8. En el procedimiento que se aporta en la queja, la denuncia alude a que la Policía Municipal de Pamplona observó a dos personas juntas andando por la calle y a que una de ellas no residía en las proximidades, pero no se aprecia que se formulara un requerimiento individual a dichas personas y, sobre todo, siendo esto esencial, que estas se negaran o resistieran a obedecerlo, aspectos que, llegado tal caso, sí habrían podido determinar que surgiera la infracción por desobediencia, al concurrir una individualización en el mandato y su oposición tenaz a cumplirlo.
  9. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

    Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que, en casos como el referido en el expediente de queja, no se sancione a los ciudadanos por el tipo de desobediencia a la autoridad o a sus agentes (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana). El mero incumplimiento de las limitaciones que prevé la declaración del estado de alarma motivada por la crisis sanitaria derivada del COVID-19, no es, por sí solo, un elemento suficiente a los efectos del tipo infractor señalado: para que exista este tipo de desobediencia a la autoridad o a sus agentes se requiere un mandato expreso, concreto y determinante, una individualización de ese mandato y, sobre todo, la oposición clara a dicho mandato, y que así haya quedado reflejado en el escrito de denuncia y que luego lo haya confirmado el agente denunciante.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea