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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/1260) por la que se recomienda al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que adopte medidas para cumplir el acuerdo entre la propia entidad local y sus empleados públicos, relativo a la promoción de nivel del puesto de Auxiliar de Funcionamiento de Instalaciones Municipales a que se refiere la queja.

14 Enero 2021

Función pública

Alcalde de Pamplona/Iruña

Excmo. Sr Alcalde:

1. El 14 de diciembre de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por el señor [...], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, por no convocar la promoción de nivel del puesto de trabajo de Auxiliares de Funcionamiento.

En dicho escrito, exponía que:

a) En el año 2017, el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, en el Anexo VI del “Acuerdo sobre condiciones de empleo de las y los funcionarias/os y personal contratado administrativo del Ayuntamiento de Pamplona y sus organismos autónomos para los años 2017 a 2019” , convino una serie de promociones de nivel, entre ellas la referente al puesto de Auxiliares de Funcionamiento, al que está adscrito.

b) El 18 de junio de 2018 la Secretaria Técnica de Recursos les envió una nota aclaratoria informando que “ la promoción de nivel para los auxiliares de funcionamiento no será antes del 1 de octubre de 2018 ”.

Desde entonces, no han tenido noticias al respecto.

c) La publicación del Acuerdo y la posterior nota aclaratoria generan la expectativa de la celebración de una prueba y la consecuente ansiedad para el personal que aspira a promocionar.

d) La vigencia del acuerdo era para los años 2017 al 2019. A fecha actual, se han realizado todas las convocatorias, excepto la de Auxiliares de Funcionamiento.

Entendía que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña está incumpliendo el acuerdo y solicitaba que se convoque la promoción de nivel.

2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

En el informe recibido, se señala lo siguiente:

El prorrogado y vigente Acuerdo Colectivo del Personal del Ayuntamiento de Pamplona y sus Organismos Autónomos para el período 2017-2019 recogía los compromisos de promoción profesional para 8 colectivos profesionales del Ayuntamiento de Pamplona.

Siete de dichos compromisos han sido ejecutados y puestos en marcha sin mayores dificultades ni especial controversia entre las partes firmantes ni con los trabajadores por los dos Equipos de Gobierno que han administrado el presente Acuerdo. Por tanto, queda manifiesta la voluntad de la institución municipal de cumplir con lo acordado en sus estrictos términos siempre que sea posible y no genere inequidades o problemas jurídicos de entidad.

El octavo, respecto del que su institución se interesa, es cierto que no ha sido desarrollado desde la firma del Acuerdo, y no es previsible que pueda serlo en un corto plazo por las razones que se expondrán a continuación, puesto que, de hacerlo, generaría situaciones realmente desajustadas también conforme a derecho.

Pasamos a exponer las dificultades, hasta el momento insalvables, encontradas:

- Insuficiente definición de la promoción:

El texto del acuerdo simplemente señala:

AUX. FUNC INSTALAC. MNPALES D C Promoc sin incremento plaza

Como se ve, el texto no incluye ni razones para la promoción, ni número de plazas que pasarán de nivel ni condiciones para su ejecución dificultando sobremanera la definición de dicha promoción.

Al respecto, tanto el Ayuntamiento como la parte social hemos intercambiado en los últimos meses de 2019 y principio de 2020 propuestas para intentar consensuar un camino para una mejor definición, que se encuentran extremadamente lejanas en todos los aspectos.

- Posible Incumplimiento de la normativa básica de Función pública y ausencia de justificación para cambios de nivel :

Los artículos 12 a 15 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto del personal al servicio de las administraciones públicas de Navarra regulan los aspectos relativos a la asignación de nivel y grado, así como a la carrera administrativa, siendo el elemento nuclear de dicho sistema de clasificación la correlación entre actividad desempeñada y la titulación correspondiente a dicho desempeño.

Por tanto, la promoción debería respetar tales principios y regulaciones. No se ha encontrado la fórmula que lo permita hasta el momento. Hay que señalar como elemento nuclear que los puestos de Auxiliar de Funcionamiento no han sufrido en los últimos años modificaciones en las tareas desempeñadas que hagan fácil la justificación de la asignación de un nivel superior al actual ni se han encontrado por las partes justificaciones de nuevas asignaciones que justifiquen la promoción comprometida.

Falta de igualdad de oportunidades y de eficacia de una posible promoción interna actual:

En la actualidad el Ayuntamiento tiene 131 plazas de Auxiliar de Funcionamiento que se encuentran cubiertas por 58 funcionarios, 2 laborales fijos y 71 contratados administrativos, lo que supone una temporalidad del 54,2%.

El Ayuntamiento de Pamplona, en su objetivo de estabilizar el empleo público y muy especialmente de este colectivo ha aprobado en diciembre de 2020 en su Oferta Pública de Empleo de 2020, la cobertura de 52 de dichas plazas (conforme a las posibilidades legales) de forma definitiva por personal de régimen funcionarial.

Desarrollar una promoción, -con consecuencias indefinidas para quienes la obtuviesen-, con la mayoría del personal en régimen de interinidad, pendiente de renovación de la plantilla por dicha OPE y por tanto, que podría hacer decaer buena parte de las promociones, supondría, por un lado una clara ventaja vitalicia para los empleados hoy en plantilla frente a otros tantos que se incorporarán en los próximos tiempos.

Por otra parte, la asignación de plazas de promoción a personal cuyas plazas van a ser cubiertas de forma definitiva con inmediatez, supondrá vaciar de contenido la promoción al cesar los empleados temporales en su desempeño. Aún es más, supone una dificultad añadida a la OPE por cuanto las plazas cambiarían su nivel y por tanto sería necesario estudiar en qué situación quedan para su provisión definitiva a la luz de las restricciones todavía vigentes para la aprobación de OPES de estabilización.

Otra alternativa podría ser hacerla restringida al personal indefinido, pero ello generaría tanto un ataque a la igualdad de oportunidades del personal actualmente en plantilla como disfunciones tanto actuales como futuras difícilmente gestionables y fuente de conflictos

Por tanto, por las razones expuestas, y en el respeto de la legalidad vigente, desde el Ayuntamiento consideramos que no es probable la ejecución de dicha promoción en el corto plazo, siendo más factible que se produzca tras la correspondiente incorporación de personal funcionarial y un acuerdo, si es posible más detallado, en futuros Acuerdos Colectivos al respecto de dicha promoción, o una definición con mayor encaje en la legalidad que pueda efectuar desde esta institución.

3. Como ha quedado reflejado, la queja trae causa de la aprobación de un Acuerdo entre el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña y el personal a su servicio, en el cual se incluyen determinaciones relativas a la promoción del personal.

En concreto, en el anexo VI del acuerdo, se prevé la promoción de nivel de una serie de plazas, todas ellas de nivel D y que pasarán al nivel C. También en todos los casos se prevé, en el apartado correspondiente al “modelo de promoción”, la referencia a que la misma se hará “sin incremento de plazas”.

Entre las plazas afectadas, se encuentra la de Auxiliar de Funcionamiento de Instalaciones Municipales, única respecto de la cual no se ha materializado la previsión de promoción y que el autor de la queja ocupa.

4. Es de aplicación a la materia el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, que, por lo que aquí interesa, recoge, en su artículo 36.1 c), que los funcionarios tienen derecho “al ascenso y promoción, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV del presente Título”.

El artículo 14, primero de los preceptos del capítulo referido, dispone que “la carrera administrativa consiste en la promoción de los funcionarios de un determinado nivel de los definidos en el artículo 12 a los niveles superiores y en el ascenso de grado y categoría, dentro de cada nivel”.

Y el artículo 15.6, dentro de la regulación de la promoción de nivel, prevé que:

“Cuando razones de eficacia y economía aconsejen modificaciones en la organización y funciones de los puestos de trabajo, que conlleven necesariamente su encuadramiento en nivel superior, las Administraciones Públicas de Navarra podrán, excepcionalmente, convocar pruebas selectivas con carácter restringido a sus funcionarios, siempre y cuando las vacantes convocadas no supongan incremento alguno del número de puestos de trabajo en la plantilla existente.

Dicha medida excepcional podrá ser utilizada igualmente cuando la organización de las diferentes unidades administrativas y la prestación de las tareas encomendadas aconsejen la cobertura de determinados puestos de trabajo mediante promoción interna”.

Este mecanismo legal es, según se concluye, el que se encontraría en la base del acuerdo de la promoción acordada entre la entidad local y sus empleados públicos, pues lo que se está previendo es el encuadramiento de puestos de nivel D en el nivel C, sin incremento de puestos de trabajo.

5. La institución no aprecia que las razones aducidas por el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña sean impeditivas para materializar el acuerdo aprobado.

En todo caso, se ha de señalar que se trata de un acuerdo aprobado por la propia entidad local y que le vincula, por lo que, con arreglo a los principios de buena fe y confianza legítima, salvo que el citado acuerdo fuera anulado (para lo que habrían de seguirse los cauces específicos oportunos), debería cumplirse.

A efectos de una eventual objeción por razones de legalidad (segunda consideración del informe municipal), se ha de señalar que no se aprecia una diferencia relevante entre la plaza a que se refiere la queja y las demás comprendidas en el acuerdo y que, según señalan tanto el interesado como la entidad local, sí han sido objeto de promoción de nivel. En todos los casos, como se ha apuntado, se está ante plazas de nivel D y ante su encuadramiento en un nivel superior, sin incremento de plazas en la plantilla, por lo que se está ante una definición del mecanismo de promoción sustancialmente igual y que respondería a la previsión contenida en el precitado artículo 15.6 del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.

El resto de consideraciones recogidas en el informe (indefinición de la promoción, falta de igualdad de oportunidades y eficacia) remiten a aspectos que bien corresponde a la Administración concretar, bien vienen a cuestionar la oportunidad del acuerdo, pero tampoco justifican su incumplimiento.

6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona/Iruña que adopte medidas para cumplir el acuerdo entre la propia entidad local y sus empleados públicos, relativo a la promoción de nivel del puesto de Auxiliar de Funcionamiento de Instalaciones Municipales a que se refiere la queja.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona/Iruña informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea