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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q20/1130) por la que se recomienda al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que no sancione a la autora de la queja por la infracción de desobediencia o resistencia a la autoridad o sus agentes, imputada en virtud del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.

24 Noviembre 2020

COVID-19

Vicepresidente Primero y Consejero de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior

Señor Consejero:

1. El 30 de octubre de 2020 esta institución recibió un escrito presentado por la señora [...], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, por una sanción impuesta, por desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes, durante el estado de alarma decretado con motivo de la COVID-19.

2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

El 19 de noviembre de 2020 se recibió el informe solicitado, del que se da traslado a la interesada.

3. Según se concluye del expediente de queja, la interesada fue denunciada y sancionada durante el estado de alarma que se declaró en marzo de 2020, con motivo de la crisis sanitaria generada por la COVID-19.

La denuncia obedeció, en concreto, a que la autora de la queja se encontraba el 23 marzo de 2020 tomando el sol en un banco situado en un parque público, lo que se consideró contrario a dichas normas. No concurrieron circunstancias de resistencia u oposición por parte de la interesada.

La sanción considera los hechos como una desobediencia o resistencia a la autoridad o a sus agentes, infracción tipificada en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana.

4. Como es sabido, el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora está limitado por un conjunto de principios sustancialmente similares a los que rigen en el ámbito penal y que están incorporados a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 25 y siguientes).

Entre tales principios figura el principio de tipicidad, recogido en el artículo 27 de la mencionada Ley en los siguientes términos:

“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica”.

5. El citado principio de tipicidad sancionadora exige la subsunción de los hechos en un tipo infractor previsto en la ley y la ineludible predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho de otro modo, si los hechos que se quieren sancionar no pueden encajarse sin forzarlos en lo dispuesto en la norma que establece la infracción, no pueden ser objeto de sanción, por más que puedan considerarse reprobables o contrarios a lo que una norma dispone.

La Sentencia 113/2008, de 9 de septiembre, del Tribunal Constitucional, recuerda el alcance de este principio de tipicidad y su vinculación con el derecho a la legalidad sancionadora:

“Conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SSTC 137/1997, de 21 de julio, F. 6; 151/1997, de 29 de septiembre, F.4), no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora.”

6. El tipo infractor aplicado por el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, es, como se ha señalado, el previsto en el artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana:

“La desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación.”

El Departamento considera que se está ante una desobediencia a la autoridad cuando se infringen las limitaciones del derecho a la libertad de circulación establecidas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alama.

7 . La conducta de desobediencia a la autoridad o a sus agentes está tipificada como infracción tanto en el ámbito administrativo (artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015), como en el ámbito penal (artículo 556 del Código Penal).

Los elementos propios y que singularizan a dicha conducta infractora han sido analizados por la jurisprudencia. En este sentido, el Auto número 318/2020, de 24 de abril, de la Audiencia Provincial de Islas Baleares, referido al estado de alarma, recoge la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al delito de desobediencia, y declara lo siguiente:

“De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS 821/2003, 1615/2003), el delito de desobediencia requiere: a) un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta, emanado de la Autoridad o sus agentes y que debe hallarse dentro de sus legales competencias; b) que la orden, revestida de todas las formalidades legales, haya sido claramente notificada al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido; c) la resistencia del requerido a cumplimentar aquello que se le ordena, lo que equivale a la exigible concurrencia del dolo de desobedecer, que implica que frente al mandato persistente y reiterado se alce el obligado a acatarlo y cumplirlo en una oposición tenaz, contumaz y rebelde, obstinada y recalcitrante; y e) en todo caso, debe alcanzar una especial gravedad al objeto de diferenciar el delito de la falta de desobediencia prevista en el artículo 634 CP. Ante la actual despenalización de la falta deberíamos hablar aquí de infracción administrativa.

La desobediencia debe serlo a una orden de la autoridad. Las normas generales, como el decreto que declara el estado de alarma, podrán ser cumplidas o no por los ciudadanos y ello, en su caso, dará lugar a las consecuencias previstas, pero en ningún caso a un delito de desobediencia. Sólo se desobedecen mandatos concretos de la autoridad. La norma general, aunque introduzca prohibiciones, no es susceptible por sí misma de ser desobedecida en este sentido penal. El mandato desobedecido debe ser concreto objetiva y subjetivamente. Objetivamente en cuanto tiene que existir un acto que concrete en un mandato determinado la previsión de la norma general. Subjetivamente en cuanto tiene que existir un acto de la autoridad o sus agentes dirigido a una persona concreta (la autora de la conducta).

La tipicidad consiste en desobedecer intencionalmente, es decir, omitir o no realizar conscientemente el comportamiento que impone o prohíbe el mandato, para lo cual se precisa una previa intimación que exprese el contenido de lo mandado y las consecuencias de su incumplimiento. La presencia de este elemento es necesaria para configurar el dolo típico; el elemento cognitivo del dolo presupone el conocimiento del contenido del mandato y las consecuencias de su desatención. Podría cometerse el delito, (aparte de los casos claros de desobediencia inmediata a la orden) por reiteración en el incumplimiento del confinamiento, tras la previa advertencia de los agentes, que es lo que parece aquí ha ocurrido.

Como consecuencia de lo anterior, debemos entender que entre los requisitos típicos figuran la existencia de un mandato expreso, concreto y terminante de hacer o no hacer una específica conducta ya que "sin orden expresa no puede existir una negativa abierta a su cumplimiento" (SSTS 8/2010, de 20 de enero, y 477/2009, de 6 de noviembre) y que haya sido notificado claramente al obligado a cumplirla, de manera que éste haya podido tomar pleno conocimiento de su contenido (STS 1.615/2003, de 1 de diciembre).”

8. Esta institución considera que, en el caso analizado, no concurren los elementos que caracterizan a la “desobediencia a la autoridad o a sus agentes”, por más que se hayan podido inobservar determinadas prescripciones incluidas en el Real Decreto que declara el estado de alarma.

El régimen de limitaciones propio del estado de alarma está dirigido a la generalidad de la población y viene a configurar el “cuerpo normativo” específico durante la persistencia de la situación excepcional. Sin embargo, la aprobación de dichas limitaciones por la autoridad competente, aun cuando estas tengan un carácter imperativo, por estar dirigidas a una pluralidad indeterminada de personas, no puede ser considerada una orden, prohibición o mandato en el sentido preciso y más acotado que se requiere para aplicar las normas sancionadoras, administrativas y penales, relativas a la infracción por desobediencia.

Como se ha señalado, lo que singulariza a esta infracción de la desobediencia es la concurrencia de estas tres notas: individualización del mandato imperativo, conminación expresa al destinatario a su cumplimiento y oposición clara del interesado ante ese mandato que se le ha individualizado.

El incumplimiento de las normas o de los actos administrativos destinados a la generalidad de los ciudadanos, por sí solo, no es suficiente para apreciar la infracción por desobediencia a la autoridad o sus agentes, siendo necesaria una concreción y conminación individualizada posterior, y siendo este acto singular imperativo el objeto de la eventual desobediencia.

9. En el informe recibido, se invoca la Sentencia 194/2020, de 5 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Pamplona/Iruña, que confirmó una sanción administrativa impuesta en similares circunstancias, considerando que la desobediencia concurre por la infracción de las reglas propias del estado de alarma.

Sin embargo, también han recaído pronunciamientos judiciales en sentido contrario, posteriores a dicha sentencia.

Así, en la Sentencia 160/2020, de 9 octubre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Vigo, se razona que “ se hace una indebida asimilación entre la desobediencia o la resistencia a la autoridad en el ejercicio de sus funciones, y la ignorancia de las medidas limitativas de la libertad de circulación contenidas en el Real Decreto 463/2020. Es decir, se sitúa en el mismo plano la disposición general, norma reglamentaria, y el acto administrativo singular consistente en la orden o requerimiento de un agente de la autoridad. Y se desconoce que, para que concurra la tipicidad del art. 36.6 LOPSC, en virtud del cual se ha sancionado, es preciso que el ciudadano incurra en cierto grado, por leve que sea, de renuencia, oposición a la orden del agente legítimamente emitida. La tesis sostenida por la demandada conduciría a resultados tan perversos o inconcebibles como que cualquier infracción del ordenamiento jurídico por parte de un ciudadano, en el ámbito que sea, presenciada por un agente de la autoridad fuera susceptible de ser sancionada con arreglo al art. 36.6 LOPSC, por el mero hecho de que la norma infringida habrá emanado, con seguridad, de alguna autoridad, en cuanto facultada para su dictado ”.

La Sentencia número 208/2020, de 27 octubre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Vigo, en similares términos, recoge: “ El mero
incumplimiento de las limitaciones o restricciones impuestas durante el estado de alarma no puede ser calificado automáticamente como infracción de desobediencia del art. 36.6 LOPSC. Dicha infracción concurrirá cuando, habiendo incumplido el particular las limitaciones del estado de alarma, sea requerido para su cumplimiento por un agente de la autoridad, y el particular desatienda dicho requerimiento. No cabe admitir como desobediencia el simple hecho de desatender el mandato abstracto de una norma imperativa, pues en tal caso nos encontraríamos ante el absurdo de que todo incumplimiento normativo sería desobediencia, además de la infracción regulada en la norma particular”.

En la Sentencia número 196/2020, de 27 octubre, del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Logroño, se señala que “la mera infracción de cualquiera de las disposiciones del grupo normativo del estado de alarma, lleva aparejada en su caso, la sanción que proceda, con arreglo a la legislación aplicable. Esta legislación aplicable no es la LOPSC salvo que, por el infractor, amén de la comisión de una infracción de las disposiciones de alarma, se cometiera una específica y autónoma por incumplir, en los términos y en la gravedad que establece la jurisprudencia, una concreta orden o mandato del Agente de la Autoridad competente”.

La Sentencia número 148/2020, de 2 noviembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 5 de Bilbao, recoge:

“En el presente caso, no se pone en duda que el recurrente se hallaba en la vía pública una vez decretado el estado de alarma y que la justificación ofrecida no era en principio de las que excluyen la obligación de permanencia en el domicilio, pero tampoco se discute que no fue requerido expresamente para cejar en su actividad, siendo más bien al contrario que él mismo señaló que volvía a su domicilio. Sin embargo, no cabe desconocer que el Real Decreto que decreta el estado de alarma no contiene una normativa sancionadora específica para el caso de inobservancia de las limitaciones en él contendidas, sino que su art. 20 se remite a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/1981, de uno de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; ésta, su vez, dispone en su art. 10.1 que el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes .

Esta remisión genérica a las leyes en cada momento vigentes se ha de entender en el sentido de que habrá de estarse a la concreta tipificación que la norma legal configure de la conducta sancionable, por aplicación de los principios de legalidad y tipicidad, y en el caso de autos, el art. 36.6 de la LO 4/2015 exige una desobediencia o resistencia a la autoridad y sus agentes, y
no una mera inobservancia de una limitación u obligación genérica. Otra interpretación vaciaría de contenido cualquier régimen sancionador específico regulado, pues bastaría con cualquier incumplimiento de normas legales o reglamentarias para incurrir en el tipo infractor del art. 36.6, conclusión ésta que se aleja de una interpretación razonable de la norma y de los principios de legalidad, tipicidad y seguridad jurídica”.

En la Sentencia número 119/2020, de 17 de noviembre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Valladolid, se considera:

“Por su propia naturaleza, toda infracción calificada como "incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma" precisa de un requerimiento previo, sin que sea equiparable al mismo la publicación en el BOE o la proliferación asfixiante de mensajes publicitarios de concienciación.

En estricta técnica normativa y no se olvide, en aplicación del principio constitucional de legalidad en el ámbito sancionador, el tan citado RD 463/2020 califica como sancionable el "incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma" y un incumplimiento de un mandato legal no es, en absoluto equiparable a un incumplimiento o la resistencia a una orden.

Una orden, es por definición un acto coercitivo de naturaleza personal o singular y nunca colectivo o generalizable a la totalidad de los ciudadanos del país. Y, además, dictado en el ejercicio de una potestad administrativa de autoridad especialmente habilitada por ley.

De aceptarse que la promulgación de una ley (un RD declarativo del estado de alarma), por ejemplo, entraña una orden válida cuya desobediencia entraña, sin mayores consideraciones la comisión de una infracción, también podría entenderse para cualquier otra ley que se dicte, y ello es impensable”.

9. Esta institución comparte el criterio que subyace en estas últimas sentencias, en cuanto a que no cabe equiparar el incumplimiento de la norma (de carácter general) con el incumplimiento de la orden (individual). El mero hecho de incumplir una norma, un mandato previo establecido en una disposición, como es el decreto de estado de alarma, no puede considerarse una desobediencia o resistencia a la autoridad. Saltarse un semáforo en rojo es un incumplimiento de la normativa sobre la seguridad vial, y el hecho debe ser sancionado como se merece, con arreglo al tipo aplicable, pero nunca puede considerarse una desobediencia a la autoridad, ni una resistencia a los agentes del tráfico.

Lo que esta institución considera que debe hacerse es sancionar los incumplimientos como hechos merecedores de ellos conforme a los tipos que procedan establecidos en las normas, pero no forzarlos a que se sancionen como resistencia a la autoridad o a sus agentes.

En el caso a que se refiere la queja, la autora de la queja se encontraba sentada en un banco situado en un parque público. Se le denunció por la Policía Foral y debió sancionársele por la norma procedente. Pero, en ese caso, lo que es evidente es que no se resistió a los agentes, ni a la autoridad; en modo alguno, su posible incumplimiento sin más de la limitación de movimientos que se contempla en un estado de alarma es un incumplimiento, pero no una desobediencia a la orden de una autoridad o una resistencia a sus agentes.

El principio de la interpretación de las normas más favorable a los derechos constitucionales de los ciudadanos, soportado en el criterio más general que reflejan las abundantes sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo de España, así como la constatación de la pacífica conducta de la ciudadana denunciada en este caso concreto, conducen al Defensor del Pueblo de Navarra, como institución garante de los derechos de los ciudadanos, a formular una recomendación para que no se sancione a la autora de la queja aplicándosele el artículo 36.6 de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, que no satisface en este caso las garantías del principio de tipicidad.

10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

Recomendar al Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior, que no sancione a la autora de la queja por la infracción de desobediencia o resistencia a la autoridad o sus agentes, imputada en virtud del artículo 36.6 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Igualdad, Función Pública e Interior informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2020 que se exponga al Parlamento de Navarra con
mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea