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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q19/606) por la que se sugiere al Departamento de Desarrollo Económico que revise las reclamaciones de reintegro del programa Becas Navarra (años 2009 a 2012), de forma que no se exija la devolución o se module el importe en los casos en que pueda concluirse que la condición de retornar a Navarra obedeció a causas ajenas a la actuación del becario. Asimismo se recomienda al Departamento de Desarrollo Económico que facilite a los interesados la información que solicitan sobre el programa de becas referido, sin perjuicio de excluir aquellos datos personales que conciernan a terceros.

01 Agosto 2019

Hacienda

Vicepresidente Primero y Consejero de Desarrollo Económico

Señor Consejero:

  1. El 17 de junio de 2019 esta institución recibió un escrito presentado por varios ciudadanos que, entre los años 2009 a 2012, fueron beneficiarios del programa Becas Navarra , mediante el que formulaban una queja relativa a la reclamación de reintegro de las cantidades económicas que les fueron concedidas.

    Los interesados exponían lo siguiente:

    Somos un grupo de jóvenes que entre los años 2009 y 2012 resultamos beneficiarios de las Becas Navarra, un programa que se lanzó con el fin de conseguir que los mejores expedientes universitarios tengan la posibilidad de cursar un programa de Máster en centros de excelencia extranjeros y aporten posteriormente a Navarra esta formación y talento adquirido. Este último punto era de vital importancia, pues si no se cumplían las condiciones de retorno establecidas en las bases, habría que devolver la cantidad otorgada más los intereses generados desde la adjudicación de la ayuda.

    A lo largo de estos años hemos cumplido con lo que se nos exigió a nivel formativo -culminamos con éxito los estudios universitarios y nos hemos desarrollado a nivel profesional, en diversos ámbitos y distintos países-. Sin embargo, no en todas las situaciones nos ha sido posible cumplir con la condición de retorno, no por falta de ganas, sino por la falta de oportunidades y de colaboración que se nos han brindado a nivel laboral en la Comunidad.

    Esto ha resultado en que al menos 23 de los 101 beneficiarios hayamos sido notificados, por parte del Gobierno de Navarra, del incumplimiento de las condiciones de retorno en el plazo establecido, y por lo tanto se nos ha requerido a proceder al pago de la deuda. No han valido las alegaciones que hayamos podido hacer, a nivel personal o profesional, para justificar las razones del no retorno (que, mayoritariamente, ha sido la falta de oportunidades laborales en la Comunidad). Un gran porcentaje de becarios retornados se ha enfrentado al paro o necesidad de cambiar de profesión para así cumplir con la condición de retorno, a pesar de que esto significara una renuncia a su carrera profesional, realizada gracias a la beca. Retornar para trabajar en Navarra debería estar ligado a un interés estratégico (y por lo tanto ligado a lo que estudiamos) o sino el plan no tiene sentido. Es por eso por lo que nos planteamos qué es lo que realmente buscaba el Gobierno con este plan, si realmente era el desarrollo y éxito profesional de sus jóvenes estrella o el establecimiento de un mecanismo de financiación a costa de aquellos que no pudieran regresar a Navarra . Un problema sobre lo que ya alertó el informe elaborado por la Cámara de Comptos en junio de 2013, en cuya página 25 dice: ¨[...] nos interesa señalar la dificultad que puede darse en la práctica para cumplir este requisito¨ (de retorno), ¨ya que no hay acuerdos con empresas y es, por lo tanto, el beneficiario quien debe encontrar la manera de incorporarse a empresas u organismos (de Navarra) o desarrollar su trabajo en puestos de interés estratégico para Navarra. A este respecto, hay que resaltar que la actual situación de crisis económica puede dificultar el cumplimiento de este requisito.

    Lo que más nos inquieta y duele es la falta de transparencia y apoyo que ha habido por parte del Gobierno durante todo el seguimiento de las Becas. Desde un punto de vista del seguimiento, este se ha resumido a un email anual para preguntarnos por nuestra situación laboral actual y un recordatorio de que si no se retornaba habría que retornar el dinero prestado. En ningún momento nos hemos sentido arropados por un Gobierno que apostó por nosotros y quiso que trajéramos [...] al tejido productivo navarro las últimas innovaciones y aportaciones que sean capaces de extraer de sus estudios en universidades extranjeras a primer nivel internacional.

    En cuanto a la transparencia, jamás se nos ha hecho partícipes de las actas de las reuniones del Comité de Evaluación, las cuáles nos hubieran ayudado a comprender en qué situación se encontraba cada uno de los becados, qué puestos se han considerado estratégicos y cuáles no, y qué exenciones se han hecho, si las ha habido, al requerimiento del retorno.

    Lo que queremos conseguir desde esta plataforma de becados es:

    Poder acceder a toda esta información para conocer la situación de cada uno de nosotros, de la misma manera que lo fuimos cuando se nos otorgó las becas. Y poder así valorar si existe un criterio equitativo y transparente de retorno y retorno estratégico. Por ello, solicitamos el acceso a todas y cada una de las minutas o actas de las reuniones de la Comisión desde el momento en el que se convocaron las Becas hasta día de hoy.

    Abrir un debate a nivel político y social para valorar el éxito de un programa al que se destinaron 3.704.522 € de las arcas públicas y que, a día de hoy, no consideramos haya sido satisfactorio. Así como conocer a qué partidas presupuestarias se ha destinado el dinero recibido a partir de las devoluciones de un alto número de becarios.

    Desarrollar, de una vez por todas, una red de interés estratégico para Navarra conformada por todos los becarios, independientemente de si hemos retornado o no, para devolver a la Comunidad Foral lo que nos ha dado: una identidad y valores comunes y una carrera profesional de valor tanto para nosotros como para Navarra”.

  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Desarrollo Económico, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    El 29 de julio de 2019 se recibió el informe emitido por dicho departamento, en el que se expone lo siguiente:

    “En respuesta a su escrito de 19 de junio de 2019, en relación con el programa Becas Navarra de los años 2009 a 2012, haciéndose eco de un escrito presentado por varios beneficiarios del programa, quiero trasladarle que es importante distinguir dos cuestiones que, en mi opinión, no tienen ninguna relación, cual son el mero procedimiento administrativo de un programa y la valoración política, personal, dialéctica de si dicho programa fue o no adecuado, de si cumplió o no con sus objetivos, de si sería oportuno de cara al futuro repetirlo en las mismas o diferentes condiciones.

    En cuanto a la primera de las cuestiones, es preciso señalar que las becas están sujetas a las correspondientes bases reguladoras en las que se establece la obligación de retorno de los beneficiados por estas ayudas y las consecuencias derivadas del incumplimiento de las mismas. El incumplimiento de esta obligación ha derivado en la tramitación de los correspondientes expedientes de reintegro. Sobre uno de ellos han tenido ocasión de pronunciarse los tribunales, reconociendo la adecuación a derecho de la exigencia de reintegro. Las bases reguladoras, tal como se han pronunciado en reiteradas ocasiones los tribunales, constituyen la ley por la que se rigen las ayudas y obligan tanto a las beneficiarias como a la Administración. Ante una situación de incumplimiento de las obligaciones recogidas en las bases reguladoras, los órganos gestores de las ayudas están obligados a tramitar el correspondiente expediente de reintegro. Le adjunto informe del Servicio de Proyección Internacional al respecto, en el que se abordan cuáles eran los requisitos en torno al retorno establecido en el propio programa, las consecuencias del incumplimiento de dichos requisitos, la posición de los tribunales en un procedimiento concreto seguido contra una resolución de reintegro, y referencias al trabajo de seguimiento realizado por el propio Servicio.

    En cuanto a la segunda de las cuestiones, sólo quiero indicarle que la iniciativa de implantación de dicho programa correspondió a otro gobierno diferente al actual, que cada gobierno en función de los condicionantes del contexto en el que le toca ejercer su responsabilidad toma las decisiones que considera más adecuadas, que el debate sobre si el diseño de dicho programa en aquellos años fue o no adecuado pertenece a otro foro, y que el actual gobierno ha recogido en el plan de internacionalización vigente las medidas que ha considerado más adecuadas al momento actual”.

  3. Se ha acompañado al expediente otro informe, del Servicio de Proyección Internacional, en el que se señala lo siguiente:

    Las bases de la convocatoria desde el año 2009, primer año en que se convocan estas becas y durante los años siguientes 2010, 2011 y 2012, establecían en su artículo 22 la obligación de retorno a Navarra en los términos siguientes:

    “Sin perjuicio de las obligaciones previstas en el artículo 9 de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, el beneficiario de la ayuda estará obligado a:

    c) Retornar a la Comunidad Foral de Navarra, antes del plazo de cinco años contados desde la finalización de los estudios de postgrado, para desempeñar su carrera profesional durante al menos cuatro años. A tales efectos, se entenderá por retornar a Navarra:

    1. La incorporación mediante contrato de trabajo o mediante contrato ligado a un proyecto de investigación a una empresa, institución, universidad u organismo navarro con sede en Navarra o fuera de Navarra.
    2. La incorporación mediante contrato de trabajo o mediante contrato ligado a un proyecto de investigación a una empresa, institución, universidad u organismo no navarro, con sede en Navarra.
    3. La constitución por el becado de una empresa con sede social y fiscal en Navarra, cuyos órganos de dirección permanezcan en esta Comunidad aunque desarrolle actividad y/o cuente con sedes en otras comunidades o países, y siendo la actividad ligada a esta empresa la principal del beneficiario.
    4. El desarrollo como profesional liberal (alta en S.S. Autónomo) con sede en Navarra.
    5. Estar trabajando en una empresa u organismo internacional que la Comisión de Evaluación y Selección considere estratégico para Navarra. A estos efectos, el becado deberá poner en conocimiento de la Comisión de Evaluación y Selección la oferta de trabajo a fin de que ésta proceda a la oportuna evaluación.

      Los contratos podrán no ser exclusivos con una única empresa u organismo, si bien la empresa a la que el beneficiario dedique un mayor porcentaje de su tiempo laboral deberá cumplir con alguna de las anteriores condiciones.

      Su artículo 25. d) establecía la obligación de reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en el caso entre otros supuestos, de incumplimiento de esta obligación de retorno.

      Estas becas tenían como objeto formar a personas tituladas para realizar programas de máster en universidades extranjeras, favoreciendo a su vuelta o desde puestos estratégicos para nuestra comunidad, la internacionalización del tejido empresarial navarro. Este carácter condicionado fundamentaba el otorgamiento de estas subvenciones y la atribución dineraria, y de estas condiciones para su otorgamiento surge la obligación de reintegro en caso de incumplimiento.

      Por tanto los aspirantes a estas becas conocían en todo momento que la beca a la que optaban era una subvención condicionada al cumplimiento de unos requisitos, entre ellos retornar a Navarra en el plazo establecido para desarrollar su carrera profesional en esta comunidad durante al menos 4 años, así como las consecuencias del incumplimiento de esta condición.

      Si bien existe un informe de junio de 2013 de la Cámara de Comptos que alude a que la crisis económica puede dificultar el retorno, la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en sentencia 15/2018, de 16 de enero de 2018, recaída en el procedimiento 520/2016, seguido contra una resolución de reintegro de estas becas declara:

      A tales efectos conviene recordar que la subvención es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquella y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro.

      Se pronuncia también sobre las dificultades que puede implicar el retorno a Navarra, al considerar Finalmente, el hecho de que haya intentado buscar trabajo y no lo haya encontrado no es causa que justifique el no cumplimiento de las condiciones, pues los términos en los que fueron concedidas las becas fueron claros, sin que se establezca ninguna excepción en el sentido indicado por la actora.

      El Servicio de Proyección Internacional, en cuanto órgano gestor de estas convocatorias, realiza el seguimiento necesario para verificar el cumplimiento de los requisitos que prescribe la convocatoria, y si se constata un incumplimiento tramita el oportuno expediente de reintegro conforme al procedimiento establecido en el artículo 25 de sus bases reguladoras y en el artículo 35 de la Ley Foral de Subvenciones.

      La sentencia citada considera que los criterios de retorno señalados en las bases de estas convocatorias, que han sido los mismos en los cuatro años que se convocaron, son claros, no obstante, la Comisión recogió en el acta de 13 de marzo de 2019, qué criterio ha venido manteniendo para considerar el trabajo en una empresa de interés estratégico para Navarra:

      De acuerdo con el criterio que esta Comisión viene aplicando en todas las convocatorias, se acuerda considerar de interés estratégico para Navarra:

      • la incorporación mediante contrato de trabajo a organismos internacionales, instituciones públicas comunitarias u otros organismos reguladores.
      • La incorporación en otras empresas o entidades cuando su actividad en las mismas proporcione transferencia de conocimiento mediante acciones concretas y tangibles en esta Comunidad. En caso de duda se solicitará informe al departamento competente en la materia.

        Respecto a la falta de transparencia de la Comisión al no proporcionar las actas de sus reuniones, señalar que estas actas corresponden a los años 2016, 2017, 2018 y 2019, transcurridos varios años respecto a las convocatorias, y recogen situaciones personales y profesionales que afectan a la intimidad de personas afectadas y no afectadas por la obligación de reintegro. Por ello, se está valorando la legalidad de remitir dichas actas.

  4. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con el programa Becas Navarra , por un grupo de personas que, entre 2009 y 2012, fueron beneficiarios del mismo, y que exponen que, habiendo cumplido con los compromisos que adquirieron, al no haber podido retornar a Navarra para desempeñar su carrera profesional, han visto cómo la Administración de la Comunidad Foral de Navarra les exige el reintegro de las cantidades percibidas.

    Los interesados cuestionan el desarrollo del programa y formulan las consideraciones y solicitudes antes reflejadas.

  5. La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, en su artículo 23.2, tras limitar las posibilidades de actuación de esta institución para el examen individual de asuntos que hayan sido objeto de recurso o sentencia en la vía judicial, señala que ello no impedirá la intervención en relación con los problemas generales planteados en las quejas .

    Por otro lado, la citada ley foral, en su artículo 33.1, faculta al Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra para sugerir la modificación de los criterios utilizados para la producción de actos y resoluciones de la Administración; y, en su artículo 33.2, le habilita para sugerir modificaciones normativas si llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los ciudadanos.

    Se señalan los anteriores preceptos legales a fin de declarar, por lo que se va a razonar a continuación, que ni el hecho de que pueda haber recaído una sentencia judicial sobre un caso relacionado con el objeto de la queja, ni el hecho que se haya cumplido la norma (en este caso, la Ley Foral de Subvenciones, en relación con la convocatoria del programa de becas) en sus estrictos términos, imposibilita una actuación por parte de esta institución, cuyos parámetros de control de la actividad administrativa, por su función específica, no tienen por qué coincidir necesariamente con los propios de la Administración pública o de los Tribunales de Justicia.

  6. En relación con la cuestión de fondo que suscita la queja y con el contexto temporal en que se desarrolló el programa Becas Navarra correspondiente a los años que se citan (2009 y 2012), cabe considerar, a título preliminar, que:
    1. Es pacífico que, en los citados años y en los inmediatamente posteriores, se ha padecido una fuerte crisis económica que ha afectado de forma virulenta al mercado de trabajo.
    2. Particularmente afectado ha sido, según señalan diversos estudios, el sector de las personas jóvenes, cuyas posibilidades y expectativas laborales y profesionales se han visto singularmente mermadas durante tal periodo de crisis económica.
  7. Consta en el expediente que la Cámara de Comptos, en informe de fiscalización del mes de junio de 2013, referente al programa Becas Navarra , señalaba:

    No hay una sistemática para realizar el seguimiento de las carreras de los beneficiarios, ni se ha establecido la forma de comprobar la obligación de retornar a Navarra en un plazo de cinco años, que sería motivo de reintegro de los importes de las becas. Sobre este aspecto, nos interesa señalar la dificultad que puede darse en la práctica para cumplir este requisito, ya que no hay acuerdos con empresas y es, por lo tanto, el beneficiario quien debe encontrar la manera de incorporarse a empresas u organismos (de Navarra) o desarrollar su trabajo en puestos de interés estratégico para Navarra. A este respecto, haya que resaltar que la actual situación de crisis económica puede dificultar el cumplimiento de este requisito.

  8. El Código Civil, en su artículo 3, establece que:
    1. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.
    2. La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita”.

      La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –al igual que la precedente Ley 30/1992-, establece límites a la facultad de revisión de la Administración, estableciendo que no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes .

      En el caso del reintegro de las becas que nos ocupan, aun cuando no se esté ante un acto de revisión propiamente dicho –no se cuestiona la validez del acto de concesión-, entendemos aplicables los principios generales del derecho que inspiran tales límites de la potestad administrativa revisora.

  9. El conjunto de circunstancias a que se ha hecho referencia, en nuestro criterio, justificarían no exigir el reintegro de las becas o, al menos, atemperarlo y modularlo, singularmente en los casos en que se apreciara que los beneficiarios habían realizado lo que racionalmente estaba en su mano para llevar a efecto los compromisos y obligaciones adquiridos por la concesión de las subvenciones.

    En nuestro criterio, lo señalado por la Cámara de Comptos, unido al patente contexto de grave crisis económica que se padecía en aquellos años, viene a poner de manifiesto, expresado en síntesis, que el compromiso de retorno a Navarra no se habría podido materializara por una pluralidad de causas, que no serían imputables en su mayoría a los beneficiarios.

    En este sentido, se apreciaría la incidencia, por un lado, de una causa externa a la dinámica propia de la relación subvencional (la crisis económica y los efectos que sobrevinieron), que dificultaban en grado extremo el inicio un desarrollo profesional; y, por otro lado, la posible relevancia de la propia actuación de la Administración pública, pues se viene a poner de manifiesto que no se arbitraron las medidas adecuadas y suficientes para facilitar el retorno a los interesados.

    En tal contexto, siempre a nuestro juicio, la aplicación rigorista de la norma subvencional en cuanto a la exigencia de reintegro, obviando la relevancia e incidencia de las circunstancias circundantes, pudo generar un resultado injusto y no acomodado a los principios generales de buena fe y equidad.

    Por ello, se sugiere la adopción de medidas para corregir la situación generada.

  10. En lo que respecta a las restantes cuestiones que suscita el expediente, hemos de señalar que las personas becadas, en su condición de interesadas en los actos y procedimientos que se llevaron a cabo, tienen derecho de acceso a la información que pueda constar en poder de la Administración.

    Tal derecho se extendería, al menos, a la información de carácter general o no personal que obrara (actuaciones de los órganos administrativos de ejecución o seguimiento del programa y que puedan desenvolverse en tal plano general), así como a la respectiva información individual que pueda constar y que les afecte personalmente.

    La constancia en las actas que se citan de información personal relativa a distintos beneficiarias puede justificar una limitación en el acceso (en lo que no concierna al solicitante y refiera a datos de terceros), de forma que dicho acceso sea parcial, pero no la exclusión del mismo.

  11. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
    1. Sugerir al Departamento de Desarrollo Económico que revise las reclamaciones de reintegro del programa Becas Navarra (años 2009 a 2012), de forma que no se exija la devolución o se module el importe en los casos en que pueda concluirse que la condición de retornar a Navarra obedeció a causas ajenas a la actuación del becario.
    2. Recomendar al Departamento de Desarrollo Económico que facilite a los interesados la información que solicitan sobre el programa de becas referido, sin perjuicio de excluir aquellos datos personales que conciernan a terceros.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Económico informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea