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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q19/373) por la que se sugiere al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que realice las actuaciones necesarias para encuadrar al personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales en el nivel C, tal y como se va a proceder con el personal cuidador del Departamento de Educación.

29 Julio 2019

Función pública

Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia

Señora Consejera:

  1. El 22 de marzo de 2019 esta institución recibió un escrito presentado por varios cuidadores del Centro San José, mediante el que formulaban una queja frente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, y frente al Departamento de Derechos Sociales, por el trato discriminatorio que reciben con respecto a los cuidadores del Departamento de Educación, por su falta de encuadramiento en el nivel C.

    En dicho escrito, exponían que:

    1. En el marco de los Fondos adicionales del Segundo Acuerdo Estatal para la mejora del empleo público y de las condiciones de trabajo, el Gobierno de Navarra y varios sindicatos acordaron, entre otras medidas, la subida de nivel de los cuidadores del Departamento de Educación del nivel D al nivel C.
    2. A los cuidadores que se encuentran trabajando en el Centro San José, no se les ha incluido en dicha promoción automática al nivel C, por lo que consideran que se les ha discriminado de una manera totalmente injusta y se sienten muy agraviados.
    3. Los cuidadores, tanto del Centro San José (adscrito a la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, integrada en la Vicepresidencia de Derechos Sociales), como los que trabajan en el Departamento de Educación, proceden de las mismas convocatorias de oposición y de las mismas listas de contratación, por lo que tienen derecho a acceder a plazas indistintamente en los dos departamentos, derecho del que a partir de ahora se les priva, porque los trabajadores de San José no podrán optar a las plazas de cuidador del Departamento de Educación, porque estarán encuadradas en otro nivel.
    4. No entienden las razones por las que unos trabajadores que proceden de las mismas convocatorias de oposición y de las mismas listas, y que vienen realizando tareas muy similares, van a tener distintos derechos retributivos y distintos derechos de acceso a vacantes, incluso, en muchos casos, figurando con mejores calificaciones en las convocatorias que otros trabajadores a los que se les promociona.
  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, y al Departamento de Derechos Sociales, solicitando que informaran sobre la cuestión suscitada.
  3. El 23 de abril de 2019 esta institución recibió el informe del Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, en el que se señala lo siguiente:
    1. “Los promotores de la queja, personal Cuidador del centro San José, manifiestan en su escrito su disconformidad con el Acuerdo, de fecha 4 de octubre de 2018, suscrito entre la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, y los sindicatos LAB, CCOO y UGT; en concreto, con lo dispuesto en el punto 3, III) año 2020, apartado tercero, que prevé la promoción al nivel C de encuadramiento del puesto de trabajo de Cuidador adscrito al Departamento de Educación.

      Según los interesados, se trata de una medida totalmente injusta pues, pese a proceder de las mismas convocatorias de ingreso y de contratación, el citado Acuerdo sólo contempla el ascenso de nivel para el personal Cuidador adscrito al Departamento de Educación, dejando fuera al personal Cuidador adscrito a la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas.

    2. Al respecto, procede señalar que si bien es cierto que ambos colectivos pudieron ingresar en la función pública en virtud de las mismas convocatorias, el devenir de la evolución de los citados puestos de trabajo en uno u otro Departamento ha puesto de manifiesto razones que justifican su consideración por separado.

      En efecto, en cuanto al contenido funcional, el personal Cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales desarrolla principalmente las tareas de atención a personas mayores así como a discapacitados en situación de dependencia. En relación con ello y en cuanto a los requisitos de titulación exigibles, procede aludir al Acuerdo sobre Criterios Comunes de acreditación para garantizar la calidad de los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia -aprobado por el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, y publicado mediante la Resolución de 2 de diciembre de 2008, de la Secretaria de Estado de Política Social, Familias y Atención a la Dependencia y Discapacidad (BOE nº 303, de 17 de diciembre de 2008)-, que en su apartado tercero y por lo que se refiere a recursos humanos, señala que los requisitos y estándares irán dirigidos a garantizar la adecuada prestación del servicio, tanto en número de profesionales, como en su formación y actualización para el desempeño del puesto de trabajo. Para las categorías profesionales que no se correspondan con titulaciones universitarias, se fijarán los perfiles profesionales más acordes con las funciones que deban realizar y que estén basados en la cualificación, acreditada a través de los correspondientes Títulos de Formación Profesional, Certificados de Profesionalidad o vías equivalentes, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la Formación Profesional, y en el Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre, por el que se regula el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales.

      Este mismo apartado tercero fija la titulación mínima que debe cumplir el personal que presta servicios en centros o instituciones sociales que, en el caso de Cuidadores, Cuidadoras, Gerocultores y Gerocultoras, deberán acreditar la cualificación profesional de Atención Sociosanitaria a Personas Dependientes en Instituciones Sociales, establecida por el Real Decreto 1368/2007, de 19 de octubre, según se determine en la normativa que la desarrolle. A tal efecto, se consideran los títulos de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería, Técnico en Atención a Personas en Situación de Dependencia, Técnico Superior en Integración Social, y el Certificado de Profesionalidad de Atención Sociosanitaria a Personas Dependientes en Instituciones Sociales.

      De lo anterior se desprende que la titulación exigida para el acceso al puesto de trabajo de Cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales, que presta sus servicios en el Centro San José -centro de carácter residencial destinado a prestar atención integral a personas adultas con discapacidad intelectual o en situación de dependencia- requeriría acreditar también, al igual que sucede con el puesto de trabajo de Cuidador Gerontológico, la cualificación profesional de Atención Sociosanitaria a Personas Dependientes en Instituciones Sociales, debiendo significar a este respecto que para acreditar dicha cualificación profesional resulta suficiente exigir los títulos antes citados que se corresponden con las titulaciones propias del nivel D (artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra).

      A diferencia de lo señalado, el personal adscrito al Departamento de Educación desarrolla funciones de atención a menores con necesidades educativas especiales, o con dificultades derivadas de discapacidad o dependencia, que pueden requerir una mayor preparación, cualificación y conocimientos, y de hecho en virtud del precitado Acuerdo suscrito el 4 de octubre de 2018 el Departamento de Educación se ha comprometido durante el año 2019 a analizar y estudiar el requisito de titulación exigible para el acceso al puesto de Cuidador, en atención a las competencias profesionales de dicho puesto de trabajo. A este respecto, los estudios preliminares existentes sobre este tema apuntan en el sentido de que las titulaciones oficiales que incluyen las competencias óptimas para el desarrollo de esas funciones podrían ser el título de formación profesional de Técnico Superior en Integración Social y, en su caso, el Certificado de Profesionalidad de Atención al alumnado con necesidades educativas especiales en centros educativos, nivel III. Tal titulación se corresponde, de conformidad con la clasificación contenida en el artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, con el encuadramiento de los puestos de trabajo correspondientes en el nivel C.

    3. Por último, procede señalar que el estudio de las funciones y titulaciones adecuadas para el acceso a los distintos puestos de trabajo existentes en la plantilla orgánica, así como su eventual modificación, debe enmarcarse dentro de la potestad de autoorganización que ostenta la Administración para determinar su propia estructura y las titulaciones exigibles para el acceso a cada puesto de trabajo, dentro de los límites establecidos para el ejercicio de la discrecionalidad administrativa”.
  4. El 5 de julio de 2019 esta institución recibió el informe del Departamento de Derechos Sociales, en el que se expone lo siguiente:

    “Como bien exponen los autores de la queja, el Acuerdo al que se refieren fue adoptado entre los sindicatos UGT, CCOO y LAB y el Departamento del Gobierno de Navarra competente en función pública, es decir, el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia.

    Ninguna intervención ha tenido este Departamento en el Acuerdo, por lo que no podemos dar respuesta a la cuestión planteada”.

  5. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por varias personas que desempeñan el puesto de trabajo de cuidador al servicio del Departamento de Derechos Sociales, que consideran injusto que no se les haya encuadrado en el nivel C, al igual que va a ocurrir con el personal cuidador que depende del Departamento de Educación.

    Los autores de la queja señalan que las pruebas de acceso para ser cuidador en el Departamento de Educación y en el Departamento de Derechos Sociales son las mismas y que muchos de los trabajadores han desempeñado sus funciones en ambos departamentos, encontrándose en la misma lista de contratación.

    El Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, ha remitido el informe transcrito anteriormente, en el que, reconociendo que ambos colectivos de cuidadores ingresaron en la función pública en virtud de las mismas convocatorias, señala que el devenir de la evolución de los citados puestos de trabajo en uno u otro departamento ha puesto de manifiesto razones que justifican su consideración por separado. A este respecto, se informa de que, dadas las funciones que actualmente se desempeñan en cada uno de los departamentos, se está analizando la cualificación necesaria de los trabajadores para atender a dichas funciones. En este sentido, se indica que los estudios preliminares realizados sobre esta cuestión apuntan a que el personal cuidador del Departamento de Educación puede requerir de un nivel de estudios propio del nivel C, mientras que el nivel de estudios requerido a los cuidadores dependientes del Departamento de Derechos Sociales es el propio del nivel D, según lo dispuesto en el artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.

  6. En los últimos meses se han aprobado el Decreto-Ley Foral 1/2018, de 24 de octubre, y el Decreto-Ley Foral 2/2019, de 15 de mayo, en los que se han adoptado, entre otras, las siguientes medidas en materia de personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.
    1. Con respecto al personal Auxiliar Administrativo, se le asigna un complemento transitorio de integración en el nivel/grupo C.
    2. Incremento de retribuciones complementarias al puesto de trabajo para determinados puestos de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra (personal Operador Auxiliar de Coordinación de SOS Navarra, personal del Guarderío Forestal, personal Educador Infantil, etcétera).
    3. Encuadramiento en el nivel/grupo C de los Vigilantes de Carreteras y del puesto de trabajo de Conductor, número de plaza 6169.
    4. Encuadramiento del personal perteneciente al nivel/grupo E en el nivel/grupo D.

      Esta institución constata que las medidas adoptadas tienen como efecto, en algunos casos, el encuadramiento de determinado personal en niveles superiores al que venían desempeñando, la equiparación salarial con el nivel C en el caso de los auxiliares administrativos, y la subida de determinadas retribuciones complementarias al puesto de trabajo en el caso de otros colectivos.

  7. En el caso del personal cuidador dependiente del Departamento de Educación, el Acuerdo, de 4 de octubre de 2018, suscrito entre la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos, y los sindicatos LAB, CCOO y UGT, en supunto 3.III), prevé lo siguiente:

    “2.–Personal Cuidador adscrito al Departamento de Educación.

    Durante 2020 se acuerda llevar a cabo la promoción al nivel/grupo C de encuadramiento del puesto de trabajo de Cuidador adscrito al Departamento de Educación. Para ello, a lo largo de 2019 el Departamento de Educación deberá analizar el requisito de titulación exigible para el acceso al puesto de Cuidador en atención a las competencias profesionales de dicho puesto de trabajo.

    El encuadramiento en el nivel/grupo C se realizará manteniendo los porcentajes de las retribuciones complementarias que actualmente tiene asignados el puesto de trabajo de Cuidador en la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos”.

    Fuera del alcance de lo previsto en dicho acuerdo, ha quedado el personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales, a pesar de haber accedido a la función pública a través de las mismas pruebas y de que muchas de las personas incluidas en dichas listas han desempeñado, indistintamente, sus funciones en ambos departamentos.

    En este sentido, los autores de la queja aportan la reseña de diversas convocatorias de acceso mediante oposición y para la configuración de listas de contratación comunes para el personal cuidador del Departamento de Educación y del Departamento de Derechos Sociales, así como diversas convocatorias de concursos de traslados conjuntas. Asimismo, los autores de la queja aportan un listado de 95 personas que han trabajado en ambos departamentos a través de la misma lista de contratación.

  8. La concreción del nivel de encuadramiento del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra supone, tal y como afirma el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, el ejercicio de la potestad de autoorganización legalmente reconocida a la administración en el artículo 4 a) de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del sector público institucional foral.

    El ejercicio de dicha potestad, al ser discrecional, conlleva que la Administración disponga de un margen de decisión respecto al nivel de encuadramiento de su personal, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.

    Conforme a tal margen, la administración pública puede, en función de las características de los puestos de trabajo y de las tareas a desempeñar en los mismos, optar por diferentes soluciones a la hora de encuadrar a su personal en uno u otro nivel.

    Las diferencias en este terreno, en principio, y respetados los límites propios del control del ejercicio de potestades discrecionales (en particular, el principio de interdicción de la arbitrariedad), no son determinantes de una lesión del derecho constitucional de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad y con arreglo a los principios de mérito y capacidad, aun cuando puedan a ser cuestionables con criterios de oportunidad.

  9. Dicho lo anterior, también ha de ponderarse que, según considera esta institución, las funciones desarrolladas por los cuidadores dependientes del Departamento de Educación y por los cuidadores del Departamento de Derechos Sociales son, en esencia, bastante similares. Si bien los primeros pueden tener que desarrollar su labor con menores con necesidades educativas especiales, los cuidadores adscritos al Departamento de Derechos Sociales trabajan con personas con necesidades especiales (dependencia, discapacidad en grado relevante, etcétera). De este modo, los argumentos utilizados para justificar el encuadramiento del personal cuidador del Departamento de Educación en el nivel C también podrían ser utilizados con respecto al personal cuidador del Departamento de Derechos Sociales.

    Asimismo, tal y como exponen los autores de la queja, a lo largo de los últimos años la forma de acceder al puesto de cuidador en ambos departamentos ha sido a través de las mismas pruebas selectivas, y muchas personas han desempeñado, indistintamente, sus servicios en ambos departamentos.

    Por todo ello, esta institución considera oportuno sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que realice las actuaciones necesarias para encuadrar al personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales en el nivel C, tal y como se va a proceder con el personal cuidador del Departamento de Educación.

  10. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado oportuno:

    Sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que realice las actuaciones necesarias para encuadrar al personal cuidador adscrito al Departamento de Derechos Sociales en el nivel C, tal y como se va a proceder con el personal cuidador del Departamento de Educación.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2019 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea