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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q17/721) por la que se recomienda al Departamento de Educación que declare la caducidad del procedimiento disciplinario incoado al autor de la queja. Asimismo se le recomienda que deje sin efecto el descuento de las retribuciones realizado al autor de la queja mediante la Resolución 90/2016, de 22 de febrero, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, por haber quedado acreditado que en la fecha en la que se ausentó de su puesto de trabajo tuvo que acompañar a su hija de un año de edad a una consulta con el médico especialista en una localidad alejada del centro donde desarrolla su función docente.

23 Noviembre 2017

Función pública

Consejera de Educación

Señora Consejera:

  1. El 3 de noviembre de 2017 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por su disconformidad con el expediente disciplinario que le ha sido incoado y con la realización de las notificaciones en lugar distinto al señalado a tal efecto.

    Asimismo, en dicho escrito, mostraba su disconformidad con un descuento retributivo practicado.

  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, dándole cuenta de la queja y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    En el informe recibido, se señala lo siguiente:

    “De acuerdo con la información que obra en el Departamento de Educación, mediante Resolución 470/2016, se incoa expediente disciplinario a don […], por la presunta comisión de una falta disciplinaria grave, consistente en el incumplimiento de las órdenes recibidas por escrito de los superiores jerárquicos en las materias propias del servicio, tipificada en el artículo 63.f) del Texto Refundido del Estatuto de Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto. Dicho procedimiento continúa en tramitación, por lo que no procede realizar valoraciones sobre las actuaciones hasta la fecha realizadas que afectan en cualquier caso a la fase de instrucción, previa al dictado de la Resolución que finalice el procedimiento, con la imposición de la sanción procedente o, en su caso, el archivo del expediente.

    Por tanto se informa que el expediente relativo a la presunta comisión de una falta disciplinaria grave, consistente en el incumplimiento de las órdenes recibidas por escrito de los superiores jerárquicos en las materias propias del servicio, todavía está inconcluso, y no ha sido elevado al órgano de resolución por la inspectora responsable de su instrucción, por lo que no se dispone del expediente más allá de la documentación que acompaña la Resolución de incoación del procedimiento disciplinario.

    Por otro lado, mediante Resolución 90/2016, de 22 de febrero del Director General de Universidades y Recursos Educativos se dicta la Resolución por la que se autoriza el descuento de retribuciones por ausentarse de su puesto de trabajo a don […].

    Frente a dicha Resolución, el interesado interpone recurso de alzada que resulta desestimado mediante Orden Foral 99E/2017, de 12 de junio, de la Consejera de Educación, por lo que debemos remitirnos a la motivación que fundamenta dicha desestimación, considerando que el descuento de haberes se ha realizado conforme a derecho.

    En cuanto a las notificaciones llevadas a cabo en el propio centro donde prestaba servicios el interesado, hay que señalar lo siguiente.

    El interesado viene reclamando que las notificaciones que le realice el Departamento se efectúen en su domicilio y no en su lugar de trabajo, debiendo vincular en su opinión a la Administración esta indicación tanto para las notificaciones realizadas en los procedimientos iniciados a solicitud de parte, como de oficio.

    En el artículo 59 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común se regula la práctica de la notificación de las resoluciones y actos administrativos a los interesados. En dicho artículo se establece lo siguiente:

    1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.
      La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
    2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 de este artículo.

      Como puede observar, la ley establece que, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud.

      En el caso que nos ocupa, el expediente disciplinario incoado es un procedimiento iniciado de oficio, por lo que se considera que la Administración teniendo cuenta, no sólo esta circunstancia, sino que el procedimiento además está relacionado con el puesto de trabajo realizar las notificaciones relacionadas con este procedimiento, en su centro de trabajo, y a través del Director del Centro o en su caso el Secretario del mismo, como Jefes de Personal. De lo que se trata es de evitar la indefensión del interesado y de garantizar el conocimiento por parte del mismo de los actos o resoluciones administrativas, que son emitidos en este caso por un órgano administrativo del que él depende el centro y sus trabajadores, la Directora del Servicio de Recursos Humanos. La notificación personal al interesado en su lugar de trabajo lo garantiza plenamente, evitando dilatar los plazos y consiguiendo de manera práctica el fin pretendido, que no es otro que la eficacia de la práctica de la notificación con todas las garantías.

      Teniendo en cuenta, por tanto, que el expediente disciplinario incoado tiene su origen en la labor docente desempeñada por dicho profesor, se considera totalmente correcta las notificaciones practicadas a través del centro, a su vez, por lo siguiente:

      • Porque la Dirección del Instituto en el que el interesado presta sus servicios como profesor, también es el destinatario de la notificación de la incoación del expediente, y de la Resolución del mismo, además de ser el órgano a través del que se realiza el traslado personal al afectado, ya que afecta a la situación de uno de sus trabajadores. En este caso, la apertura del expediente, puede suponer que tenga que pedir diferentes permisos y que tenga que ausentarse del centro si la tramitación del expediente lo requiere. Dichas situaciones las tendrá que autorizar el Director del centro, que por tanto deberá tener conocimiento del motivo de las mismas.
      • Porque en cualquier caso, la práctica de las actuaciones a través de la Dirección del Centro garantizan la confidencialidad del procedimiento, y del contenido de las notificaciones, ya que se realizan garantizando la privacidad en la entrega, del mismo modo que se practicaran en el domicilio del interesado a través del servicio de Correos, o del encargo a una empresa de mensajería.
      • Porque precisamente cuando el procedimiento ha sido objeto de suspensión por no tener el interesado contrato con la Administración, las notificaciones se han dejado de realizar en el lugar de trabajo, pasando a notificarse en el lugar indicado por éste.

        Por lo que respecta al recurso de alzada, su resolución mediante Orden Foral fue notificada en el domicilio del interesado, como así solicitó en el escrito de interposición.
        En consecuencia, conforme a todo lo establecido anteriormente, se considera que no se ha vulnerado los derechos de don […] en los procedimientos descritos”.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta en relación con el procedimiento disciplinario seguido por el Departamento de Educación frente al interesado, personal contratado en régimen administrativo como profesor, por la comisión de una falta grave contemplada en el artículo 63.f) del Texto Refundido del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, como consecuencia del supuesto incumplimiento de la orden escrita del director del I.E.S. Benjamín de Tudela, en la que se le convocó a una reunión para la que, según afirma el interesado, no se le indicó el motivo.

    Asimismo, la queja se presenta por la disconformidad del interesado con que se le descontaran las retribuciones correspondientes al día 28 de enero de 2016, por incumplimiento de la jornada de trabajo, al tener que acompañar a su hija de un año a una visita médica del especialista en Pamplona-Iruña.

    El Departamento de Educación expone en su informe las razones que justifican su actuación.

  4. El procedimiento disciplinario objeto de queja se incoó mediante Resolución 470/2016, de 22 de febrero, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación. Tras practicarse diferentes actuaciones, el 11 de abril de 2016 se notificó al interesado el pliego de cargos y se le concedió un plazo de quince días hábiles para formular alegaciones.

    Debido a que el 31 de agosto de 2016 el autor de la queja finalizó el contrato administrativo que suscribió con el Departamento de Educación, mediante Resolución 2145/2016, de 1 de septiembre, de la Directora de Recursos Humanos, se suspendió la tramitación del expediente disciplinario incoado hasta que el interesado suscriba un nuevo contrato en régimen administrativo con el Departamento de Educación.

    Según informa dicho Departamento con ocasión de la queja presentada por el interesado, el procedimiento disciplinario se encuentra todavía inconcluso, continuando en estado de tramitación.

  5. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -vigente en el momento de incoarse el expediente disciplinario- sienta el deber legal de resolver cualesquiera procedimientos administrativos dentro de un plazo máximo (artículo 42). Este mismo deber viene establecido en el artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas. Asimismo, ambas leyes disponen que, en el caso de los procedimientos iniciados de oficio, si de los mismos pudieran derivarse efectos desfavorables o de gravamen, el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar producirá la caducidad.

    La legislación citada dispone que el plazo máximo para resolver y notificar no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

    Según el apartado segundo del artículo 71 del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento disciplinario por faltas graves y muy graves será de doce meses, contados desde la fecha de adopción de la resolución de incoación del expediente. Asimismo, señala el apartado tercero del mismo artículo que, a los efectos de los plazos previstos en el apartado anterior, no computará el tiempo en que el expediente disciplinario se encuentre paralizado por causa imputable al presunto responsable .

    Por tanto, si el procedimiento disciplinario se inició el 22 de febrero de 2016, el plazo máximo para resolver y notificar concluía el 22 de febrero de 2017. Sin embargo, el procedimiento, según informa el Departamento de Educación, se encuentra todavía en tramitación, habiendo ya transcurrido veintiún meses desde su incoación, si bien durante el curso escolar 2016-2017 estuvo suspendido, como consecuencia de que el Departamento de Educación no tenía una relación contractual con el autor de la queja. Por ello, la cuestión a examinar es si procedía la suspensión de dicho procedimiento disciplinario.

  6. El apartado quinto del artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -vigente en el momento de declararse la suspensión del procedimiento disciplinario objeto de queja- dispone que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:
    1. “Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 de la presente Ley.
    2. Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
    3. Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.
    4. Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
    5. Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados".
      De acuerdo con lo anterior, los procedimientos se pueden suspender cuando se deba requerir al interesado la subsanación de deficiencias o aportación de documentos, cuando se deban solicitar informes, pruebas técnicas, o se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio.

      Interesa destacar de este precepto –sin perjuicio de la remisión que opera la disposición adicional octava de dicha ley respecto de los procedimientos disciplinarios- que las causas de suspensión de los procedimientos administrativos han de estar establecidas en la ley (responden a supuestos tasados), sin que exista una facultad del órgano administrativo para, al margen de lo previsto en el ordenamiento, configurar unilateralmente otros supuestos de suspensión del procedimiento.

      Por su parte, el artículo 71 del Estatuto del Personal al servicio de las administraciones públicas de Navarra se refiere a la paralización del procedimiento por causa imputable al presunto responsable, a efectos de no computar el tiempo correspondiente. Tal precepto es concordante con el artículo 44.2, último párrafo, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (no se trata de un supuesto de suspensión del procedimiento). Se refiere a supuestos en que la actuación del interesado es lo determinante de la paralización del procedimiento, con la consecuencia del no cómputo del tiempo a efectos de eventual caducidad.

  7. En el presente caso, la Administración suspendió la tramitación del procedimiento disciplinario por la finalización del contrato administrativo de sustitución docente suscrito y mientras no se suscribiera otro contrato. Igualmente, en la Resolución por la que se suspendió la tramitación del procedimiento disciplinario incoado, se declaró que, desde el momento en que el interesado volviera a tener una relación contractual con la Administración, quedaría levantada la suspensión.

    A criterio de esta institución, como se ha apuntado, las causas por las que se puede suspender un procedimiento son las establecidas en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (hoy las establecidas en el artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas), o, en su caso, en otras leyes. Únicamente en esos supuestos previstos en la norma se puede suspender el procedimiento, debiendo notificarse dicha circunstancia en todo caso al ciudadano.

    En el caso planteado, el hecho de que el autor de la queja no mantuviese una relación contractual con la Administración educativa no ampara, a juicio de esta institución, la suspensión del procedimiento disciplinario (no existe ningún precepto legal que dé cobertura a esta suspensión). Incluso, pudiera darse el caso de que el autor de la queja no hubiese sido contratado nuevamente por el Departamento de Educación, o de que la contratación se realizase varios años más tarde, lo que llevaría a admitir, de aceptarse la tesis del Departamento de Educación, una pendencia indefinida de un procedimiento de naturaleza punitiva, como el disciplinario.

    Por ello, dado que el procedimiento no debió suspenderse, que el mismo se encuentra en tramitación y que han transcurrido veintiún meses desde su incoación, debe declararse su caducidad y procederse al archivo de las actuaciones.

  8. Por otra parte, y a mayor abundamiento, esta institución considera oportuno pronunciarse en relación con los hechos que justifican la infracción imputada al autor de la queja.

    El Departamento de Educación expone que la infracción grave supuestamente cometida por el interesado es la prevista en el artículo 63.f) del Estatuto del Personal al servicio de las administraciones públicas de Navarra. Dicha infracción consiste en: El incumplimiento de las órdenes recibidas por escrito de los superiores jerárquicos en las materias propias del servicio.

    Según considera esta institución, el hecho que motivó la incoación del expediente disciplinario -no asistir a una reunión convocada por escrito por el director del I.E.S. Benjamín de Tudela- no supondría la comisión de la infracción grave expuesta anteriormente.

    La infracción contemplada en el artículo 63.f) del Estatuto del personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, en opinión de esta institución, está concebida para castigar conductas que impliquen el incumplimiento de órdenes realizadas por superiores jerárquicos que se encuentren relacionadas con el servicio público que se presta al ejercer, en este caso, la función pública docente. El hecho de no acudir a una reunión convocada por escrito, si bien puede ser considerado una falta de cortesía si la ausencia es injustificada o no se comunica a la otra parte, no supone, por sí solo, la desatención de una orden (en el sentido exigido por el régimen disciplinario), y menos cuando, según parece desprenderse del expediente, no queda claro que en el escrito de convocatoria se indicaran las razones de la misma o la imposibilidad de ser trasladada a otro horario.

  9. En último lugar, resta por analizar la otra cuestión objeto de queja: el descuento de las retribuciones correspondientes al día 28 de enero de 2016, por incumplimiento de la jornada de trabajo, al tener que acompañar el autor de la queja a su hija de un año a una visita médica del especialista en Pamplona-Iruña.

    De entrada, procede señalar que, tras la entrada en vigor del Decreto Foral 71/2017, de 23 de agosto, por el que se modifica el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, esta cuestión se encontraría resuelta, por cuanto que el artículo 28 establece que: “ Podrán concederse permisos retribuidos por el tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal, y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral previa justificación de la necesidad de su realización dentro de la jornada de trabajo, en los siguientes casos:

    i) Acompañamiento a hijos o hijas menores de edad para la asistencia a consultas médicas o de asistencia sanitaria en los centros pertenecientes al sistema de previsión social del que éstos resulten beneficiarios” .

    Sin embargo, cuando se produjo el descuento de retribuciones objeto de queja, dicho precepto no se encontraba en vigor, por lo que resulta preciso acudir a la normativa aplicada en la Resolución 90/2016, de 22 de febrero, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, por la que se autorizó el descuento de retribuciones por ausentarse el autor de la queja de su puesto de trabajo el día 28 de enero de 2016, y en la Orden Foral 99E/2017, de 12 de junio, de la Consejera de Educación, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto por el interesado frente a la mencionada Resolución.

    Pues bien, según considera esta institución, la previsión en el reglamento que regula los permisos retribuidos en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra del supuesto de tener que acompañar a un hijo o hija menor de edad para la asistencia a una consulta médica, supone la plasmación en la norma de una exigencia derivada de normas de rango superior. En este sentido, resulta fuera de toda duda que la paternidad supone una obligación personal de carácter inexcusable que necesita de apoyo por las Administraciones públicas, ya sea en su actuación externa- la dirigida a los ciudadanos-, o en su actuación interna- con respecto a sus trabajadores-.

    En el caso objeto de queja, el interesado tuvo que acompañar a su hija de un año de edad a una consulta con el médico especialista en la localidad de Pamplona-Iruña, localidad alejada de su lugar de trabajo (Tudela). El hecho de descontar las retribuciones correspondientes al día en el que el autor de la queja tuvo que acompañar a su hija al médico resulta, en opinión de esta institución, contrario a la conciliación de la vida familiar y laboral, y a la propia finalidad de los permisos retribuidos, los cuales responden a la necesidad del personal de la Administración pública de cumplir con determinadas obligaciones o deberes inexcusables que tienen atribuidos al margen del ejercicio de la función pública que se les encomienda, siendo una de estas obligaciones la de velar por la atención a sus hijos menores de edad y, en particular, por su atención médica cuando la misma sea precisa (en este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia del 17 de junio de 2011). .

    Por ello, esta institución considera necesario recomendar al Departamento de Educación que deje sin efecto el descuento de las retribuciones realizado al autor de la queja mediante la Resolución 90/2016, de 22 de febrero, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, por haber quedado acreditado que en la fecha en la que se ausentó de su puesto de trabajo tuvo que acompañar a su hija de un año de edad a una consulta con el médico especialista en una localidad alejada del centro donde desarrolla su función docente.

  10. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:
    1. Recomendar al Departamento de Educación que declare la caducidad del procedimiento disciplinario incoado al autor de la queja.
    2. Recomendar al Departamento de Educación que deje sin efecto el descuento de las retribuciones realizado al autor de la queja mediante la Resolución 90/2016, de 22 de febrero, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, por haber quedado acreditado que en la fecha en la que se ausentó de su puesto de trabajo tuvo que acompañar a su hija de un año de edad a una consulta con el médico especialista en una localidad alejada del centro donde desarrolla su función docente.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la resolución podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea