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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (O20/14) por la que se recomienda al Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos que, en las cartas que dirija a las personas titulares de viviendas supuestamente deshabitadas, atienda lo expuesto en el número 5 de este escrito.

05 Agosto 2020

Vivienda

Vicepresidente Segundo y Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos

Señor Consejero:

1. El 2 de julio de 2020 el Defensor del Pueblo de Navarra inició una actuación de oficio por la remisión a distintos ciudadanos de un escrito, por parte de la Dirección General de Vivienda, en el que se les informaba de la existencia de indicios de que viviendas de su propiedad no estaban siendo destinadas a uso residencial.

En dicho escrito, la Dirección General de Vivienda señalaba que era competente para ejercer las funciones de control e inspección en materia de vivienda, y que los indicios de no habitación de viviendas podían dar lugar a procedimientos de declaración de viviendas deshabitadas y a la inclusión en el censo municipal correspondiente.

Asimismo, la Dirección General añadía que tales indicios podían servir de base para la incoación de un expediente sancionador o expropiatorio.

Se exponía que la comunicación se realizaba al objeto de que el interesado “sea consciente de la existencia del indicio de no habitación y pueda remitir a la Sección de Inspección la acreditación de la inexistencia de dicho indicio”.

Se facilitaba, asimismo, información acerca de la posible incorporación de las viviendas vacías a la bolsa de alquiler y se proponía a los ciudadanos que pusieran a disposición de Nasuvinsa las viviendas vacías, para que esta pudiera proceder a su arrendamiento, informándose de las ventajas para los propietarios de tal actuación.

2. Esta institución se dirigió al Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada y, en concreto, acerca de:

a) El fundamento legal para la apertura de los eventuales procedimientos sancionadores o expropiatorios a las personas físicas, en los casos de viviendas no sometidas a regímenes de protección pública.

b) El fundamento legal para solicitar a los ciudadanos que acrediten la inexistencia de indicios de desocupación de viviendas y que, según se aprecia, pueden concluir en expedientes sancionadores o expropietarios y en consecuencias que afecten a sus derechos.

c) Las actuaciones o medidas que va a adoptar el departamento en el caso de que los destinatarios no respondan a tales escritos o no acrediten la inexistencia de los citados indicios.

3. El 31 de julio de 2020 se recibió el informe solicitado, en el que el Vicepresidente Segundo y Consejero de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, exponía lo siguiente:

“a) La comunicación remitida a los titulares de viviendas con indicios de no haberlas destinado a uso residencial durante seis meses consecutivos en el curso de un año, informaba de las consecuencias que pudieran derivarse, previa la tramitación del procedimiento declarativo de vivienda deshabitada.

La comunicación no hizo sino reflejar los efectos de la inscripción en el Registro de Viviendas Deshabitadas tal y como aparecen establecidos en las letras a) y b) del apartado 4 del artículo 42 sexies de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra (Ley Foral de Vivienda):

“4. La inscripción en el Registro de Viviendas Deshabitadas de Navarra tendrá los siguientes efectos:

a) Inclusión en el censo de viviendas deshabitadas del Ayuntamiento correspondiente, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley Foral reguladora de las Haciendas Locales de Navarra.

b) Servir de base para la incoación del correspondiente expediente sancionador o expropiatorio cuando así corresponda.”

Entendiendo la claridad de lo dispuesto en la Ley Foral, no se especificó que las consecuencias de inclusión en el Registro de Viviendas Deshabitadas, integrado en el Registro General de Viviendas de Navarra, en lo que se refiere a servir de base para la incoación del correspondientes expediente sancionador o expropiatorio cuando así corresponda, se prevé para las viviendas deshabitadas cuya titularidad corresponda a una persona jurídica, sin que fuera intención del Departamento concluir que también se prevén dichas consecuencias para las personas físicas.

No obstante, procederemos a corregir la redacción de la comunicación en posteriores campañas de inspección para una mejor comprensión de la misma.

b) El artículo 42 quinquies de la Ley Foral de Vivienda establece en su apartado 5 que “en el acuerdo de inicio del procedimiento contradictorio se especificarán los indicios de no habitación que dan lugar a la apertura del procedimiento…”. Es decir, para poder iniciar el procedimiento de declaración de vivienda deshabitada es preciso, obviamente, tener indicios previos de no habitación. Por ello, se envió la comunicación al efecto de que pudieran desvirtuar dichos indicios, al amparo de lo señalado en el artículo 42 quáter, apartado 1, de la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del Derecho a la Vivienda en Navarra, a cuyo tenor, “las personas físicas, jurídicas o privadas, estarán obligadas a proporcionar a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra … toda clase de datos, informes, antecedentes y justificantes que pudieran incidir, directa o indirectamente, en la indagación de las situaciones de no habitación o de las personas o entidades responsables de tales situaciones”.

En cualquier caso, la única consecuencia que se deriva de la declaración de vivienda deshabitada cuya titularidad corresponda a una persona física, previa tramitación en su caso del oportuno procedimiento de declaración de vivienda deshabitada, es la inclusión en el censo de viviendas deshabitadas del Ayuntamiento correspondiente, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley Foral reguladora de las Haciendas Locales de Navarra. Tal y como se ha expuesto, la apertura de expedientes sancionadores o expropiatorios únicamente correspondería en su caso en el supuesto de viviendas propiedad de personas jurídicas. No puede extraerse de la lectura de la comunicación remitida la conclusión de que esas fueran las consecuencias en caso de que no se desvirtuaran los indicios de no habitación por parte de las personas físicas y, desde luego, no era esa en ningún caso la intención del Departamento. No obstante, como se ha indicado, se procederá a aclarar la redacción de cara a un mejor entendimiento de la misma.

c) Previas las comprobaciones oportunas, con los destinatarios que no respondan a tales escritos o no desvirtúen los citados indicios, se podrá iniciar el procedimiento declarativo de vivienda deshabitada. Debe recordarse que la propia existencia de indicios de no habitación ya sería motivo para poder iniciar el correspondiente procedimiento de declaración de vivienda deshabitada, procedimiento en el cual también se concede fase de alegaciones al interesado para que alegue lo que estime oportuno y desvirtúe, por tanto, en su caso, la los indicios de no habitación. Sin embargo, se ha remitido una comunicación previa al efecto de obtener datos más fiables sobre dichos indicios que permitan aclarar la situación de habitación de las viviendas antes de proceder al inicio de los correspondientes procedimientos.

El procedimiento se iniciaría, en su caso, mediante resolución del Director General de Vivienda, especificándose los indicios de no habitación que dan lugar a la apertura del procedimiento y las medidas de fomento que se ofrezcan al titular o titulares destinadas a facilitarles el arrendamiento de la vivienda o la rehabilitación protegida de la misma, tras lo que se abrirá un trámite de audiencia por un periodo de diez días.

En caso de que las personas interesadas acrediten o justifiquen la inexistencia de los indicios de no habitación, se dictará resolución de terminación estimando las alegaciones formuladas en este sentido y ordenando el archivo del procedimiento.

Si no se presentan alegaciones, o presentadas no desvirtúan los indicios de no habitación y no se aceptaran las medidas de fomento, se dictará resolución declarando la vivienda como deshabitada, con traslado al Registro de Viviendas Deshabitadas para su inscripción.

Aceptadas medidas de fomento, arrendamiento o rehabilitación, con el compromiso de efectiva habitación o de solicitar la calificación provisional de rehabilitación protegida, respectivamente, en el plazo de tres meses, se dictará resolución suspendiendo el procedimiento.

Acreditada la efectiva habitación por un plazo superior a seis meses, o presentación de solicitud de calificación provisional de rehabilitación protegida, se dictará resolución archivando el procedimiento.

El plazo máximo para resolver el procedimiento contradictorio para la declaración de una vivienda deshabitada y notificar su resolución será de un año desde su incoación”.

4. Como ha quedado reflejado, esta actuación versa sobre el contenido de un escrito dirigido por la Dirección General de Vivienda a distintos ciudadanos, en el que se les informaba de la existencia de indicios de que viviendas de su propiedad no estaban siendo destinadas a uso residencial.

El referido escrito tenía el siguiente contenido:

“Buenos días/ Egun on:

Les escribo, en nombre del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos estratégicos del Gobierno de Navarra, para comunicarles este proyecto en el que estamos trabajando y que consideramos de gran interés para Navarra.

Atsegin handiz, Nafarroako Gobernuko Lurralde Antolamenduko, Etxebizitzako, Paisaiako eta Proiektu Estrategikoetako Departamentuaren izenean idazten dizuet, Nafarroarentzat oso interesgarria den proiektu honetan lanean gabiltzala helarazteko.

La Dirección General de Vivienda tiene encomendada, entre otras, la función de control e inspección en materia de vivienda. En concreto, la comprobación de los indicios de no habitación de viviendas, que puede derivar en la tramitación de los procedimientos de declaración de vivienda deshabitada, con las consecuencias de su inclusión en el censo de viviendas deshabitadas del Ayuntamiento correspondiente y poder servir de base para la incoación del correspondiente expediente sancionador o expropiatorio cuando así corresponda.

Esa comprobación se ha realizado filtrando a los titulares de 3 o más viviendas en Navarra. A esas viviendas se les ha cruzado el dato de consumo de agua, año 2019, como indicador fiable para identificar una vivienda vacía.

Revisados esos consumos, correspondientes a la vivienda situada en (…) de la que Vd. figura como titular, se advierten indicios de que la misma no se ha destinado a uso residencial durante seis meses consecutivos en el curso de un año.

Esta comunicación se realiza al objeto de que sea consciente de la existencia del indicio de no habitación y pueda remitir a la Sección de Inspección la acreditación de inexistencia de dicho indicio.

En documento adjunto se facilita información de los requisitos y condiciones para su posible incorporación a la bolsa de alquiler que gestiona la empresa pública NASUVINSA.

Concretamente, queremos informarle del programa “Tu piso vacío puede ser nuestro hogar”-“Zure pisu hutsa gure etxea izan daiteke”, proponiéndole que ponga a disposición de NASUVINSA su vivienda vacía para que pueda proceder a su alquiler, con las siguientes ventajas:

- Cobro asegurado y puntual de la renta todos los meses. Contrato de alquiler con NASUVINSA.

- Seguro multirriesgo del hogar contratado por NASUVINSA. Abono de los gastos de comunidad hasta 50 euros mensuales.

- Devolución de la vivienda en buen estado a la finalización del contrato.

- Además, NASUVINSA se ocupa de financiar al 0% y hasta 12.000 euros las reformas de adecuación.

- Una subvención inmediata de hasta 1.500€ (el equivalente a tres meses de alquiler).

- Beneficios sociales con una desgravación del 40% en los rendimientos obtenidos.

Su vivienda puede ser el hogar de otras personas y puede contribuir a la mejora social, que es nuestro mayor objetivo.

Para cualquier información complementaria puede dirigirse al Servicio de Inspección y Difusión de Programas, en la dirección de correo inspeccion.vivienda@navarra.es o en los teléfonos 848427533/848429665.

Atentamente / Aldez aurretik eskerrak emanez, adeitasunez”.

El escrito venía firmado por el Director General de Vivienda del Gobierno de Navarra.

5. De acuerdo con la Ley Foral 10/2010, de 10 de mayo, del derecho a la vivienda en Navarra, el Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos, tiene atribuida la función de controlar e inspeccionar el cumplimiento de la legalidad en materia de vivienda, y, por tanto, de realizar actuaciones de la naturaleza de la del requerimiento objeto de este informe.

Sin embargo, sin poner en cuestión el ejercicio de esta función legal de inspección, los términos del escrito remitido a un número elevado de ciudadanos (1.860, según las informaciones publicadas en prensa), presentan algunas características que llevan a esta institución a considerar conveniente formular algunas recomendaciones:

Primera. No emplear en modelos normalizados de requerimientos términos que puedan ser considerados como acusatorios o conminatorios hacia los ciudadanos y, por el contrario, utilizar una redacción que sea acorde con el derecho de todos los ciudadanos a ser tratados con cortesía, que recoge el artículo 103.1 de la Ley Foral 11/2019, de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y del sector público institucional foral.

Algunos ciudadanos que han recibido este escrito, han mostrado su malestar con un tono que han calificado o tomado por “amenazante”. Así, en la queja a la que se hizo mención al iniciarse esta actuación de oficio, se expresaba lo siguiente: “ Hemos recibido la carta adjunta de la Dirección General de Vivienda en la que se nos amenaza con la incoación de expediente sancionador o expropiatorio. La vivienda a la que se hace mención, es nuestra residencia habitual desde hace 3 años, y donde residimos con nuestras 3 hijas pequeñas. La Dirección de Vivienda hace referencia al consumo de agua como “indicador fiable”, cuando en nuestro caso el consumo es centralizado y se paga a la Comunidad de Vecinos. Sin entrar en debate sobre por qué tenemos partes de 3 viviendas (incluye una herencia a resolver), me parece muy poco profesional y cívico mandar una carta amenazante sin indicios sólidos, como por ejemplo, cotejar el consumo de luz. Amenazar con la expropiación y el desahucio de la vivienda familiar no es un asunto que la Dirección de Vivienda debiera tomarse a la ligera. Les ruego por favor que les hagan llegar nuestro malestar y solicito rectificación escrita”.

Segunda. Diferenciar el contenido del escrito según el destinatario sea una persona física o una persona jurídica, puesto que la tenencia de una vivienda deshabitada tiene unas consecuencias diferentes según el tipo de persona de que se trate.

Tal y como se reconoce en el informe remitido por el departamento, la expropiación de la vivienda y la sanción por desocupación de una vivienda que no se encuentre calificada como protegida, únicamente está prevista legalmente cuando su titular es una persona jurídica. En el caso de las personas físicas, la tenencia de una vivienda deshabitada tiene como consecuencia su inclusión en el censo de viviendas deshabitadas del ayuntamiento correspondiente, de acuerdo con las previsiones contenidas en la Ley Foral reguladora de las Haciendas Locales de Navarra.

Tercera. Informar suficientemente a las personas destinatarias del escrito de los efectos que puede conllevar la inclusión de su vivienda en el censo de viviendas deshabitadas.

En el escrito analizado no se informa de la existencia de un impuesto municipal sobre viviendas deshabitadas, ni de las características de dicho impuesto, ni de los supuestos de exención, información que esta institución considera relevante por ser la consecuencia legalmente prevista para quienes tengan una vivienda deshabitada y que se vean incluidas en dicho censo.

Cuarta. Extremar la prudencia en la utilización de los consumos de agua obtenidos de oficio por el departamento como prueba de cargo, ya que existen supuestos, como el expuesto en la queja transcrita anteriormente, en los que puede dar la sensación de que una vivienda se encuentra deshabitada porque el consumo de agua se factura directamente a la comunidad de propietarios.

La utilización de los datos de consumos existentes en las viviendas puede resultar válida como forma de cribar las viviendas a las que se va a dirigir un requerimiento para la presentación de documentación. Sin embargo, dicho dato no debe emplearse como una presunción de desocupación de la vivienda, por lo menos en la forma en que se ha realizado, ya que no se presenta como un dato fiable en todos los casos para imponer las consecuencias legalmente establecidas por la tenencia de viviendas deshabitadas.

Quinta. En el escrito no se da un plazo, ni se indica dónde dirigir la documentación solicitada (al final de la carta se informa de una dirección de correo electrónico y de unos números de teléfono “ para cualquier información complementaria ”).

Esta institución garante de los derechos del ciudadano considera que los requerimientos que se realicen a los ciudadanos en los que se les solicite la aportación de pruebas que desvirtúen los indicios que tiene la Administración para considerar desocupada una vivienda, deben notificarse de acuerdo con los artículos 40 a 44 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, por tratarse de un acto que afecta a los derechos e intereses de los ciudadanos, evitando así la inseguridad jurídica que puedan generar escritos en los que se vinculan la expropiación y la sanción con la tenencia de una vivienda deshabitada.

Asimismo, se considera oportuno que la Administración fije un plazo determinado a los destinatarios del escrito para su contestación, así como los lugares donde pueden presentar la documentación requerida.

Las anteriores recomendaciones se realizan, aun considerando que el escrito analizado no forma parte, en sentido estricto, del procedimiento declarativo de una vivienda deshabitada previsto legalmente. No obstante, por razón de su contenido, este escrito puede ser percibido por sus destinatarios como integrante de dicho procedimiento.

6. En consecuencia, y en ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado necesario:

Recomendar al Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos que, en las cartas que dirija a las personas titulares de viviendas supuestamente deshabitadas, atienda lo expuesto en el número 5 de este escrito.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Salud informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta resolución, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea