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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (O19/16) por la que se trasladan al Departamento de Derechos Sociales una serie de sugerencias relativas a la a situación de la infancia y la adolescencia en la Comunidad Foral de Navarra, contenidas en el informe anual del año 2019.

28 Mayo 2020

Bienestar social

Consejera de Derechos Sociales

Señora Consejera:

1. Los días 5 y 10 de marzo de 2020 recibí la información remitida por el Departamento de Derechos Sociales en el expediente de referencia, tramitado con la finalidad de recabar datos con vistas a la elaboración del informe anual del año 2019 a presentar ante el Parlamento de Navarra, en relación con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley Foral de Promoción, Atención y Protección a la Infancia y a la Adolescencia .

2. Una vez analizada la información facilitada y elaborado el informe anual, le doy traslado de las valoraciones y sugerencias contenidas en el mismo, en la parte a que se refiere esta actuación:

3.4. INFORMACIÓN REFERENTE A LA SITUACIÓN DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN NAVARRA .

El artículo 14 de la Ley Foral 15/2005, de 5 de diciembre, de promoción, atención y protección a la infancia y a la adolescencia, establece que el Defensor del Pueblo de Navarra velará por la defensa de los derechos de la infancia y adolescencia, arbitrando las medidas oportunas. Entre tales medidas, figura la de valorar la situación de la infancia y adolescencia en su informe anual.

En cumplimiento de la citada previsión legal, se ofrecen en este apartado datos referentes a los principales aspectos atinentes a este ámbito, tomando como referencia lo dispuesto en la citada Ley Foral, por ser la norma principal que disciplina la intervención administrativa en materia de protección del menor en Navarra.

Agradecemos al Departamento de Derechos Sociales la información que nos ha facilitado y que ha permitido la redacción de este epígrafe.

3.4.1. Descripción y evaluación de las actuaciones realizadas.

A) Actividad reglamentaria y de planificación:

En 2018, según informaba el Departamento de Derechos Sociales, la actividad de naturaleza normativa de la Subdirección de Familia y Menores de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas había consistido en la participación en la elaboración de la ley foral para la acreditación de familias monoparentales.

La norma, finalmente, fue aprobada por Ley Foral 5/2019, de 7 de febrero de 2019, encontrándose actualmente (inicio de 2020) pendiente de desarrollo reglamentario. Desde esta institución, se ha recordado el deber de proceder con celeridad a aprobar el reglamento correspondiente, habiendo informado el Departamento de Derechos Sociales que se están dando pasos en tal sentido.

Por otro lado, en lo que se refiere la planificación y programación de actuaciones, a lo largo de 2019, se ha continuado con el desarrollo e implantación del II Manual de Procedimiento en el Marco de la Protección a la Infancia y Adolescencia. Dicha herramienta constituye un conjunto de procedimientos, directrices y estrategias básicas y consensuadas para los procesos de detección, notificación, valoración e intervención en las situaciones de riesgo y de desamparo. Tras su paso por el Consejo Navarro del Menor y el Consejo Navarro de Bienestar Social, fue aprobado mediante Orden Foral del Vicepresidente y Consejero de Derechos Sociales. El documento aprobado establece un modelo de actuación en el que las actuaciones de prevención, promoción y protección a la familia, la infancia y la adolescencia deberán tener un carácter interdepartamental y una metodología de trabajo descentralizada y llevada a cabo mediante el trabajo en red, así como entender la comunidad, la atención primaria, como el espacio referencial de actuación.

En este ámbito de la planificación y programación de actuaciones, cabe concluirse que el aspecto de mayor incidencia del año 2019 ha sido el relativo a la atención a menores extranjeros no acompañados. Acerca de la atención a estos menores versaron las Jornadas de Coordinación de los Defensores del Pueblo, que se celebraron el pasado mes de octubre en Andalucía.

El Departamento de Derechos Sociales ha remitido la información que a continuación, para conocimiento del Parlamento de Navarra, se reproduce:

“La llegada de Menores Extranjeros no Acompañados a territorio español ha pasado de ser considerado como un fenómeno puntual a convertirse en uno de los colectivos de intervención prioritario dentro del Sistema de Protección a la Infancia en España. Aun así, se ha ido diseñando a marchas forzadas su protección jurídica, policial, asistencial y psicológica, a veces nada adecuada a sus necesidades y circunstancias específicas.

La llegada de estos menores a España ha tenido y sigue teniendo un enorme impacto en el uso del acogimiento residencial como medida protectora, desbordando las previsiones y los recursos de los sistemas de protección del país, y en nuestro caso de la Comunidad de Navarra. En este sentido, es de señalar cómo la intensidad de los flujos de entrada de los/as menores en la comunidad de Navarra, como destino migratorio, ha experimentado un gran aumento a lo largo del semestre de 2018 y primero de 2019, lo que está suponiendo un esfuerzo importante para la Entidad Pública responsable, y en general para el conjunto de profesionales, agentes e instituciones involucrados en su atención inmediata.

Como su Institución bien conoce, la definición de la población de menores migrantes responde a la descrita en la Resolución del Consejo de Europa del 26 de junio de 1997: «menores de 18 años, nacionales de terceros países, que llegan a territorio español sin ir acompañados de un adulto responsable de ellos, ya sea legalmente o con arreglo a los usos y costumbres, en tanto no se encuentran efectivamente bajo el cuidado de un adulto responsable».

Partiendo de esta definición y de la asunción de los principios de Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (así como de lo establecido por las leyes nacionales de protección a la infancia), la llegada de un menor migrante no acompañado a cualquier territorio del Estado español supone la puesta en marcha de las medidas de protección necesarias por parte de las autoridades locales, responsables de la protección a la infancia en cada territorio.

Las medidas de protección establecidas para con los/as menores migrantes no acompañados vienen determinadas por: 1) la condición de menor de 18 años; y 2) su situación de desprotección social, motivada por la falta de personas adultas con relación de parentesco con capacidad para hacerse cargo de su guarda. Todo lo cual, obliga a la Entidad Pública Responsable, al establecimiento de la declaración de desamparo y la asunción inmediata de la tutela por ministerio de la ley. Todo ello desde el principio del interés superior del/la menor, frente a cualquieras otros intereses por legítimos que estos sean.

La comprensión general de estos/as menores en su doble condición migratoria y de menores no acompañados, marca sus necesidades y el abordaje diferencial del resto de la población infanto-juvenil en situación de desamparo, población tradicionalmente atendida desde el Sistema de Protección a la Infancia desde recursos con gestión de guarda. En este sentido, existen algunos factores que hacen aún más difícil la acogida, la integración y la autonomía de los/as menores migrantes desde los parámetros tradicionales del Sistema de Protección a la Infancia:

  1. La subsistencia en un contexto de alta vulnerabilidad marcado por los efectos del duelo migratorio.
  2. La inexistencia de un apoyo familiar.
  3. La situación en la mayor parte de los casos de irregularidad administrativa (ausencia de permisos de residencia).

En coherencia con lo expuesto, desde este Departamento, se ha puesto en marcha un programa de atención integral a los/as menores migrantes no acompañados desde un modelo de atención de carácter educativo, dirigido a la plena integración social, tomando la comunidad como espacio referencial de actuación. Un modelo estructurado en cinco líneas de actuación dirigidas a garantizar la cobertura básica de sus necesidades: 1) mediante la implementación de recursos habitacionales distribuidos por las diferentes cabeceras de comarca; 2) mediante el establecimiento de itinerarios formativos de alfabetización y formación para el empleo, en colaboración con el Departamento de Educación y el Servicio Navarro de Empleo – Nafar Lansare; 3) Mediante programas de inmersión comunitaria en los espacios de ocio y tiempo libre; 4) mediante la metodología del acompañamiento social desde su ingreso en el Sistema de Protección hasta los 21 años; y 5) desde la responsabilidad compartida entre los sistemas de protección social, las instituciones de control y el conjunto de la sociedad civil a través del establecimiento de mesas sectoriales de seguimiento en todos las localidades receptoras de menores. El proceso de intervención llevado a cabo está sustentado y coordinado mediante equipos técnicos de carácter multidisciplinar, formados por trabajadores/as y educadores/as sociales, psicólogos/as y técnicos/as en mediación intercultural.

Programas:

  • Programa de recursos residenciales.
  • Programa de inmersión comunitaria en el espacio del ocio y tiempo libre
  • Programa de acompañamiento en los procesos de autonomía desde la mayoría de edad hasta los 21 años.

Fases del proceso de Intervención:

El proyecto de intervención llevado a cabo con la población de menores migrantes no acompañado está diseñado a lo largo de un itinerario de intervención establecido en tres fases:

  • Fase de acogida y valoración. Llevada a cabo tras su ingreso en el Sistema de Protección y con una duración de 4 meses, tiene por objetivos: 1) el establecimiento de una valoración psicosocial en profundidad; 2) el inicio del proceso para su regularización administrativa; 3) su inclusión en los diferentes programas formativos y de atención asociados a los Sistemas de Protección social (salud, educación, vivienda, empleo…; y 4) posibilitar un periodo básico de preparación para la integración en la sociedad de acogida, resituando sus expectativas, conciliando los parámetros culturales de las sociedades de origen. El formato del recurso tiene carácter residencial con una capacidad por módulo de entre 25 y 40 plazas. Actualmente tenemos cuatro enclaves de primera acogida, situados en Pamplona, Iturmendi, Irañeta (provisional) y Marcilla.
  • Fase de integración. Dirigida a los/as menores que han pasado la fase previa de primera acogida. Tiene por objetivo consolidar el proceso formativo iniciado en los recursos de primera acogida, así como la inmersión comunitaria mediante el despliegue de recursos habitacionales en inmuebles normalizados. Constituyen pisos ubicados en ámbito comunitario para grupos de 4 o 5 menores, acompañados por un equipo técnico como referente educativo. El periodo de estancia en estas unidades convivenciales se establece hasta los 17años y medio o la mayoría de edad. La estancia media está situada entre l9 y 18 meses. Los/as menores que tras el proceso de primera acogida no pudieran incorporarse a este tipo de recursos por razones de edad (menores de 16 años), o por el perfil psicosocial (menores en conflicto social, con conductas desadaptadas, o menores con problemas de salud mental), son ubicados en módulos de acogimiento residencial, similar al establecido con los/as menores de origen nativo o extranjero (con familia presente), ubicados en la red de recursos del sistema tradicional de protección.
  • Fase de autonomía. Dirigida a los menores migrantes que cumplan tres condiciones básicas: 1) tener más de 17,5 años; 2) haber estado integrado en alguna de las fases anteriores como mínimos 6 meses; y 3) consentir y estar implicado en los objetivos y actividades del programa. Los menores que forman parte de este programa pueden estar hasta los 2 años. La permanencia en el programa conlleva la garantía de cobertura de las necesidades básicas: recurso habitacional, acompañamiento socioeducativo y el acceso a la prestación económica de la Renta Garantizada, esto es, de acuerdo a los criterios establecidos en su norma reguladora.

Resultados:

  • Un nivel de atención que engloba al 100% de los menores inmigrados.
  • No hay menores fuera de control. Ausencia de “niños/as de la calle”.
  • Una tasa de situaciones de conflicto social severo y/o comisión de hechos delictivos con sentencia firme por debajo del 7%.
  • Un alto grado de aprovechamiento de los contenidos formativos”.

Por otro lado, el Departamento de Derechos Sociales informa que, a lo largo de 2019, ha trabajado en la mejora de los programas y recursos preventivos de preservación familiar, en la reforma del servicio de puntos de encuentro familiar, en la intensificación de los programas de acompañamiento social y terapéutico en los procesos de acogimiento familiar y adopción nacional e internacional, y en la ampliación y descentralización a nivel de Área de Servicios Sociales respecto de los programas especializados de intervención familiar.

En relación con los recursos del sistema de reforma, señala el Departamento de Derechos Sociales la adopción durante 2019 de las siguientes medidas.

  • Creación de un recurso de 10 plazas de internamiento en régimen semiabierto y/o abierto para el cumplimiento de medidas judiciales.
  • Creación de un programa extrajudicial de 10 plazas de autonomía para menores que al terminar una medida de internamiento su situación psicosocial haga imposible su reincorporación al domicilio familiar.

Dicho programa abarca de los 17 a los 21 años, incluyendo un soporte económico mensual que garantice la cobertura de las necesidades básicas, así como un acompañamiento social durante todo el periodo de la prestación.

  • Un aumento de la capacidad para la ejecución de las medidas de medio abierto, reduciendo las listas de espera.
  • Creación de un programa de atención terapéutica extrajudicial para menores y familias inmersas en contextos de violencia filioparental.

Con carácter general, en lo que se refiere a esta actividad normativa y de planificación, la institución anima a que se continúen adoptando las medidas precisas para completar los mandatos y previsiones de la Ley Foral 15/2005, así como para procurar su más eficaz aplicación, y, si fuera preciso, a revisar aquellos aspectos que se considere que pueden contribuir a una mejor garantía de los derechos de los menores.

Asimismo, se insiste en la necesidad de continuar con las actividades de planificación y programación, a fin de adaptar las actuaciones a las prioridades que se aprecien en cada momento. En este sentido, como se viene apuntando, se ve conveniente que se cuente con indicadores que permitan evaluar en cada momento el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en su caso, la redefinición de las citadas prioridades.

Valoramos positivamente las actuaciones a que se alude en relación con la problemática de los menores extranjeros acompañados, animando a continuarlas, y se ve pertinente insistir en lo necesario de dotar de recursos suficientes a dichas actuaciones, y de mejorar en todo lo posible la coordinación entre todas las Administraciones públicas implicadas en la atención a dichos menores.

B) Actividad de promoción y divulgación de los derechos del menor:

La Ley Foral 15/2005 establece una tabla de derechos y deberes de las personas menores de edad, ordenando su promoción y divulgación.

En relación con esta labor, el Departamento de Derechos Sociales informa que, en el contexto de elaboración del II Plan de Apoyo a la Familia, a la Infancia y a la Adolescencia, se ha incluido un área de actuación en esta materia, en colaboración con las entidades que actualmente integran la Alianza por los derechos de la infancia.

Esta institución valora la labor desarrollada en este ámbito y anima a intensificar las iniciativas de promoción y divulgación de los derechos de los menores.

C) Actuaciones de prevención:

Las actuaciones de prevención tienen por finalidad fundamental evitar o minimizar las posibles situaciones de desprotección y conflicto social.

La intervención de la Administración en este ámbito se desarrolla fundamentalmente a partir de la colaboración y coordinación entre las distintas instancias que, por razón de su actividad, atienden a personas menores de edad (servicios educativos, servicios sanitarios y servicios sociales, esencialmente).

Uno de los principales instrumentos administrativos con que se cuenta a tal efecto es el Manual de intervención en situaciones de desprotección infantil, en el que se recogen, unifican y exponen ámbitos competenciales, conceptos, procedimientos, recursos y programas de protección de menores en la Comunidad Foral de Navarra.

En el contexto de ejecución del II Plan integral de Apoyo a la Familia, la Infancia y la Adolescencia en Navarra, se han establecido diferentes mesas sectoriales de colaboración-participación (Departamentos de Salud y Educación, Atención Primaria de Servicios Sociales, entidades gestoras de servicios de atención a la infancia y adolescencia) en el diseño, puesta en marcha y formación del II Manual de Procedimiento para la detección, notificación, valoración e intervención en las situaciones de riesgo y desamparo.

Según señala el Departamento, el citado documento supone un cambio sustancial respecto del anterior manual, en tanto que plantea una nueva perspectiva de actuación interdepartamental, así como el espacio sociocomunitario como lugar referencial de actuación.

El nuevo manual supone el desarrollo de una única herramienta de valoración de las situaciones de dificultad o conflicto social, hace posible el establecimiento de un modelo básico y consensuado de trabajo en red en todas las áreas de servicios sociales, y persigue la formación continua de las personas profesionales de Salud, Educación y Servicios Sociales, así como el desarrollo e implementación de programas de eficacia probada.

Esta institución valora positivamente las medidas de mejora de la coordinación y prevención referidas, animando a reforzar el necesario marco de colaboración y coordinación, por ser imprescindible a la hora de afrontar adecuadamente la prevención y detección de situaciones de desprotección.

Ha de reiterarse la conveniencia de intensificar, en todo lo posible, la labor preventiva, calificada por la Ley Foral 15/2005 de prioritaria, para procurar evitar que las problemáticas que afectan a los menores desemboquen en la necesidad de que intervenga el sistema de protección de forma más expeditiva.

La institución ve preciso insistir, finalmente, en lo conveniente de continuar complementando las acciones dirigidas a potenciar la coordinación entre los agentes que actúan en materia de protección de menores, con los programas o acciones preventivas en el ámbito de la sensibilización social, del apoyo familiar, de las relaciones sociales, de ocio y animación, y de la formación y del empleo, en los términos previstos por el artículo 32 de la Ley Foral 15/2005.

D) Actuaciones del sistema de protección:

a) Situaciones de riesgo.

Entre las situaciones de desprotección, en términos generales, las de riesgo son aquellas que presentan una menor intensidad y, por lo tanto, exigen un menor grado de intervención administrativa.

Entre las situaciones de desprotección, en términos generales, las de riesgo son aquellas que presentan una menor intensidad y, por lo tanto, exigen un menor grado de intervención administrativa.

A efectos indicativos de esta variable y de su evolución, el Departamento de Derechos Sociales viene facilitando a esta institución el número total de menores atendidos por el sistema especializado de protección. Se incluyen los menores en guarda (acogimiento residencial o familiar y guarda provisional en centros de observación y acogida o en familias de urgencia), los menores en centros de día, los menores en programas especializados de intervención familiar, los menores en el programa de educación de adolescentes, los menores atendidos por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, y los menores incluidos en programas de autonomía personal.

La cifra de menores atendidos por el sistema especializado, según se colige de los datos del Departamento de Derechos Sociales referidos a 2019, sería de 2.411, significativamente superior a la de años anteriores (1.744 menores en 2018, 1.705 menores en 2017, 1.446 menores en 2016, 1.413 menores en 2015 y 2014, 1.267 menores en 2013 y 1.206 menores en 2012).

Se vuelve a confirmar, por lo tanto, utilizando este indicador, la tendencia al alza de los últimos años; y se aprecia en 2019 un alza especialmente relevante (un 38%), lo que obedecería en buena medida, se concluye, a la incidencia de la atención a menores extranjeros no acompañados en el conjunto del sistema de protección, señalada en el informe del Departamento de Derechos Sociales.

Si se comparan los datos correspondientes al periodo 2009-2019, se comprueba que la cifra ha pasado de 1.065 menores a 2.411 menores, lo que supone un incremento próximo al 140%. Esta evolución, medida en los últimos cinco años (2014-2019), supone un incremento aproximado del 70% (de 1.413 a 2.411).

Los datos ponen de manifiesto que existe un relevante, y creciente, número de menores atendidos por el sistema de protección.

El peso relativo de los casos en que existe separación del núcleo familiar y, por tanto, asunción de la guarda por la Administración pública, crece de forma notable en 2019 (1.301 menores, sobre un total de 2.411 menores, lo que supone un porcentaje próximo al 54%; frente a 797 menores, de un total de 1.744 menores en 2018, suponiendo un porcentaje aproximado al 45%). Nuevamente, el dato puede explicarse, al menos en parte, por la incidencia de la atención a menores extranjeros no acompañados.

Se constata, en resumen, que, en 2019, se ha intervenido y atendido a más menores, dato indicativo de que se está ante una problemática que debe ser convenientemente ponderada por los poderes públicos.

Procede insistir en la necesidad de adoptar y reforzar medidas para que la intervención pública se produzca en las fases más tempranas de riesgo, a fin de evitar en lo posible la separación del núcleo familiar.

Asimismo, las cifras de menores atendidos por el sistema de protección y, en particular, el relevante crecimiento que se aprecia en la serie de datos que se ofrecen, continúan ratificando lo preciso de dotar de suficientes medios a los órganos administrativos y equipos de intervención actuantes.

b) Situaciones de desamparo.

Son aquellas situaciones en que la desprotección se manifiesta con mayor intensidad y suponen la asunción de la tutela del menor.

En el año 2019, fueron declarados en situación de desamparo 222 menores. La cifra es muy superior a la de los años precedentes (144 menores en 2018, 90 menores en 2017, 40 menores en 2016, 35 menores en 2015, 19 menores en 2014 y 21 menores en 2013), ratificándose la tendencia al alza apreciada en el ejercicio anterior. A efectos de contextualizar el incremento, ha de señalarse que el mismo vendría influido por lo expuesto anteriormente en relación con la llegada de menores extranjeros no acompañados.

Como se ya se viene apuntando, es deseable que se intensifiquen las medidas tendentes a evitar, en lo posible, las situaciones de desamparo, que suponen un mayor grado de desprotección y, por ende, de intervención.

Por otro lado, han sido 15 las declaraciones de remoción del desamparo, por cese de las causas que lo determinaron (12 en 2018, 6 en 2017, 4 en 2016 y 2 en 2015).

Ha de insistirse en la necesidad de que la Administración pública continúe con los esfuerzos tendentes a procurar las condiciones que hagan viable el retorno de los menores a sus familias de origen. Es preciso recordar a este respecto que este es el objetivo último del desamparo y que ello lleva implícita la obligación de potenciar la intervención con las familias que, por diversas circunstancias, no atienden o no pueden atender a sus menores.

En definitiva, es conveniente continuar reforzando las funciones de prevención, de detección de situaciones de riesgo y de intervención social con las familias, en aras a evitar, en lo posible, que las circunstancias determinen la necesidad de declarar el desamparo de los menores y, llegado el caso, de ser declarada tal situación de desprotección, a hacer viable el retorno.

c) Actuaciones de apoyo a las familias.

Se refiere este punto a las familias que han recibido apoyos de la Administración pública, ya sean de carácter técnico o económico, con independencia de cuál haya sido la modalidad de actuación, y con el objetivo de tratar de evitar la separación o procurar el retorno, si la misma se hubiera producido. El dato es significativo por cuanto da una idea del número de familias que pueden precisar apoyo de la Administración y, por lo tanto, que encuentran dificultades, de mayor o menor intensidad, y de diversa índole, para atender adecuadamente a los menores de edad.

Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, 1.098 familias recibieron algún tipo de apoyo en el ejercicio 2019 (el dato era de 1.296 familias en 2018, de 1.134 familias en 2017, y de 844 familias en 2016). Se observa un descenso en el número de familias que recibieron apoyo en el año 2019. Se trata de familias atendidas por los equipos de atención a la infancia y a la adolescencia, familias acogedoras y que reciben apoyo técnico, familias que reciben ayuda económica por acogimiento, familias con menores en programas que no suponen asunción de la guardia (centros de día, programa de intervención familiar, programa de educación para adolescentes), y familias con prestaciones económicas compensatorias.

El dato pone de manifiesto que existe un notable número de núcleos familiares que precisan, en mayor o menor grado, de apoyo público por razón de la situación de sus menores, ya sea de desprotección o en riesgo de estarlo.

Todo ello hace preciso que se evalúe si los recursos con que actualmente cuenta el sistema de protección de menores son adecuados y suficiente para las necesidades de dicho sistema. En todo caso, se insiste en lo aconsejable de realizar un esfuerzo para dotar a los agentes actuantes en este ámbito (fundamentalmente, Servicio de Protección, Promoción y Atención a la Infancia y a la Adolescencia, Servicios Sociales de Base, EAIAs y entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras) de recursos suficientes, personales y materiales, para acometer con éxito esta tarea de tan elevada trascendencia social.

d) Menores en situación de guarda.

La guarda es una de las medidas previstas para afrontar situaciones de desprotección y se ejerce a través de la figura del acogimiento, ya sea residencial o familiar.

En los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales sobre los menores en guarda, se deslindan las situaciones de guarda provisional (a través de los centros de observación y acogida, y de familias de urgencia), de las situaciones de acogimiento, residencial o familiar (en este caso, estaríamos ya ante una guarda “no provisional”, acordada tras la fase de valoración).

A partir de tales datos, se constata que vuelve a aumentar el número de menores en guarda, pasando de 797 menores (2018) a 1.301 menores (2019). Crecen tanto las situaciones de guarda provisional en centros o familias (de 277 en 2018 a 626 en 2019), como los acogimientos (de 520 en 2018 a 675 en 2019).

Al igual que lo señalado en apartados anteriores, la evolución de los datos está especialmente influida por las cifras relativas a los menores extranjeros no acompañados (291 en centros de observación y acogida).

e) Menores tutelados.

La tutela, administrativa u ordinaria, es otra de las medidas de protección establecidas por la ley, vinculada a la situación de desprotección más intensa, esto es, al desamparo.

La cifra proporcionada de menores tutelados en 2019 es 574, sensiblemente superior a la de años anteriores (427 en 2018 y 347 en 2017).

La evolución al alza del número de menores tutelados es sustancialmente coincidente con la apreciada en el indicador de menores en situación de guarda (la asunción de la tutela, medida de mayor intensidad, la lleva aparejada) y con lo señalado en relación con las declaraciones de desamparo.

f) Acogimientos vigentes y formalizados.

La tutela de los menores desamparados y la guarda se formaliza a través del acogimiento.

En el año 2019, se formalizó el acogimiento de 382 menores, cifra superior a la de años anteriores (231 menores en 2018 y 174 menores en 2017).

La cifra de menores acogidos (no se computan en este apartado los menores que se encuentran en centros de observación y acogida, o en familias de urgencia, con medida de guarda provisional) es de 675 menores (520 menores en 2018, 494 menores en 2017, 499 menores en 2016 y 461 menores en 2015). Como puede apreciarse, la cifra de 2019 vuelve a ser superior también a la de años anteriores.

En lo que respecta a la relación entre unos y otros tipos de acogimiento, la Ley Foral 15/2005 declara la prioridad del acogimiento familiar respecto al residencial, así como del acogimiento en familia extensa respecto a la ajena, con la pretensión, con el carácter de principio general, de que el menor se halle en la situación más afín o cercana posible a su ámbito natural.

Por lo que se refiere a la primera relación (acogimientos familiares y residenciales), los datos recabados muestran que, en 2019, el porcentaje de acogimientos residenciales es del 60,8%. Este indicador en 2018 era del 59,8%; en 2017 era del 46,3%; y en 2016 era del 45,7%.

Se aprecia, por lo tanto, en los últimos años un incremento muy significativo del peso de los acogimientos residenciales. Los datos son expresivos de la dificultad para hacer valer la preferencia del legislador por el acogimiento familiar, habiendo de insistirse en lo conveniente de continuar adoptando medidas que favorezcan dicha modalidad de acogimiento familiar, para que los menores puedan ser atendidos, en lo posible, en un entorno familiar.

En la fase de guarda provisional o de acogidas de urgencia, la mayoría de los casos se atiende mediante recursos residenciales (centros de observación y acogida), y continúa teniendo poco peso relativo el recurso de acogida a través de familias de urgencia (en 2019, 611 menores en centros residenciales de observación y acogida, y 15 menores en familias de urgencia; en 2018, eran 264 los menores en centros residenciales de observación y acogida, y 13 los menores en familias de urgencia).

Dado que la preferencia del entorno familiar sobre el residencial también sería aplicable a esta fase, se ve necesario continuar avanzando en la consolidación del recurso de acogida familiar de urgencia, animando a continuar e intensificar las actuaciones emprendidas en tal sentido.

Por lo que atañe a la segunda relación (acogimientos en familia extensa y ajena, dentro de los acogimientos familiares), en 2019 el porcentaje de acogimientos en familia extensa es del 65,1%, muy similar al de 2018 (66,5%). Este porcentaje era del 58,9% en 2017, del 64,4% en 2016 y del 67,4% en 2015.

En 2019, crecen tanto los casos de atención en familia extensa (de 139 a 172), como los casos de atención en familia ajena (de 70 a 92), dentro de la tónica general de incremento de las situaciones de guarda y acogimiento que se aprecia en el año.

Ha de continuar instándose a que se potencien en todo lo posible la intervención y las actuaciones con el entorno familiar de los menores que precisen apoyo, para que, de ser necesario el acogimiento, pueda darse en el ámbito más próximo al natural. Estas actuaciones, por desarrollarse ordinariamente en este entorno próximo, pueden favorecer, asimismo, un mayor número de casos en que el retorno de los menores con sus padres sea posible y una menor prolongación de las situaciones de separación de los niños.

g) Adopciones nacionales e internacionales y declaraciones de idoneidad.

En 2019 se produjeron 9 adopciones nacionales (11 en 2018, 8 en 2017 y 7 en 2016) y 22 adopciones internacionales (29 en 2018, 22 en 2017 y 15 en 2016).

Asimismo, se emitieron 1 certificado de idoneidad nacional (22 en 2018, 37 en 2017, y 11 en 2016) y 10 certificados de idoneidad internacional (29 en 2018, 37 en 2017 y 40 en 2016).

h) Menores en situación de conflicto social.

Este punto se refiere a aquellos menores encuadrados en el sistema de protección que, por su situación de grave inadaptación, pueden encontrarse en riesgo de causarse perjuicios o causarlos a otras personas.

En 2019 se encontraron en esta situación 483 menores, según los datos proporcionados por el Departamento de Derechos Sociales. Se incluyen en este cómputo los datos referentes a menores de 14 años con diligencia penales preliminares (95 casos), que se añaden a los datos de menores en conflicto en centros de observación y acogida (247) y de menores en conflicto en otros programas del sistema de protección (141). El dato comparable del año 2018 era de 540 menores y el del año 2017 de 815 menores (en este año 2017 el número de casos de diligencias penales era significativamente superior, llegando a 250).

Descontando la cifra de menores con diligencias penales, el número de menores en conflicto habría pasado de 518 en 2016, a 565 en 2017, a 458 en 2018 y a 388 en 2019. Por lo tanto, se aprecia una reducción significativa en los dos últimos ejercicios.

Ha de continuarse con los esfuerzos tendentes a atajar o reducir esta problemática, mediante la aplicación de medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción. Asimismo, ha de insistirse en lo preciso de prestar un apoyo especial a las familias con menores en esta situación de conflicto, que, en no pocas ocasiones, padecen graves dificultades derivadas de la misma.

i) Programas de autonomía personal.

Por tales se entiende aquellos programas destinados a menores con edad comprendida entre los 16 y los 18 años sobre los que ha recaído alguna medida judicial y administrativa, en orden a lograr su integración social y laboral.

Según los datos ofrecidos por el Departamento de Derechos Sociales, en 2019 fueron 81 los menores en programas de autonomía en medio abierto (19 en 2016, 36 en 2017 y 48 en 2018). Señalar que, en el informe del Departamento, se añaden a esta cifra 150 menores en situación de acogimiento residencial y destinatarios también de programas o medidas de autonomía (en 2018 esta misma variable era de 147 menores y en 2017 de 45).

Se vuelve a apreciar, como en el ejercicio anterior, que crecen las cifras relativas a estos programas, animando la institución a insistir en las actuaciones y medidas adoptadas en este ámbito, habiendo sido destacada en precedentes informes la conveniencia de potenciar los programas de emancipación o de tránsito a la vida adulta.

j) Menores extranjeros no acompañados.

Como ya se ha apuntado en apartados precedentes, en el año 2019 ha tenido una especial incidencia en el sistema de protección la atención a menores extranjeros no acompañados.

Se exponen en este apartado los datos proporcionados por el Departamento de Derechos Sociales referentes a la atención a estos menores:

a) Número de menores extranjeros no acompañados atendidos en 2019.

Por edad:

Menores de 15 años

8

 

15-16 años

23

 

16-17 años

81

 

17-18 años

146

 

Mayores de 18 años

97

Por sexo:

Hombre

350

 

Mujer

5

b) Número de menores extranjeros no acompañados acogidos en el sistema de protección en 2019.

290 nuevos MENAs acogidos en 2019.

c) Número de medidas de protección adoptadas formalmente con los menores extranjeros no acompañados (guarda y desamparo) en 2019.

290 guardas provisionales.

235 declaraciones de desamparo.

d) Número de medidas de acogimiento adoptadas (residencial y familiar) en 2019.

Acogimiento residencial

163

Acogimiento familiar

2

Programa de autonomía

16

e) Número total de plazas residenciales para menores extranjeros no acompañados.

Acogimiento Residencial Básico (MENAs)

30

Acogimiento Residencial Especializado (MENAs)

8

Pisos de emancipación (MENAs)

95

Programa de autonomía (MENAs)

15

Plazas residenciales en recursos no específicos ocupadas por MENAs

23

Plazas programa de autonomía no específicas ocupadas por MENAs

12

f) Porcentaje de menores extranjeros no acompañados respecto del total de menores atendidos en el sistema de protección.

El porcentaje de menores extranjeros no acompañados, atendidos en programas de guarda, representa un 40,3% del total.

E) Actuaciones del sistema de reforma:

En referencia al sistema de reforma, los datos proporcionados muestran que en 2019 se dictaron 376 medidas para su cumplimiento en medio abierto, cifra superior a la de años anteriores (242 medidas en 2015, 251 medidas en 2016 y 325 medidas en 2017 y 335 medidas en 2018). Asimismo, los datos ponen de manifiesto que fueron 58 los menores afectados por medidas de internamiento (36 casos en 2015, 39 casos en 2016, 44 casos en 2017 y 49 casos en 2018).

Los datos justifican nuevamente lo preciso de redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicadas (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente).

3.4.2. Cuadro de información de la evolución de los últimos años.

I. Menores atendidos por el sistema de protección.

   

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Menores en guarda

Acogimiento residencial o familiar

452

458

550

538

469

485

461

499

494

520

675

Guarda provisional (COAS)

147

180

164

197

184

174

179

225

235

264

611

Guarda provisional familias de urgencia

       

2

7

17

15

22

13

15

Total

599

638

714

735

655

666

657

739

751

797

1301

Menores en centros de día

26

31

27

26

30

46

25

26

27

24

27

MENORES en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF)

165

153

132

175

152

181

212

176

270

343

332

MENORES en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA)

25

30

32

28

28

30

24

25

41

45

40

MENORES con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIA (Estella, Tafalla, Tudela, Comarca/Zona Norte)*

194

169

241

224

358

450

468

461

580

487

630

MENORES en PROGRAMAS de AUTONOMÍA

56

22

14

18

44

40

27

19

36

48

81

Total

466

405

446

471

612

747

756

707

954

947

1110

TOTAL MENORES

1065

1043

1160

1206

1267

1413

1413

1446

1705

1744

2411

II. Familias atendidas por los EAIAs.

     

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

EAIA

Estella

Fam.

58

58

70

72

73

84

88

91

140

97

83

Tafalla

Fam.

50

45

60

56

58

75

65

69

96

57

70

Tudela

Fam.

     

5

77

97

110

106

162

81

91

Comarca/

Zona Norte

Fam.

                 

33

106

Total

 

108

103

130

133

208

256

263

266

398

268

350

1 El EAIA de la Comarca de Pamplona se incorporó a la red de Atención Primaria en agosto de 2018.

III. Familias acogedoras y que reciben apoyo técnico.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Familias acogedoras

202

242

198

218

210

210

217

198

190

209

186

IV. Familias acogedoras que reciben ayuda económica.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Familias que reciben ayuda por acogimiento

135

188

151

156

153

181

194

150 (familias)

186

191

246 (familias)

187 (menores)

296 (menores)

V. Familias con menores en otros programas que no suponen asunción de guarda.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

FAMILIAS CENTRO DÍA (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias).

       

25

40

17

23

25

24

27

FAMILIAS en programa Especializado de Intervención Familiar

76

72

82

83

68

77

92

97

195

215

152

FAMILIAS PEA (se contabilizaban menores, hasta 2013 en que se incluyen familias).

       

28

30

24

25

28

35

40

VI. Familias que reciben la ayuda por prestación económica compensatoria.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Prestaciones económicas compensatorias (son ayudas a menores, en 2013 ya se distingue a familias)

63

52

96

56

26

           

18 Fam.

48 Fam.

71 Fam.

85 Fam.

92 Fam.

102 Fam.

97 Fam.

VII. Menores en situación de desamparo.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Desamparos declarados en el año

29

44

38

32

21

19

35

40

90

144

222

Total menores tutelados

220

202

214

202

220

239

178

253*

347

427

574

* A 31/12/16 sólo se tenían registrados 195 desamparos vigentes, dadas las remociones de desamparos y la pérdida de la vigencia de la medida por mayoría de edad.

VIII. Menores en acogimiento residencial y familiar.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Acogimiento residencial

210

216

310

292

225

237

209

271

265

311

411

Acogimiento Familiar*

242

242

240

246

244

248

252

228

229

209

264

Total

452

458

550

538

469

485

461

499

494

520

675

* En acogimiento familiar no se entiende incluido el acogimiento preadoptivo.

IX. Acogimientos en familia extensa y en familia ajena.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Familia ajena

78

76

85

93

88

86

82

81

94

70

92

Familia extensa

164

166

155

153

156

162

170

147

135

139

172

Total

242

242

240

246

244

248

252

228

229

209

264

X. Acogimientos familiares simples, permanentes y preadoptivos.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Acog. temporales

82

70

68

61

72

51

49

42

57

27

25

Acog. permanentes

160

172

172

185

172

197

203

186

172

182

239

Acog. preadoptivos

17

7

8

9

9

7

0

0

No

No

-

XI. Menores en situación de guarda provisional.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Centro de Observación y Acogida Beloso Alto* (dificultad)

48

69

64

65

56

55

64

67

90

47

73

Centro de Observación y Acogida Ilundain** (conflicto)

99

111

100

132

128

119

115

158

145

217

247

Centro de Observación y Acogida MENAs

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

291

FAMILIAS URGENCIA

       

2

7

17

15

22

13

15

TOTAL

147

180

164

197

186

181

196

240

257

277

626

* Desde el 2019 el COA Argaray pasa a ubicarse en Beloso Alto, pasando su gestión a la Fundación Pública Gizain

** En el 2019 el COA de Conflicto cuenta con dos espacios físicos: Ilundain y Zolina.

XII. Menores en conflicto.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Menores en COA conflicto

99

111

100

132

128

119

115

158

145

217

247

Menores en conflicto en otros programas (acogimiento residencial, PEA, ETC…)

229

125

161

91

92

137

341

360

420

241

141

Menores de 14 años infractores con diligencias preliminares

                 

82

95

Total menores en conflicto

328

236

261

223

220

256

456

518

565

540

483

XIII. Menores en guarda.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Menores en acogimiento

452

458

550

538

469

485

461

499

494

520

675

COAS

147

180

164

197

184

174

179

225

235

264

611

Familias de urgencia

         

7

17

15

22

13

15

Total

599

638

714

735

653

666

657

739

751

797

1301

XIV. Adopción nacional.

   

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Nº menores con propuesta de adopción*

 

12

7

8

16

9

10

8

10

8

11

9

De Navarra

9

7

8

9

5

8

8

5

5

5

8

Lista 0-2 años

7

3

3

2

3

2

3

2

     

De otras CCAA

3

   

7

4

2

0

5

3

6

1

Nº menores con propuesta de adopción del ANADP

9

10

8

10

5

8

8

5

5

7

8

Autos de adopción

9

15

6

7

14

15

3

8 (1 den.)

8

11

9

Autos De adopción

Con propuesta de Navarra

9

11

6

5

12

7

3

5

5

5

8

De otras CCAA

 

4

 

2

2

8

0

2

3

6

1

Familias solicitantes

68

66

41

30

21

34

15

11

16

21

21

* La Ley 28/2015, de 28 de julio, modifica la tipología de acogimiento familiar. La figura del acogimiento preadoptivo desaparece. A partir de la fecha de entrada en vigor de la ley se constituye por resolución administrativa una “delegación de guarda con fines de adopción”.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Certificados Idoneidad Nacional

6

3

4

5

2

23

16

11

37

22

1

XV. Adopción internacional.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Familias solicitantes

84

81

45

46

18

29

19

23

21

18

18

Certificados idoneidad

140

71

93

70

59

56

22

40

37

29

10

Menores adoptados

75

65

65

45

49

27

30

15

22

29

22

Total menores adoptados en Navarra

920

985

1050

1095

1144

1171

1201

1216

1238

1278

1309

Menores con seguimiento

222

227

279

232

205

174

175

132

160

190

191

XVI. Menores con apoyo de la Administración.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

MENORES CENTRO DÍA

26

31

27

26

30

46

25

26

27

24

27

MENORES en Programas Especializados de Intervención Familiar (PEIF)

165

153

132

175

152

181

212

176

270

343

332

MENORES en el Programa de Educación de Adolescentes (PEA)

25

30

32

28

28

30

24

25

41

45

40

MENORES con intervención de los Equipos de Atención a la Infancia y Adolescencia EAIAS (Estella, Tafalla y Tudela, Comarca/Zona Norte*)

194

169

241

224

358

450

468

461

580

487

630

MENORES en PROGRAMAS de AUTONOMÍA

56

22

14

18

44

40

27

19

36

48

81

TOTAL

466

405

446

471

612

747

756

707

954

947

1093

XVII. Menores en el sistema de reforma.

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Medio abierto **

336

336

362

288

303

321

242

251

325

335

376

Internamiento

29

38

31

21

43

54

36

39

44

49

58

* El EAIA de Comarca y Zona Norte desarrolla su labor durante el 2019

** Las cifras se refieren al número de medidas dictadas para su cumplimiento en medio abierto por parte de menores. Las referencias al internamiento son al número de menores.

3.4.3. Sugerencias.

En ejercicio de la función de mejora de la protección de los derechos de los niños y niñas y de los adolescentes y de mejora de los servicios públicos que corresponde al Defensor del Pueblo de Navarra, esta institución valora positivamente las medidas recogidas en la información facilitada por el Departamento de Derechos Sociales y anima a su implementación.

Asimismo, ve oportuno trasladar al Departamento de Derechos Sociales las siguientes sugerencias:

  1. Continuar con la revisión, mejora y desarrollo de la legislación foral sobre la protección de la infancia y la adolescencia.

    Valorar, en concreto, si, transcurridos ya quince años de la vigencia de la actual Ley Foral 15/2005, no procedería elaborar una nueva ley foral adaptada a las nuevas realidades surgidas y que contase con la experiencia en el desarrollo de la precedente. Todo ello si se viera necesario.

  2. Asimismo, continuar con la puesta en marcha de las medidas y líneas de actuación previstas en el II Plan de Atención a la Infancia y a la Adolescencia, y de las actuaciones de programación y coordinación relacionadas con el mismo.
  3. Evaluar la dotación de recursos del sistema de protección de menores y de los distintos agentes actuantes en materia de protección del menor (Servicio de Protección, Promoción y Atención a la Infancia y a la Adolescencia, Servicios Sociales de Base, EAIAs, entidades de iniciativa social que actúen como colaboradoras, etcétera), teniendo en cuenta la evolución prevista o previsible de las necesidades del sistema de protección de menores, a la vista de las tendencias apreciadas en los últimos años.

    A este respecto, se hace preciso manifestar que, como se deriva de la serie de datos presentada, los indicadores de actividad de la última década han crecido de forma muy significativa.

    Se hace necesario que el sistema de protección del menor cuente con suficientes recursos, humanos, materiales o técnicos, para acometer adecuadamente las funciones legalmente encomendadas, y se sugiere que, de ser posible, se refuercen las dotaciones actuales.

  4. En particular, tener en cuenta en dicha evaluación la incidencia en los últimos dos años de los programas de atención a menores extranjeros no acompañados que vienen desarrollándose sobre el conjunto del sistema de protección, a la que se apunta en el informe del Departamento de Derechos Sociales.

    En todo caso, la institución anima a que se continué con la atención a dichos menores extranjeros no acompañados, mejorando en todo lo posible los programas correspondientes y la coordinación con otras Administraciones competentes, cohonestándolos con el desarrollo de los restantes programas del sistema de protección.

  5. Incidir en la difusión de los derechos y deberes de los menores y continuar con las líneas de mejora de la coordinación entre los órganos administrativos que atiendan a aquellos, especialmente los del ámbito educativo, sanitario y social, con vistas a la prevención y la protección temprana de situaciones de riesgo, y a procurar, en lo posible, un sistema que funcione en red.
  6. Seguir reforzando la intervención temprana en situaciones de riesgo, a través de los dispositivos y mecanismos existentes para la detección de las mismas, procurando, en lo posible, evitar que tales situaciones deriven en la separación del menor de su ámbito familiar y, en su caso, en declaraciones de desamparo.
  7. Potenciar el apoyo a las familias con menores en situación de riesgo, a fin de procurar el mantenimiento de tales menores en su ámbito natural.

    Asimismo, reforzar el contacto, la información, acompañamiento y, en su caso, el apoyo, a las familias cuyos menores hayan sido declarados en situación de desamparo o separados del núcleo familiar, procurando, en lo posible, crear las condiciones precisas para hacer viable el retorno, sin perjuicio de la primacía en todo caso del interés superior del menor.

  8. Potenciar las líneas de actuación orientadas a favorecer la desinstitucionalización de los menores, y, en todo lo posible, reforzarlas, a fin de favorecer la permanencia en el medio familiar propio o, en su defecto, en familias de acogida.

    Los datos de los últimos años ponen de manifiesto un crecimiento de los casos de desamparo y guarda de menores. Al mismo tiempo, son indicativos de la dificultad para hacer valer la preferencia legal por el acogimiento familiar.

    En esta línea, se hace pertinente continuar promoviendo la modalidad de acogimiento familiar (con medidas de concienciación, de formación a las familias acogedores, de apoyo económico, etcétera), y potenciando recursos específicos vinculados a la citada modalidad de acogimiento, como los de urgencia y los especializados.

  9. Intensificar los programas destinados a menores en situación de conflicto social, con medidas preventivas, educativas, culturales y de inserción social y, en su caso, laboral, integrando en tales programas la atención y apoyos especiales a las familias.

    En relación con ello, redoblar esfuerzos en las funciones de prevención y detección de las situaciones que pueden derivar en conflicto y conductas punibles, con coordinación de actuaciones entre las diversas instancias implicada (ámbitos familiar, social y educativo, principalmente), y procurando minimizar de este modo las actuaciones del sistema de reforma.

  10. Seguir reforzando los programas de autonomía personal, con medidas de apoyo tanto económicas como técnicas, que permitan un adecuado tránsito a la vida adulta por parte de los adolescentes sobre los que haya recaído alguna medida judicial o administrativa. Y apoyar con medidas apropiadas a los jóvenes que han alcanzado la edad adulta cuando se aprecien situaciones de especial vulnerabilidad mientras sea necesario.

3. Le quedaría muy agradecido si, en plazo de dos meses, me hiciera llegar su criterio de aceptación o no de estas sugerencias, y, en su caso, las razones que justifiquen la no aceptación.

Le agradezco por anticipado la atención que, a buen seguro, dispensará al presente escrito y aprovecho la ocasión para transmitirle testimonio de mi consideración más distinguida.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea