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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (13/588/B) por la que se recomienda al Departamento de Políticas Sociales que revise, incluso de oficio, las resoluciones emitidas en relación con las solicitudes de la prestación de renta básica que, a la fecha de entrada en vigor de la ley foral que regula la renta de inclusión social, conforme al plazo de cuarenta y cinco días de aplicación, debían haber sido ya resueltas, y notificadas las respectivas decisiones, y que conceda la ayuda social garantizada que corresponda conforme a la normativa reguladora de la renta básica, vigente hasta entonces.

18 Septiembre 2013

Bienestar social

Consejero de Políticas Sociales

Excmo. Sr.:

  1. El pasado 12 de septiembre recibí un escrito de la Plataforma en Defensa de la Renta Básica, mediante el que se manifiesta una queja relativa a la aplicación de la ley foral que regula la renta de inclusión social a solicitudes que debieron ser resueltas, por vencimiento del plazo legalmente establecido, antes de la fecha de entrada en vigor de la norma citada, produciendo ello efectos negativos para los ciudadanos afectados.

    Los representantes de la Plataforma me expusieron, en síntesis, lo siguiente:

    1. La ley foral que regula la renta de inclusión social contiene disposiciones más restrictivas que la normativa que regulaba la precedente renta básica.

    2. A la fecha de entrada en vigor de dicha ley foral que regula la renta de inclusión social, quedaban pendientes de resolución una serie de solicitudes de ciudadanos que habían pedido la renta básica, y respecto de las cuales había finalizado el plazo legalmente establecido para resolver y notificar la decisión adoptada.

    3. En relación con estas solicitudes pendientes de resolución, el Departamento de Políticas Sociales, una vez que entró en vigor la ley foral que regula la renta de inclusión social, aplicó las disposiciones y requisitos de concesión de esta última. De forma que, por ser más restrictiva, se produjeron efectos desfavorables para los ciudadanos afectados: denegaciones o concesiones por importe inferior al que hubiera correspondido de aplicarse la normativa precedente.

    4. Algunos afectados recurrieron en vía contencioso-administrativa y obtuvieron una resolución judicial estimatoria. Se concluyó en sede judicial que, en relación con las solicitudes en que el plazo de resolución había vencido, era aplicable el Decreto Foral 120/1999, de 19 de abril, que regula la renta básica.

    5. A la vista de ello, y además de los casos objeto de sentencia, el Departamento de Políticas Sociales reconoció el derecho a la percepción de la renta de básica a determinadas personas cuyos recursos estaban pendientes de resolución en sede judicial (en este sentido, aportan una copia de las órdenes forales 481/2013 y 483/2013, de 28 de mayo, del Consejero de Políticas Sociales).
    6. Otros ciudadanos que se encontraban en idéntica situación de fondo, también solicitantes de la renta básica y que se vieron perjudicados por la aplicación de la ley foral que regula la renta de inclusión social a pesar de que el plazo de resolución de sus solicitudes ya había vencido, pidieron la aplicación de ese mismo criterio sentado en vía judicial. Sin embargo, han recibido una respuesta mediante la que se inadmite sus solicitudes, apelando al carácter firme de la resolución emitida en su día (aportan, en este sentido, un escrito de 22 de agosto de 2013, de la Jefa de la Sección de Inclusión Social, cuyo contenido es el referido).

      Me solicitan que interceda ante esta situación, de modo que a todos los solicitantes de la renta básica que presentaron sus solicitudes antes del día 12 de diciembre de 2011, y que cumplían los requisitos exigidos por la norma que regulaba esta prestación, les sea reconocido el derecho a la misma.

  2. Como ya conoce, la controversia que se encuentra en el origen de esta queja ya fue analizada por esta institución con ocasión de quejas presentadas por algunos ciudadanos afectados a título individual, dando lugar a recomendaciones mediante las que se indicaba lo procedente de aplicar a estos casos (solicitudes de la renta de básica presentadas antes de la entrada en vigor de la ley foral que regula la renta de inclusión social, y respecto de las cuales había vencido el plazo de resolución y notificación) la normativa reguladora de la renta básica.

    En este sentido, en la Resolución 79/2012, de 24 de julio, señalaba que el requisito en ese caso controvertido (plazo de veinticuatro meses de residencia continuada en Navarra) no debería aplicarse a aquellos casos en que el plazo de resolución y notificación ya hubiera vencido antes de la entrada en vigor de la nueva regulación. Lo contrario llevaría a admitir que la demora en la resolución de solicitudes, aun cuando fuera solo imputable a la Administración pública, pudiera beneficiar a esta y perjudicar al ciudadano (en el sentido de no concederle una ayuda que, si se hubiera resuelto en plazo, le hubiera correspondido).

    En esta línea, se traía en esa Resolución a colación lo dicho en relación con otra queja precedente:

    “A efectos de resolver adecuadamente la cuestión objeto de la queja, es imprescindible tener presente la regla o máxima jurídico-administrativa de que todos los procedimientos administrativos deben resolverse en el plazo máximo establecido legal o reglamentariamente.

    La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece, en su artículo 42, el deber legal de resolver expresamente los procedimientos y, además, de hacerlo en el plazo máximo que sea de aplicación, de conformidad con la normativa que regule el procedimiento de que se trate.

    Este deber legal es correlativo al derecho de los ciudadanos a una buena administración de sus asuntos, sentado por el artículo 7 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra. En este sentido, este precepto legal, en su apartado d), dispone que el derecho a una buena administración incluye el de obtener una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto. Y tal derecho, configurado legalmente, es recordado en la Orden Foral 46/2010, de 25 de enero, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, por la que se aprueba el Código de Buenas Prácticas Administrativas de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

    La Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, no determina cuál es el plazo para resolver las solicitudes de acceso a la prestación y para notificar las decisiones adoptadas. No obstante, conforme a su disposición derogatoria única, ha de entenderse aplicable lo establecido a estos efectos en el Decreto Foral 120/1999, de 19 de abril, por el que se regula la renta básica. El artículo 12.2 de esta norma reglamentaria dispone un plazo de cuarenta y cinco días para resolver motivadamente y notificar a la persona solicitante la resolución, contado desde la fecha de la solicitud en el servicio social de base.

    Esta previsión no se opone al contenido de la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, -que, como se ha dicho, nada dispone en relación con el plazo máximo de duración de los procedimientos de concesión o renovación de la renta básica-, por lo que continúa vigente. Y tal conclusión quedaría corroborada por lo expresado en la Orden Foral 58/2012, de 9 de febrero, de la Consejera de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, por la que se regulan los supuestos excepcionales y de renovación extraordinaria de la renta de inclusión social, cuyo artículo 6 establece: mientras no se apruebe el Decreto foral que regule la renta de inclusión social, resultará aplicable el procedimiento de concesión previsto en el Decreto Foral 120/1999, de 19 de abril, por el que se regula la renta básica, sin perjuicio de las especialidades que se exponen en los artículos siguientes.

    El procedimiento administrativo promovido por el autor de la queja debió resolverse, por tanto, concediendo o denegando la prestación solicitada en un plazo de cuarenta y cinco días, momento en el cual no estaba vigente la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, ni por ende, el requisito de los dos años de residencia ininterrumpida en Navarra.

    En el caso de que se hubiese denegado la prestación dentro del plazo máximo establecido y el interesado hubiera recurrido esa denegación, tanto el órgano administrativo como el judicial responsables de la resolución de los recursos administrativo y contencioso-administrativo, habrían aplicado la normativa anterior, no la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero; esto es importante destacarlo a efectos de la supervisión que corresponde realizar a esta institución.

    Además, es perfectamente aplicable a este caso la reiterada y consolidada doctrina del Tribunal Constitucional de que no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales que prime la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver en plazo, y dejando al ciudadano, que hubiera obtenido lo solicitado si se hubiera resuelto en plazo, en peor situación (por toda, STC 6/1986, de 21 de enero). En suma, el mal hacer de la Administración nunca debe perjudicar al ciudadano que no ha tenido participación alguna en ese mal hacer y ha sido cumplidor de sus obligaciones.

    Conforme a lo expuesto, una interpretación lógica y razonable de la disposición transitoria primera de la Ley Foral 1/2012, de 23 de enero, en cuanto dispone que las solicitudes de renta básica que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor de dicha Ley Foral se resolverán conforme a lo dispuesto en la misma, aboca a aplicar los efectos retroactivos que dispone ese precepto legal exclusivamente a las solicitudes que, en el momento de la entrada en vigor de la Ley Foral, se encontrasen en tramitación sin haber vencido todavía el plazo máximo de resolución, pero no a las solicitudes respecto de las que ya se había agotado el plazo máximo de resolución. Estas deben resolverse conforme a la normativa vigente en el momento en el que venció el plazo máximo de resolución”.

    Con ocasión de esta queja, cuyo alcance es más general, esta institución no puede sino reiterar los anteriores razonamientos y conclusiones, pues, a nuestro juicio, son los que se derivan de la Constitución y de la legislación de aplicación, en su recta interpretación.

  3. Supuesto ello, dado que la obligación y el correlativo derecho ciudadano emanan de la ley, y enlazando con la cuestión que ahora suscita la queja de la Plataforma, esta institución no puede sino recomendar la aplicación generalizada del criterio señalado, que no responde al análisis de las circunstancias de casos concretos, sino a una interpretación de dicha ley que, por lo razonado en el apartado anterior, es la procedente.

    En esta línea, esta institución estima que, por exigencia de los principios de legalidad e igualdad, el Departamento de Políticas Sociales debió, y debe, aplicar tal criterio a todos los ciudadanos afectados, de modo que aquellos que presentaron sus solicitudes antes de la entrada en vigor de la ley foral que regula la renta de inclusión social, en cuyos expedientes ya había transcurrido el plazo de cuarenta y cinco días previsto para resolver y notificar las decisiones, y que vieron desestimada la ayuda o minorada su cuantía, respecto a lo que hubiera correspondido de aplicarse la normativa reguladora de la renta básica, vean revisadas las correspondientes resoluciones desfavorables.

    Hacerlo únicamente respecto de aquellos solicitantes que acudieron a la vía judicial y que obtuvieron un pronunciamiento favorable, o extenderlo únicamente a quienes reclamaron su derecho en esa vía judicial, al amparo de la teoría del acto firme y consentido, que es la que se refleja en el escrito de 22 de agosto antes mencionado, resulta, a criterio de esta institución, materialmente muy injusto, especialmente si se tiene en cuenta que, por regla, el sector de población a que se dirige esta prestación es el más desfavorecido económicamente.

  4. El artículo 1.1 de la Constitución proclama un Estado social de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico, entre otros, los de justicia e igualdad. Igualdad que, conforme al artículo 9.2 de la misma norma fundamental, no se reduce al plano formal, sino que ha de ser real y efectiva, debiendo los poderes públicos remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud.

    Unidos a estos valores superiores del ordenamiento jurídico, el artículo 9.3 de la Constitución garantiza los principios de legalidad, irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales y seguridad jurídica. El principio de seguridad jurídica es, por tanto, uno más de tales principios y ha de ser cohonestado con los otros principios de justicia, igualdad real y efectiva, legalidad e irretroactividad, sin que, pueda, en una lectura restrictiva e interesada por razones económico-presupuestarias, hacerse prevalecer como único y dominante, con el resultado pernicioso de que conduzca a la denegación de una ayuda social llamada renta básica a quienes carecen de otro ingreso suficiente para su existencia mínima y digna (artículo 10.1), poniéndolos en clara situación de exclusión social (renta de inclusión social), ayuda a la que a priori tienen, como les reconoce el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, por cumplir los requisitos legales exigidos. Tampoco puede interpretarse la seguridad jurídica de una forma tal que lleve a la imposibilidad de la igualdad real y efectiva de los más vulnerables, so pretexto de un acto consentido y firme ante la denegación de una ayuda de clara inspiración social a la que, con arreglo a la Ley y la jurisprudencia, tienen derecho, en base a una denegación amparada en una norma inaplicable.

    Por el contrario, las ideas de un Estado social, de Derecho, que responde al imperio de la Ley (principio de legalidad), hace de la dignidad de la persona su razón de existir, busca la seguridad jurídica de los ciudadanos (no tanto de la Administración que les sirve con objetividad y sometimiento pleno al Derecho), persigue la igualdad plena, real y efectiva, y asegura la irretroactividad de normas desfavorables a los derechos, son las que conducen al reconocimiento efectivo del derecho a la prestación social garantizada para la atención básica y de inclusión social de los más vulnerables y al abono de su contenido económico.

  5. La Ley Foral de Servicios Sociales y la Cartera de Servicios Sociales de ámbito General declaran el carácter garantizado de esta prestación, como un auténtico derecho subjetivo de los ciudadanos que se encuentran en la situación y condiciones que describe la norma. Esta prestación, la renta básica o la renta de inclusión social, según dispone la normativa que la regula, está destinada a cubrir las necesidades más básicas de las personas y unidades familiares, y el derecho que comporta no debería quedar sin efecto por los motivos apuntados en el escrito de 22 de agosto que ha motivado la queja, es decir, por el hecho de que se dictara una resolución desfavorable, emitida con arreglo a una norma que no era la aplicable, y que el ciudadano afectado no acudiera a los Tribunales para reclamar dicho derecho. Ha de ponderarse, a mayor abundamiento, que es factible que algunos ciudadanos, por sus circunstancias personales, sociales o económicas, no dispusieran de medios o recursos para acceder a esa vía judicial, o, incluso, de hecho, que desconocieran el modo de oponerse a la actuación de la Administración.
  6. Por otro lado, la Administración pública puede, sin mayor obstáculo, revisar las resoluciones dictadas con arreglo a la norma indebidamente aplicable, en la medida en que tengan carácter desfavorable para los ciudadanos, incluso de oficio, pues así lo habilita el artículo 105 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Y, por virtud del principio de legalidad y de igualdad, y atendiendo al ámbito material en que nos encontramos, en que los ciudadanos afectados pueden encontrarse en una situación de especial necesidad, ello sería una actuación recomendable.

    Tal actuación sería, asimismo, más conforme con los principios generales que reconoce la Ley Foral 11/2012, de 21 de junio, de la Transparencia y del Gobierno Abierto, y, en particular, con el principio de orientación a la ciudadanía y con el principio de responsabilidad en la gestión administrativa, que prescriben, respectivamente, que la acción administrativa se dirija a la satisfacción de las necesidades reales de los ciudadanos, y que la Administración asuma la responsabilidad de sus decisiones y actuaciones. Decimos que sería más ajustada a dichos principios porque resulta de difícil encaje con estos principios que la inactividad administrativa en la resolución en plazo de las solicitudes en su día presentadas, que es la que determinó la aplicación de la norma posterior y más restrictiva, pueda llegar a causar un perjuicio material al derecho de los ciudadanos a percibir la renta básica, que es lo que sucede si se admite en este caso la tesis del acto firme y consentido. Esta última tiene su anclaje en el principio de seguridad jurídica, pero ha de ceder ante los principios de legalidad o de plena igualdad real y efectiva cuando, precisamente, en el origen de la controversia se halla tanto el incumplimiento por parte de la Administración del plazo legalmente establecido para resolver las solicitudes presentadas, como la ilegalidad de aplicar una ley posterior más restrictiva a solicitudes formuladas y que deben ser resueltas conforme a la ley anterior, como señala el Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

  7. Por todo lo anterior, en ejercicio de la función de defensa de los derechos constitucionales de los ciudadanos, he considerado pertinente formularle la siguiente recomendación, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra:

    Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que revise, incluso de oficio, las resoluciones emitidas en relación con las solicitudes de la prestación de renta básica que, a la fecha de entrada en vigor de la ley foral que regula la renta de inclusión social, conforme al plazo de cuarenta y cinco días de aplicación, debían haber sido ya resueltas, y notificadas las respectivas decisiones, y que conceda la ayuda social garantizada que corresponda conforme a la normativa reguladora de la renta básica, vigente hasta entonces.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, el Departamento de Políticas Sociales dispone del plazo máximo de dos meses para comunicarme, como es preceptivo, si acepta la recomendación y, en su caso, las medidas adoptadas o a adoptar al respecto.

Atentamente y queda a la espera de su respuesta,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea