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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (13/555/S) por la que se recomienda al Departamento de Salud que realice una investigación exhaustiva de los hechos objeto de la queja, y recomendarle también que admita la reclamación presentada por la autora de la queja, instruya el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial. Asimismo se recuerda al Departamento de Salud el deber legal de prestar a los ciudadanos una atención adecuada y efectiva, actuando siempre con la máxima diligencia, y dentro de los plazos legalmente establecidos en la tramitación de los asuntos que los ciudadanos les planteen, evitando el extravío de sus solicitudes.

09 Octubre 2013

Sanidad

Consejera de Salud

Excma. Sra.:

  1. Como recordará, con fecha 26 de agosto de 2013, recibí un escrito presentado por doña […], mediante el que formulaba una queja en relación a la tramitación de una reclamación que presentó en el Servicio de Atención al Paciente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

    La señora […] me exponía en su escrito que el 12 de mayo de 2013, su abuela, doña […], se encontraba ingresada en la unidad de medicina interna del Complejo Hospitalario de Navarra. Esa misma tarde, dos auxiliares entraron en la habitación para acostar a la paciente en la cama, indicando a los familiares que debían salir de la misma. Al entrar de nuevo en la habitación, su abuela se quejó de un dolor en el hombro, y tras realizarle las pruebas necesarias, se determinó que había sufrido una rotura de húmero al ser trasladada por el auxiliar a la cama.

    Ante lo ocurrido, el 19 de mayo presentó una reclamación en el Servicio de Atención al Paciente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea. El 7 de junio le contestaron informándole de que su solicitud se trasladaba a la Sección de Asistencia Jurídica al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

    Me manifestaba que, desgraciadamente, el 17 de junio doña […] falleció, y al no haber recibido comunicación por parte de la Sección de Asistencia Jurídica, a finales del mes de julio llamó para informarse por el estado de su reclamación. Le dijeron que no habían recibido ninguna queja y que esta podía haberse extraviado en el proceso.

    Finalmente, el 6 de agosto recibió un escrito de la Sección de Asistencia Jurídica, en el que se le concedía un plazo de diez días para que acreditase la representación de doña […]. Les llamó para informarles de que su abuela había fallecido y la letrada que llevaba la reclamación le dijo que debía estudiar el tema. Posteriormente, le comunicó que no se podía hacer nada, puesto que debía haber acreditado la representación.

    Afirma la autora de la queja que no le parece correcto el modo en el que se ha tramitado su reclamación, ya que hubo un periodo de casi dos meses (del 7 de junio al 6 de agosto) en el que su escrito estuvo paralizado por un error interno. De haberse llevado a cabo de forma correcta la tramitación de la queja, hubiese dado tiempo a que su abuela le acreditase la representación.

    Por ello, solicitaba que, por parte de la Administración, se presenten las disculpas pertinentes y, en su caso, se les otorgue algún tipo de indemnización por los daños y perjuicios sufridos por su abuela

  2. Con fecha 25 de septiembre de 2013, he recibido un informe del Departamento de Salud, en el que se expone lo siguiente:

    Tenemos, en primer lugar, que trasladar a doña […] nuestras disculpas dado que como señala en su queja por un problema interno, un extravío, la documentación presentada el 19 de mayo no llegó a la unidad que debía tramitarla hasta el día 26 de julio.

    La unidad gestora del expediente de responsabilidad patrimonial solicitó, como en el resto de expedientes en los que se actúa por representación, a la Sra. […] que acreditase la representación en virtud a la cual actuaba, otorgándole un plazo de diez días para ello y advirtiéndole de que en el caso de no hacerlo se tendría por inadmitida la reclamación, en virtud de lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Dicha comunicación se realizó por escrito y fue recibida por la Sra. […] el 9 de agosto de 2013. Ese mismo día la Sra. […] llamó por teléfono a la unidad gestora del expediente solicitando aclaración sobre el contenido del escrito recibido. En ese momento se le explica, telefónicamente, que la persona que sufrió la fractura, la abuela de la Sra. […], puede actuar por sí misma o a través de representación y que en este caso debe acreditarse. La Sra. […] informa del fallecimiento de su abuela, doña […], el 17 de junio. Preguntó qué podía hacer para poder continuar con la reclamación y se le informa de las dificultades existentes, debido a que la persona que sufrió los daños ha fallecido sin haber otorgado la representación.

    En el presente procede por tanto la inadmisión ya que la persona que ha sufrido los daños ha fallecido, sin que éste haya sido consecuencia de los daños, y la persona que ha reclamado no ha acreditado la representación en virtud de la cual reclama. No obstante, la familia de la Sra. […] puede reclamar por daños morales que se hayan podido generar”.

  3. En el proceso asistencial objeto de esta queja, puede tenerse por un hecho cierto que el 12 de mayo de 2013 doña […] sufrió una fractura en la extremidad proximal del húmero izquierdo durante el proceso de traslado por dos auxiliares de enfermería de la paciente desde el sillón en el que estaba sentada a la cama.

    Supuesto lo anterior, la primera cuestión respecto de la que debemos pronunciarnos en la labor de supervisión que nos corresponde, es que un hecho cierto, grave y, en su caso, lesivo, de tal naturaleza y características, debe ser investigado de oficio por la propia Administración sanitaria, a efectos de la más precisa determinación posible de las causas generadoras del daño y de la posible responsabilidad de dicha Administración en su causación, para, seguidamente, adoptar las medidas oportunas tendentes a la evitación de este tipo de accidentes, y, si se aprecia responsabilidad, para incoar el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial, sin perjuicio de otras responsabilidades que puedan derivarse o estimarse.

    Sin embargo, a la vista de las actuaciones realizadas por la Dirección del Complejo Hospitalario de Navarra, se deduce que lejos de realizarse esa investigación de oficio sobre el hecho ocurrido (cierto, grave y, en su caso, lesivo), la Dirección se limitó a recabar la información imprescindible para poder responder la reclamación cursada por un familiar al Servicio de Atención al Paciente, y, sin otras actuaciones de investigación y comprobación más profundas y de determinación de responsabilidades, a remitir el escrito de reclamación a la Sección de Asistencia Jurídica del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, para su tramitación.

    Esa parca actuación por parte de la Dirección ha de tacharse, cuando menos, de limitada e insuficiente, pues, como hemos señalado, lo obligado desde la óptica de la legalidad y de la una buena administración es realizar una investigación exhaustiva de los hechos y de la implicación en los mismos de la propia Administración sanitaria, y más cuando ha podido ser personal de la Administración el que, en ejercicio de sus tareas y funciones, ha podido causar una lesión a un paciente a su cuidado.

  4. Sentado lo anterior, otro punto que denuncia la autora de queja es el referido a la posible demora en la tramitación de la reclamación que presentó en el Servicio de Atención al Paciente del Servicio Navarro de Salud-Osaunbidea, acerca de los daños sufridos por su abuela en la unidad de medicina interna, demora que, afirma, le perjudicó notablemente.

    El Departamento de Salud reconoce en el informe remitido que la reclamación se extravió, de forma que la documentación presentada por la autora de la queja el 19 de mayo no llegó a la unidad que debía tramitarla hasta el día 26 de julio, esto es, pasados más de dos meses.

    Al respecto, debemos señalar que, tanto la legislación foral como la estatal, reconocen un conjunto de derechos a los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones públicas, que estas deben respetar y garantizar.

    La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el artículo 41, establece que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de la Administración Pública, son responsables directos de la tramitación de los asuntos y deben adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos. Esta misma Ley, en su artículo 42, dispone la obligación de la Administración de resolver y dictar resolución expresa en todos los procedimientos y de notificarla.

    La Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, dispone, en su artículo 6, que cualquier ciudadano que establezca una relación con la Administración de la Comunidad Foral de Navarra tiene derecho a ser atendido con diligencia. De este artículo se colige que la Administración foral tiene el deber legal de prestar a los ciudadanos una atención adecuada y efectiva, actuando con toda la diligencia que sea necesaria para llevar a buen fin todos los asuntos planteados por los ciudadanos. La misma Ley Foral, en su artículo 7, se refiere al derecho de los ciudadanos a una buena administración de sus asuntos, reconociendo el derecho a que los órganos integrantes de la Administración foral traten los asuntos planteados por los ciudadanos dentro de un plazo razonable, así como que todo ciudadano tiene derecho a obtener una resolución expresa por parte de la Administración, en el plazo legalmente previsto.

    Analizando el caso que nos ocupa, la Administración de la Comunidad Foral reconoce expresamente que extravió la documentación presentada por la autora de la queja, donde se contenía la reclamación. Este extravío ha conllevado que la autora de la queja no haya podido acreditar documentalmente la representación de su abuela antes de su fallecimiento. Dicho de otro modo, de haberse tramitado su solicitud con la debida diligencia, esta hubiese podido otorgar la representación antes de su fallecimiento, y, por tanto, haberse convertido en inexistente el obstáculo procedimental que hoy alega la Administración y que determina su inadmisión de la solicitud de responsabilidad patrimonial.

    En cualquier caso, a criterio de esta institución, el hecho de que no se hubiese podido acreditar la representación a posteriori y tras el extravío de la petición de indemnización, no debió avocar a que se inadmitiera la reclamación.

    Al respecto, los apartados 3 y 4 del artículo 32 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, disponen que, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impide que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al afecto el órgano administrativo.

    De lo anterior se deduce, que una vez presentada una solicitud, si en la misma no se ha acreditado la representación, la Administración debe otorgar un plazo de diez días para subsanarlo.

    En el presente caso, el requerimiento para subsanar la solicitud se realizó el 6 de agosto de 2013, transcurridos más de dos meses desde que se presentó la reclamación, y su autora no pudo subsanar el defecto debido al fallecimiento de la persona a representar. A pesar de este retraso imputable exclusivamente a la Administración por extraviar el expediente, concluye el informe remitido por el Departamento de Salud que debe inadmitirse la reclamación. Sin embargo, para esta institución, en la medida en que las causas de inadmisión de las solicitudes presentadas por los interesados deben interpretarse de manera restrictiva, debiendo, primar, en todo caso, el principio pro actione , la imposibilidad de subsanar un defecto por causa imputable exclusivamente a la Administración debe aparejar como resultado la admisión de la reclamación.

    A mayor abundamiento, es oportuno recordar aquí que, en el ámbito de las prestaciones sociales y sanitarias, el principio pro actione preside las relaciones de los usuarios con la Administración. En efecto, suele ser habitual que sean los familiares de las personas mayores ingresadas en centros sanitarios o de servicios sociales los que directamente se relacionen con la Administración, sin que para ello se les exija que acrediten fehacientemente una representación, puesto que, debido a las limitaciones que suelen padecer los usuarios, se reconoce que conceden, por así decirlo, una representación tácita a sus familiares. En este sentido, el artículo 9.3 a) de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica, reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, establece que si el paciente carece de representante legal, el consentimiento lo prestaran las personas vinculadas a él por razones familiares o de hecho. Es suficiente, pues, con comprobar esta vinculación familiar para aceptar el consentimiento por representación, no siendo necesaria la previa formalización de un documento de representación. Este criterio legal es perfectamente extensible y aplicable a este caso, en el que la vinculación familiar es evidente y muy cercana, más aún cuando se trata de un familiar de mayor edad, limitado por la enfermedad y que es titular de derechos que, por sus circunstancias concurrentes, se ven limitados en el ejercicio, por lo que su ejercicio puede realizarse o completarse por un familiar próximo.

    En definitiva, a criterio de esta institución, dado que ha sido la propia Administración la que extravió la reclamación de la autora de la queja, aplicando el principio pro actione , debe admitirse, tramitarse y resolverse dicha reclamación.

  5. Un tercer hecho relevante es la reclamación presentada por la autora de la queja fue admitida por el Director del Complejo Hospitalario de Navarra y respondida en su momento. Este dio traslado del mismo a la Sección de Asistencia Jurídica al Servicio Navarro de salud-Osasunbidea, para que valorase si la demanda de indemnización era susceptible de ser incluida en la póliza de responsabilidad civil.

    De esta actuación de la Dirección del Complejo Hospitalario de Navarra se infiere que un órgano de la Administración sanitaria admitió la posibilidad de un hecho dañoso y la posibilidad de que, por su causa, procediera otorgar indemnización a la paciente al ser imputable al funcionamiento del servicio asistencial hospitalario, y por ello, motu proprio , instó a la Sección de Asistencia Jurídica que instruyera el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial. Sin embargo, dicha Sección a la que se insta por un órgano administrativo que instruya el procedimiento de responsabilidad objetiva, convierte tal petición de un órgano administrativo que ha apreciado que pudo existir responsabilidad, en un acto de iniciativa de un particular para acto seguido optar, indebidamente, por inadmitir la reclamación aduciendo la falta de acreditación de la representación de dicho particular.

    A criterio de esta institución, la Sección de Asistencia Jurídica o el órgano que sea competente para ello está obligado a instruir el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial de la Administración, no solo porque ha podido existir un hecho grave y lesivo para un ciudadano con motivo del funcionamiento de los servicios públicos (responsabilidad de oficio), sino porque se lo ha trasladado e instado otro órgano administrativo (el Director del Complejo Hospitalario), quien ha considerado un posible hecho lesivo y una posible indemnización. Por todo ello, la Administración vendría obligada a tramitar, si quiera de oficio, el procedimiento de responsabilidad patrimonial y, de concurrir todos los presupuestos jurídicos para que surja dicha responsabilidad, proceder a conceder la indemnización pertinente a quien proceda.

  6. Por todo ello, en ejercicio de las funciones que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado oportuno formular a VE las siguientes recomendaciones y recordatorio de deberes legales y recomendaciones:
    1. Recomendar al Departamento de Salud que realice una investigación exhaustiva de los hechos objeto de la queja y de la implicación en los mismos de la Administración sanitaria, a efectos de determinar de manera clara si hubo o no un hecho dañoso para la persona a la que se alude en la queja y si, en consecuencia, procede indemnización por tal daño. Dicha investigación podría hacerse en el marco del procedimiento de responsabilidad patrimonial al que se alude en la siguiente recomendación.

    2. Recomendar al Departamento de Salud que admita la reclamación presentada por la autora de la queja, instruya el correspondiente expediente de responsabilidad patrimonial, y, de concurrir los presupuestos jurídicos necesarios, otorgue a quien proceda una indemnización por el daño generado a doña […].

    3. Recordar al Departamento de Salud el deber legal de prestar a los ciudadanos una atención adecuada y efectiva, actuando siempre con la máxima diligencia, y dentro de los plazos legalmente establecidos en la tramitación de los asuntos que los ciudadanos les planteen, evitando el extravío de sus solicitudes.

El Departamento de Salud dispone, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, del plazo máximo de dos meses para comunicarme, como es preceptivo, si acepta estas recomendaciones y el recordatorio de deberes legales, y, en su caso, las medidas adoptadas o a adoptar al respecto.

Atentamente y queda a la espera de su respuesta,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea