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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/682) por la que se recomienda a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que deje sin efecto el borrador de convenio propuesto al autor de la queja y que no exija el pago proporcional de la construcción de unas infraestructuras generales de abastecimiento ubicadas fuera del ámbito donde se ubica su parcela, de implantación condicionada e incierta, con imputación de un coste cuya asunción trasciende de los deberes que tiene el interesado como propietario de la parcela a la que se refiere la queja.

12 Enero 2017

Obras públicas

Presidente de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona

Señor Presidente:

  1. El 2 de diciembre de 2016 esta institución recibió un escrito del señor don […], mediante el que formulaba una queja frente a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, por su disconformidad con el borrador del convenio para el proyecto y la construcción de la obra de Ampliación de las instalaciones de abastecimiento de Valdizarbe (vivienda unifamiliar, c/ […] de Legarda, parcela número […] del polígono […]).

    En dicho escrito, exponía que:

    1. Es propietario de la parcela número […] del polígono […] de Legarda.
    2. Tras solicitar la licencia de obra para la construcción de una vivienda en dicha parcela, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona le remitió un informe relativo a instalaciones de abastecimiento y saneamiento .
    3. En el mencionado informe, entre otros puntos, se señala, en el apartado Refuerzo de las infraestructuras de abastecimiento, la necesidad de suscribir un convenio entre la Mancomunidad y el interesado, en el que se indiquen las obras de refuerzo de las infraestructuras de abastecimiento a realizar, su valoración, el reparto de costes, el compromiso de pago del promotor y la obligación de la Mancomunidad de ejecutar las obras.
    4. El 22 de noviembre de 2016 se reunió con la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona para acordar el convenio para el proyecto y la construcción de la obra de Ampliación de las instalaciones de abastecimiento de Valdizarbe (vivienda unifamiliar, c/ […] de Legarda, parcela […] del polígono […]).
    5. El 1 de diciembre de 2016 recibió el borrador del convenio, con el que no se encuentra conforme. En este sentido, señala que el número de viviendas previstas por la Mancomunidad y que motivan la necesidad de ampliar la red de abastecimiento existente no se va a ejecutar.

      Por todo ello, solicitaba la anulación del requerimiento de abono de 3.385,42 euros, previsto en el borrador de convenio, dado que, además, se trata de una parcela en suelo urbano que no es necesario recalificar.

  2. Seguidamente, esta institución se dirigió a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    En el informe recibido, se señala lo siguiente:

    “Le informamos que la parcela […] del polígono […] de Legarda tiene una superficie de 145,08 m2 y cuenta con una edificación de 75,90 m2 que tiene como uso almacén agrícola. Esta parcela se encuentra en suelo urbano, pero nunca han contratado ni el servicio de abastecimiento ni el de saneamiento. No cuenta con acometida de abastecimiento, ni de saneamiento, es más, ni siquiera existe red de fecales en el frente de la parcela a la que poder conectarse. Es decir, el propietario de la parcela en ningún momento se ha hecho cargo de los deberes de urbanización del suelo para dotar a la parcela de los servicios de abastecimiento y saneamiento y así obtener la condición de solar.

    Es ahora, en la tramitación del Proyecto de ejecución de rehabilitación de edificio con destino a vivienda cuando surge la necesidad de la demanda del servicio de abastecimiento y saneamiento, al sustituirse el uso de almacén agrícola por el de vivienda.

    Según el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, son actuaciones de transformación urbanística, las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar se proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

    La Ley Foral 35/2002, en el artículo 92. Suelo urbano también define las actuaciones de dotación como aquellas que tienen por objeto, en un ámbito de suelo urbano, el incremento de la edificabilidad, densidad o modificación del uso urbanístico, y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de aquel. Es decir, este tipo de actuaciones son en suelo urbano, como la parcela […] del polígono […] de Legarda, y en ningún momento se ha indicado que esta carga fuera como consecuencia de ninguna reclasificación de suelo.

    En este caso, la actuación de transformación en la parcela […] del polígono […] de Legarda es una actuación de dotación, ya que en ella se cambia el uso de la parcela actual de agrícola a residencial y esto requiere de un reajuste de la dotación o servicio de abastecimiento, ya que en la red de abastecimiento en alta de la falda sur del Perdón no cuenta con capacidad para prestar el servicio a todas las nuevas viviendas que se proponen realizar en los diferentes municipios.

    En el Artículo 18. Deberes vinculados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanística, se indica que cuando se trate de las actuaciones de dotación se exigirá también a sus promotores el deber de Costear y, en su caso, ejecutar todas los obras de urbanización previstos en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas.

    Las localidades de la zona de Valdizarbe, entre las que se incluye Legarda, integradas en el servicio del Ciclo Integral del Agua de la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona se abastecen desde una línea que parte desde el depósito regulador general situado en las proximidades de Muruarte de Reta.

    Los estudios realizados por Servicios de la Comarca de Pamplona, S.A., teniendo en cuenta los incrementos en el número de viviendas que se han producido desde la aprobación definitiva de los planes urbanísticos vigentes y las previsiones de crecimiento existentes en los ayuntamientos que se suministran desde la línea mencionada, ponen de manifiesto que resulta imposible efectuar el servicio de abastecimiento de agua potable sin acometer una serie de ampliaciones de las infraestructuras generales correspondientes.

    Por ese motivo, y con la finalidad de realizar un reparto equitativo entre los promotores de nuevas actuaciones urbanísticas que generan un aumento en la demanda del servicio de abastecimiento, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona ha propuesto al promotor la suscripción del convenio de Ampliación de las instalaciones de abastecimiento, en el que se indican las obras a realizar, su valoración, el reparto de costes, el compromiso de pago del promotor y la obligación de la SCPSA de ejecutar las obras.

    En concreto, el promotor de la vivienda que se va a ejecutar, en sustitución del almacén agrícola, en la parcela […] del polígono […] de Legarda, deberá hacerse cargo de la parte proporcional del refuerzo de las infraestructuras generales de abastecimiento que supone la mencionada vivienda en el incremento de la demanda del servicio”.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con un borrador de convenio que ha remitido la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona al autor de la queja, donde se establece que este debe hacer obligatoriamente frente a 3.385,42 euros, en concepto de pago proporcional de unas obras que resultaría preciso realizar en el futuro para asegurar el abastecimiento de agua en la localidad de Legarda, debido al incremento del número de viviendas que se ha producido en dicha localidad desde que se aprobó definitivamente el Plan Municipal y a las previsiones de crecimiento existentes en las localidades que se suministran desde la línea existente en la actualidad.

    La Mancomunidad de la Comarca de Pamplona entiende que dichas actuaciones deben costearse por el autor de la queja, en la proporción que le corresponde, por considerar que la actuación que el ciudadano pretende desarrollar (la construcción de una vivienda en un suelo urbano donde actualmente existe una nave agrícola que no cuenta con los servicios necesarios), reúne las notas definitorias de las denominadas actuaciones de dotación.

  4. La parcela […] del polígono […] de Legarda se encuentra clasificada por el planeamiento urbanístico como suelo urbano, existiendo actualmente una edificación destinada a uso agrícola. Según informa la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona, la parcela en cuestión no cuenta con acometida de abastecimiento, ni de saneamiento, y ni siquiera existe una red de fecales en el frente de la parcela a la que poder conectarse.

    Al plantearse ahora la construcción de una vivienda, si bien el suelo donde se va a actuar tiene la consideración de urbano, se le requiere para que asuma la parte proporcional que le corresponde por el coste derivado de la ampliación del servicio de abastecimiento, al entenderse que la actuación pretendida es una actuación de dotación.

    La parcela en cuestión se encuentra dentro del núcleo de población de Legarda y tiene la clasificación de suelo urbano, siendo un suelo urbano consolidado por la urbanización. Se trata de una parcela en la que existe una edificación (una nave agrícola) que se pretende sustituir por una vivienda aislada.

  5. El artículo 7.1.b) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, define como actuaciones de dotación aquellas actuaciones de transformación urbanística que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.

    Las actuaciones de transformación urbanística se configuran por estas actuaciones de dotación y también por las actuaciones de nueva urbanización. Aquellas otras actuaciones que no reúnen esta condición y presentan unas características más limitadas son catalogadas como actuaciones edificatorias. Mientras que las primeras actuaciones suponen una transformación urbanística y, en la práctica totalidad de los casos, necesitan de un cambio de ordenación urbana, las actuaciones edificatorias suponen la ejecución del planeamiento, por lo que requieren de licencia sin necesidad de modificar el planeamiento.

    Del citado artículo 7.1 b) de la Ley de Suelo se colige que, para considerar una actuación como de dotación, la actuación que se pretenda e impulse tiene que generar una necesidad de dotaciones públicas en el ámbito de suelo urbanizado donde se actúa mediante una transformación de la realidad urbanística.

    Como se ha señalado, en el caso que nos ocupa, la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona exige al autor de la queja el abono de una cantidad económica en concepto de pago de unas instalaciones generales de abastecimiento de agua que se pueden construir en el futuro o no, fuera del ámbito donde se encuentra la parcela sobre la que se pretende actuar o que exceden al mismo, y que tienen por finalidad satisfacer las necesidades de agua potable del municipio en el caso de que este creciera.

    Conforme al criterio de esta institución, la actuación pretendida por el autor de la queja no puede considerarse legalmente como una actuación de dotación, sino como una de las actuaciones edificatorias previstas en el artículo 7.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, a cuyo tenor: “Siempre que no concurran las condiciones establecidas en el apartado anterior, y a los solos efectos de lo dispuesto por esta ley, se entiende por actuaciones edificatorias, incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización:

    1. Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
    2. Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación ”.

      El autor de la queja pretende una actuación de sustitución de la edificación existente (una nave agrícola) en su parcela, en suelo urbano consolidado, dentro del pueblo, por una vivienda aislada, mediante la solicitud de una licencia urbanística (que es un acto reglado). Esta actuación pretendida se ajusta y encuentra respaldo en el propio Plan Municipal de Urbanismo de Legarda, donde se establece expresamente para la parcela en cuestión que la edificación existente debe ser sustituida por una vivienda, incluyendo dicha parcela dentro del régimen previsto para las edificaciones a reformar (artículo 101 de la normativa urbanística del Plan Municipal de Legarda). Por tanto, lo que pretende el autor de la queja no es una transformación urbanística, sino desarrollar lo que contempla el Plan para la parcela en cuestión, sin necesidad de modificar el planeamiento urbanístico, en suelo urbano consolidado, y solicitando la preceptiva licencia para ello. Como actuación edificatoria que es, nada obsta a que la Administración competente le requiera las obras de urbanización complementaria y las que se precisen para que la parcela alcance la condición de solar, siempre que tales obras de urbanización guarden relación directa y proporción con la vivienda aislada que pretende.

  6. La actividad urbanística pública y el régimen urbanístico de la propiedad del suelo deben someterse a lo que dispone la Ley y, por remisión de esta, el planeamiento urbanístico (en cuanto manifestación del principio constitucional de sometimiento de los poderes públicos y de los ciudadanos al ordenamiento jurídico).

    Dicho régimen de la propiedad al que se alude es estatutario (formado por un conjunto de derechos y deberes que determina la ley) y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística (artículo 11 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana).

    El principio de que la actividad pública y la actividad privada se someten a la ley y al planeamiento conlleva para las Administraciones públicas, tanto las urbanísticas como las prestadoras de servicios urbanísticos, que no puedan exigir a los propietarios el cumplimiento de más deberes urbanísticos (como es el de abastecimiento de agua y el saneamiento de aguas residuales) que los legalmente establecidos y conforme a los modos y términos de la ley.

    En el caso de Legarda, el Plan Municipal de esta localidad, en su artículo 27, establece que e l Plan Municipal, las presentes Normas Urbanísticas y su desarrollo mediante Planeamiento de Desarrollo delimitan el régimen urbanístico del derecho de propiedad, actuando dentro del marco que la Ley y sus disposiciones establecen a tal efecto. (Artículo 5 TR 1/92) .

    Más concretamente, para el caso del suelo urbano, el citado Plan Municipal establece, en los apartados 2 y 3 de su artículo 27, los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbano:
    “2. Derechos de los propietarios de suelo urbano.

    Los propietarios de suelo urbano tienen el derecho a completar la urbanización de los terrenos para que adquieran la condición de solares y a edificar éstos en las condiciones que en cada caso establezca la legislación urbanística y el planeamiento.

    3. Deberes de los propietarios de suelo urbano.

    1. Los propietarios de terrenos en suelo urbano consolidado por la urbanización deberán completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen si aún no la tuvieran la condición de solar, y edificarlos en plazo si se encontraran en ámbitos para los que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con el mismo.
    2. (…)”.
      De este modo, el autor de la queja, en cuanto propietario de la parcela de suelo urbano consolidado, únicamente se encuentra obligado a cumplir los deberes que le imponen el Plan Municipal de Legarda –fundamentalmente contenidos en los artículos 27 y 101- y los establecidos, con carácter general, en el artículo 98 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, para los propietarios de esa clase de suelo urbano consolidado.

      En dichos preceptos se establece, entre otros, el deber de costear y, en su caso, ejecutar, las obras necesarias para completar la urbanización de la parcela, con la finalidad de que esta pueda adquirir la condición de solar (lo que coincide con el régimen de la actuación edificatoria que contempla la Ley de Suelo estatal). Entre dichos deberes urbanísticos no figura ni aparece el de costear la futura construcción de instalaciones que tienen la consideración de sistemas generales, como pretende en el presente caso la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona (en su informe, la entidad local reconoce que lo que se pretende costear proporcionalmente son las infraestructuras generales de abastecimiento de Legarda).

      Por todo ello, esta institución ve necesario recomendar a la Mancomunidad que deje sin efecto el borrador de convenio propuesto al autor de la queja y que no exija el pago proporcional de la construcción de unas instalaciones ubicadas fuera del ámbito donde se ubica su parcela, cuya implantación se presenta además condicionada al desarrollo de un gran crecimiento del municipio, y por lo tanto de manera incierta; coste cuya asunción trasciende de los deberes que tiene el interesado como propietario de la parcela a la que se refiere la queja.

  7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:

    Recomendar a la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona que deje sin efecto el borrador de convenio propuesto al autor de la queja y que no exija el pago proporcional de la construcción de unas infraestructuras generales de abastecimiento ubicadas fuera del ámbito donde se ubica su parcela, de implantación condicionada e incierta, con imputación de un coste cuya asunción trasciende de los deberes que tiene el interesado como propietario de la parcela a la que se refiere la queja.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que la Mancomunidad de la Comarca de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea