saltar navegación

  1. Inicio
  2. Resoluciones
  3. 2013-2017
  4. 2017
  5. Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (...

Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/650) por la que se recuerda al Departamento de Educación el deber legal de motivar expresa y suficientemente las decisiones que comportan cambios sustanciales en los criterios de concesión de becas a estudiantes. Asimismo se le recomienda que los criterios de cuantificación de las becas se establezcan en función de elementos objetivos y comunes que configuren la necesidad de percibirlas por los beneficiarios (los alumnos y las alumnas), sin referencia a centros concretos y considerados estos de forma individualiza. Igualmente se le recomienda que, al introducirse cambios en la normativa de concesión de becas a estudiantes, que pueden afectarles desfavorablemente, establezca un régimen transitorio, a efectos de preservar los derechos e intereses legítimos de las personas que ya hayan iniciado y se encuentren cursando el ciclo de estudios de que se trate y de atender los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.

16 Enero 2017

Educación

Consejero de Educación

Señor Consejero:

  1. El 22 de noviembre de 2016 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, por su disconformidad con la Resolución 725/2016, de 20 de octubre, de la Directora General de Universidades y Recursos Educativos, por la que se aprueba la Convocatoria General de Becas para el curso 2016/2017, para el alumnado que curse estudios postobligatorios no universitarios y estudios universitarios.

    El interesado -que, según indicaba, actuaba en representación en sede administrativa del alumnado navarro de la Universidad de Navarra-, manifestaba lo siguiente:

    1. La convocatoria objeto de queja ha supuesto cambios significativos con respecto a sus precedentes en años anteriores, que determinan una discriminación para los estudiantes que, estando matriculados en la Universidad de Navarra, soliciten ser beneficiarios de las becas.
    2. Entre tales cambios, destaca la reducción de un 34% de la cantidad destinada a los solicitantes encuadrados en los tramos de renta más bajos, a pesar de que el presupuesto global de la convocatoria, en relación con años anteriores, no solo no ha disminuido, sino que ha aumentado en cerca de 5.000 euros.
    3. Además, se incluyen ciertas condiciones de contenido imposible, aplicables con exclusividad a la Universidad de Navarra, que, además de suponer la nulidad radical de la convocatoria, deja en grave situación de indefensión a los estudiantes de la misma.

      Se adjuntaba a la queja diversa documentación relacionada con la misma, incluido un borrador de recurso de alzada ante el Departamento de Educación.

  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, dándole cuenta de la queja y de la documentación adjunta, y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    El 29 de diciembre de 2016 se recibió el informe del Departamento de Educación, en el que se manifiesta lo siguiente:

    “Que mediante Resolución 725/2016, de 20 de octubre, de la Directora General de Universidades y Recursos Educativos, se aprobó la Convocatoria General de Becas para el curso 2016-2017, para el alumnado que curse estudios postobligatorios no universitarios y estudios universitarios (BON nº 210, de 31 de octubre de 2016).

    Que la citada convocatoria introduce novedades en las condiciones y criterios de concesión de becas con respecto a las establecidas en convocatorias de años anteriores.

    Que a la vista de las quejas y sugerencias recibidas, el Departamento de Educación está realizando un análisis de la convocatoria, que puede contemplar, en su caso, una modificación de la misma con el fin de garantizar la consecución de los fines perseguidos, entre los que se encuentra alcanzar la equidad en el ámbito de la enseñanza no obligatoria”.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta frente a la convocatoria general de becas para el curso 2016/2017, destinada al alumnado que curse estudios postobligatorios no universitarios y estudios universitarios, aprobada por Resolución 725/2016, de 20 de octubre, de la Directora General de Universidades y Recursos Educativos. La convocatoria fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra del 31 de octubre de 2016.

    Determina la presentación de la queja el cambio en los criterios a tener en cuenta para la concesión de las becas a los alumnos de la Universidad de Navarra, que se consideran perjudiciales y discriminatorios para estos, particularmente en los casos de alumnos con rentas bajas.

    El Departamento de Educación reconoce que la convocatoria introduce novedades en los criterios de concesión y afirma que, ante las quejas y sugerencias recibidas, está valorando modificar la misma.

  4. Esta institución, partiendo de lo reseñado en la queja y de lo informado por el Departamento de Educación (en el sentido de que analiza una modificación de la convocatoria vigente a la vista de las quejas y sugerencias recibidas), ve pertinente comenzar por señalar que, en la configuración de las reglas que han de regir en la concesión de ayudas públicas y, en particular de becas educativas, concurre un margen legal de discrecionalidad para la Administración pública competente (se está ante una actividad, al menos desde una perspectiva material, normativa), por lo que, en principio, distintas soluciones u opciones pueden ser válidas conforme a derecho (las leyes no tasan o predeterminan la alternativa concreta a adoptar).

    Dada esa discrecionalidad que concurre en el ejercicio de la potestad, la solución que se adopte exige legalmente motivación específica por parte de la Administración autora de la decisión [artículo 35.1, letra i), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas].

    La exigencia de motivación se intensifica si, como sucede en la convocatoria de ayudas que nos ocupa, el acto administrativo aprobado se separa del criterio que ha venido siguiendo la Administración en ejercicios precedentes, tanto por virtud del artículo 35.1 c) de la citada Ley 39/2015 (prevé que han de motivarse los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes), como por la virtualidad de los principios generales de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, que amparan a los ciudadanos que, legítimamente, confían en la prosecución del comportamiento normalmente seguido por la Administración pública hasta entonces (artículo 8 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra).

    En este sentido y por lo que se refiere a estos principios, el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), en su sentencia de 4 de junio de 2001, pone de manifiesto que :(...) el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del TJCE y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. (...). Este pronunciamiento ha sido también recogido en las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011), 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013) y 14 de noviembre de 2016 (recurso 509/2014), entre otras.

    Asimismo, la sentencia del Tribunal Constitucional 150/1990 y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015, declaran que el principio de seguridad jurídica protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles .

    Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo [por ejemplo, sentencias de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009)], en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento , y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado.
    Con las anteriores consideraciones, la institución pretende subrayar que:

    1. El ordenamiento jurídico no se opone a que la Administración pública introduzca cambios en las normas o convocatorias reguladoras de la concesión de ayudas públicas, incluidas las reglas de concesión de becas.
    2. Sin perjuicio de ello, ese mismo ordenamiento jurídico exige que, cuando tales novedades o cambios que se introduzcan sean sustanciales e incidan sobre los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos afectados, las decisiones deben ser convenientemente motivadas, por resultar dicha motivación, además de exigida por las normas procedimentales que se han citado, inherente a los principios constitucionales señalados de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe.
    3. Esa motivación lleva a la exigencia de que, en el expediente administrativo conducente a la aprobación del acto de la convocatoria de las becas, y, en su caso, en la resolución que lo ultima, queden explicitadas suficientemente las razones consideradas por el órgano administrativo para introducir los cambios, así como los fines legítimos perseguidos con ellos.

      En consecuencia, la institución ve oportuno recordar al Departamento de Educación el deber legal de motivar expresamente las decisiones que comportan o comporten un cambio en los criterios de concesión de becas a estudiantes, como el que ha suscitado la queja; motivación que requiere que sea objetiva y suficientemente justificada en todo caso de cambio sustancial.

  5. La convocatoria, en su norma 11.4.1.1, establece, en relación con las becas o ayudas de enseñanza en el nivel universitario y de enseñanzas artísticas de nivel superior, varios regímenes destinados a determinar la cuantía de la beca:
    1. Cuando los estudios universitarios se cursen en la Universidad de Navarra.
    2. Cuando los estudios universitarios se cursen en otros centros públicos o privados de estudios superiores (distintos de la Universidad de Navarra).
    3. Cuando los estudios superiores no universitarios se cursen en otros centro públicos o privados de estudios superiores no incluidos en los apartados anteriores.

      Además, para el cálculo de esa cuantía, se aplican distintos parámetros de referencia vinculados al hecho de que se estudie en la Universidad de Navarra [letra a)] o en otros centros públicos o privados superiores [letras b) y c)].

      A juicio de esta institución, en la regulación de las becas a los estudiantes, siendo estos los destinatarios de las ayudas que se contemplan, y no los centros, no es adecuado que se empleen criterios de diferenciación o criterios de cuantificación distintos, determinados en función de que los estudios se cursen en unos u otros centros superiores, considerados estos de forma individualizada.

      Es razonable que la Administración diferencie en función distintas situaciones o de distintos elementos objetivos que pueden incidir en la necesidad de percibir la ayuda por parte del beneficiario: nivel de renta del solicitante, estudios cursados en Navarra o fuera de Navarra (por la repercusión que ello puede tener en la financiación de los estudios para el alumno), costes de matrícula de unos y otros centros, etcétera.

      Pero, como se ha apuntado, no resulta adecuado, siempre a juicio de esta institución, establecer regímenes de becas diferenciados para alumnos y alumnas de centros universitarios concretos y determinados que se mencionan y contemplan por su nombre, con distintos parámetros de referencia para el cálculo de la cuantía en el caso de una universidad y en el caso de las restantes, por lo que se ve necesario formular una recomendación a este respecto.

      Con la eliminación de las referencias nominales a universidades determinadas (como es el caso de Universidad de Navarra) y el establecimiento de criterios objetivos claros y justificados racionalmente para otorgar las becas, criterios que deberían ser en lo posible comunes a todos los alumnos becarios potenciales, se evitan diferenciaciones por la circunstancia de estudiar en una u otra universidad, con mayor razón si el destinatario de la beca es el alumno o alumna, y se garantiza la finalidad principal de la beca, que es atender a las necesidades y características propias del beneficiario que la recibe.

  6. Asimismo, en atención a los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima que se han citado con anterioridad, resulta recomendable, para el caso de que se pretenda el mantenimiento de nuevos criterios de cuantificación que resulten más desfavorables para algunos colectivos respecto de la situación de años anteriores (como el de alumnos matriculados en la Universidad de Navarra), que se establezca un régimen transitorio en cuya virtud los cambios desfavorables no afecten a las personas que ya estén matriculadas y cursando los estudios de que se trate.

    Si bien las convocatorias de becas, como sucede con la mayoría de ayudas públicas, tienen un carácter anual, no cabe obviar que, en la toma de decisiones de los alumnos que cursan un ciclo de estudios (universitarios, en el caso) de matricularse en unos u otros centros, incide un proyecto personal y vital que se extiende por el tiempo de duración de la actividad formativa de que se trate (varios años de la misma carrera). En este sentido, existe, desde la perspectiva de los interesados, una unidad de decisión de matriculación, para el ciclo completo correspondiente a los estudios de que se trate.

    Para dar prevalencia adecuada a los principios de seguridad jurídica, de certeza y confianza legítima de los ciudadanos en la actividad administrativa, a criterio de esta institución, la introducción de cambios sustanciales en la normativa de concesión de las becas con efectos desfavorables debe ponderar tal circunstancia y establecer el correspondiente régimen transitorio con el fin de no perjudicar, al menos, a los alumnos que se encontraban ya matriculados.

  7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario, en relación con la Resolución 752/2016, de 20 de octubre, por la que se aprueba la convocatoria general de becas para el curso 2016/2017, para el alumnado que cursa estudios postobligatorios no universitarios y estudios universitarios:
    1. R ecordar al Departamento de Educación el deber legal de motivar expresa y suficientemente las decisiones que comportan cambios sustanciales en los criterios de concesión de becas a estudiantes.
    2. Recomendar al Departamento de Educación que los criterios de cuantificación de las becas se establezcan en función de elementos objetivos y comunes que configuren la necesidad de percibirlas por los beneficiarios (los alumnos y las alumnas), sin referencia a centros concretos y considerados estos de forma individualiza.
    3. Recomendar al Departamento de Educación que, al introducirse cambios en la normativa de concesión de becas a estudiantes, que pueden afectarles desfavorablemente, establezca un régimen transitorio, a efectos de preservar los derechos e intereses legítimos de las personas que ya hayan iniciado y se encuentren cursando el ciclo de estudios de que se trate y de atender los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio y las recomendaciones, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea