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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/644) por la que se recomienda al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que revise las retribuciones abonadas al interesado en 2016, considerando a tales efectos que, en el tiempo de duración del permiso por paternidad que se le concedió (del 7 al 21 de marzo de 2016), el permiso sin sueldo del que disfrutaba desde el 1 de marzo de 2016 quedó interrumpido transitoriamente, y, por ende, que en dicho periodo de permiso por paternidad la situación era la de plenitud de derechos económicos del funcionario, con abono de las cantidades que correspondan.

04 Enero 2017

Función pública

Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia

Señora Consejera:

  1. El 18 de noviembre de 2016 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, por la reducción practicada en su nómina del mes de junio de 2016, motivada por encontrarse disfrutando simultáneamente de un permiso sin sueldo y de un permiso por paternidad.

    El interesado exponía lo siguiente:

    “En junio de 2016, se revisa la nómina, por no estar conforme con los conceptos que se están aplicado, dando lugar a varios devengos negativos con fecha de origen 3. 16 (paternidad según me indican telefónicamente desde ese servicio).

    En marzo me encontré disfrutando de un permiso sin sueldo por reparto de empleo de 3 meses concedido por Resolución 173/2016, siendo régimen retributivo elegido la percepción durante todo el año de 75% de la retribución, por tanto la nómina de marzo se me abono la parte proporcional a mi sueldo generado durante los 9 meses de trabajo en el año junio 2016-marzo 2017.

    Por otro lado el INSS, me reconoce el derecho a la prestación de paternidad entre los días 7-21 de marzo ambos inclusive, no pudiendo disfrutar de los días correspondientes al encontrarse en el permiso de reparto de empleo.

    En consecuencia, el Gobierno de Navarra entre los días 7 y 21 de marzo está descontando de mi nómina 2 conceptos, el del permiso sin sueldo (25% que aplica mensualmente a todos mis nóminas) y el permiso de paternidad (nómina de Junio), anulando de esta forma mi derecho a la prestación de paternidad concedida por el INSS.

    En virtud de lo cual, suplica sea reconocido por el Gobierno de Navarra, el derecho a revisión de la nómina, teniendo derecho a la prestación de paternidad concedida por el INSS, que debe ser abonada por el Gobierno de Navarra”.

  2. Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    El 20 de diciembre de 2016 se recibió el informe solicitado, del que se da traslado al interesado.

    En dicho informe, tras citarse la normativa que regula el permiso sin sueldo disfrutado por el interesado desde el 1 de marzo de 2016 (concedido por Resolución 173/2016, de 9 de febrero, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería), se concluye que la misma no contempla ni prevé la modificación del régimen derivado de tal situación en caso de coincidencia temporal con el disfrute de cualquier otro permiso. Por ello, se razona, el permiso de paternidad concedido al interesado (Resolución 550/2016, de 12 de mayo, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería), referido a los días comprendidos entre el 7 de marzo de 2016 y el 21 de marzo de 2016, no interrumpe ni afecta a la duración del permiso sin sueldo y a los descuentos retributivos correspondientes, ya que, tal y como señala la citada Resolución 173/2016, de 9 de febrero, por la que se concedió el permiso sin sueldo, el empleado habrá de percibir de forma regular durante el año completo el 75 por 100 de sus retribuciones.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por el descuento practicado en la nómina del interesado del mes de junio de 2016.

    Dicho descuento, según se colige de la queja y de la información facilitada por el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, obedece a la circunstancia de que el interesado, desde el 1 de marzo de 2016, se encontraba disfrutando de un permiso sin sueldo, con un periodo de inactividad de tres meses y con percepción del 75% de sus retribuciones durante un año, y a que, dentro de tal periodo, concretamente entre el 7 y el 21 de marzo de 2016, disfrutó de un permiso por paternidad, considerando la Administración pública que este último no altera el régimen del permiso sin sueldo concedido, y adaptando los pagos practicados al funcionario a tal consideración en la nómina del mes de junio de 2016, de la que trae causa la queja.

  4. El artículo 16 del Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Vacaciones, Licencias y Permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra –en desarrollo del artículo 36.1, letra g), del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, que reconoce el derecho de los funcionarios a permisos retribuidos, en los casos y condiciones que se determinen-, regula el permiso retribuido por paternidad, en los siguientes términos:
    1. “Se concederá un permiso retribuido de quince días naturales por el nacimiento, acogimiento o adopción de un hijo, que será disfrutado por el padre, a su elección, a partir de la fecha del nacimiento o del alta de la madre en el centro hospitalario, de la decisión administrativa o judicial de acogimiento o de la resolución judicial por la que se constituya la adopción.

      En los supuestos de hijos prematuros o que por cualquier otra causa deban permanecer hospitalizados tras el parto, el padre podrá iniciar el disfrute de este permiso a partir del alta hospitalaria del hijo.

      Este permiso podrá ser disfrutado por la madre si es el padre quien disfruta de la licencia retribuida por parto, adopción o acogimiento.

    2. El referido permiso tendrá una duración de veinte días naturales cuando el nacimiento, la adopción o el acogimiento se produzca en una familia numerosa, cuando la familia adquiera dicha condición con el nuevo nacimiento, adopción o acogimiento, o cuando en la familia haya una persona con discapacidad.
    3. La duración del permiso indicada en los apartados anteriores se ampliará en el supuesto de parto, adopción o acogimiento múltiple en dos días naturales más por cada hijo a partir del segundo, o si uno de ellos es una persona con discapacidad.
    4. Este permiso es independiente del disfrute compartido de las licencias retribuidas por parto, adopción o acogimiento previstas en los artículos anteriores de este Decreto Foral.
    5. Siempre que resulte compatible con las necesidades del servicio, el permiso retribuido por paternidad regulado en este artículo podrá disfrutarse a tiempo parcial por un tercio o por la mitad de la jornada de trabajo, coincidiendo con las primeras y/o últimas horas de la jornada que tenga establecida el empleado. En el caso del personal docente no universitario, el disfrute de este permiso a tiempo parcial será, en todo caso, por la mitad de la jornada.

      Durante el disfrute parcial de este permiso, se aplicarán, en todo caso, las limitaciones establecidas en los apartados 4 y 5 del artículo 12 de este Decreto Foral”.

      El permiso por paternidad, como derecho de los funcionarios y medida de conciliación de la vida laboral y familiar, y de fomento de la igualdad entre hombres y mujeres, persigue posibilitar a los padres la ausencia del trabajo durante los primeros días de vida de sus hijos (o proteger situaciones de paternidad afines), sin que tal ausencia suponga merma en sus derechos retributivos.

  5. El Decreto Foral 39/2014, de 14 de mayo, por el que se establecen medidas de reparto del empleo en las Administraciones Públicas de Navarra, regula el permiso sin sueldo al que se acogió el interesado.

    El artículo 1 del decreto foral citado dispone que el mismo tiene por objeto el establecimiento de medidas de reparto del empleo en las Administraciones Públicas de Navarra, adoptando fórmulas para que el personal a su servicio pueda reducir su jornada y, con ello, propiciar la realización de nuevas contrataciones temporales (…) Las fórmulas para que el personal pueda reducir su jornada son el permiso sin sueldo y el permiso parcialmente retribuido, de conformidad con la regulación contenida en este Decreto Foral.

    El artículo 2 del decreto foral establece el régimen del permiso sin sueldo:

    1. “Su duración será de tres o de seis meses dentro del periodo de un año, a contar desde su concesión.
    2. Se podrá acoger al mismo el personal funcionario y estatutario. Asimismo, también lo podrá solicitar el personal contratado en régimen administrativo que esté ocupando una vacante o una plaza reservada, siempre que su relación de servicio tenga una duración prevista de al menos un año.
    3. En función de la duración del permiso, el empleado percibirá de forma regular durante todo el año el 75 o el 50 por 100 de sus retribuciones, a excepción de las variables, con independencia del periodo de disfrute del permiso. A solicitud del empleado, podrá percibir sus retribuciones en estricta correspondencia con su periodo de prestación de servicios.
    4. Se mantendrán las cotizaciones sociales.
    5. El periodo de disfrute del permiso se acordará en cada caso con carácter previo entre el empleado y el órgano competente para su concesión, en función de las necesidades del servicio, y será continuado.
    6. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores con carácter general, el permiso del personal que presta servicios de tipo docente o asistencial en los centros docentes del Departamento de Educación tendrá necesariamente una duración de seis meses y se disfrutará de febrero a julio o de agosto a enero”.

      Y el artículo 4 del mismo decreto foral se refiere a las condiciones generales de los permisos regulados en la norma (permiso sin sueldo y permiso parcialmente retribuido), del siguiente modo:

      1. “Se contará en todo caso con la voluntariedad del personal para acogerse a los mismos.
      2. El periodo de los permisos no generará derecho a vacaciones ni a permiso retribuido por asuntos particulares. Por ello, si el personal ya los hubiera disfrutado, se realizará la oportuna regularización retributiva.
      3. En el supuesto de que, por cualquier causa, el empleado no mantenga su situación de servicio activo durante la duración del permiso, se realizará la oportuna regularización y, en su caso, devolución por el empleado de las retribuciones percibidas en exceso. Se actuará de igual forma en los casos en los que el empleado acceda a otro puesto de trabajo dentro de su Administración; entre otros, por formación-promoción, nombramiento para jefaturas o direcciones, designaciones interinas o comisiones de servicio.
      4. En el supuesto de que el empleado se traslade a otra plaza, se mantendrá el permiso siempre que ello resulte compatible con la organización y las necesidades de la nueva unidad de adscripción.
      5. Los permisos se podrán renovar por el órgano competente para su concesión, siempre que así lo solicite el empleado afectado y se cumplan los requisitos exigidos durante el nuevo periodo.

        2. Las Administraciones Públicas de Navarra podrán limitar el número de permisos a conceder en función de las disponibilidades presupuestarias y de la organización de los servicios”.

        La finalidad del permiso sin sueldo, desde una perspectiva general, es posibilitar el reparto del empleo público, y, desde la perspectiva individual del empleado público, posibilitar su ausencia temporal del trabajo, mediante una reducción de su jornada anual.

  6. Tal y como expone el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, la norma reguladora del permiso sin sueldo (Decreto Foral 39/2014) no contempla que la situación de los empleados públicos acogidos al mismo se vea afectada por la concesión de un permiso de paternidad o de otros permisos.

    Sin embargo, aun faltando una previsión expresa en la norma citada, a juicio de esta institución, la interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y en el sentido más favorable al ejercicio de los derechos de los ciudadanos, reclama que, en los casos en que se acceda al permiso por paternidad y se venga disfrutando un permiso sin sueldo, este último quede interrumpido o suspendido transitoriamente -por el tiempo que dura el permiso por paternidad-, por conllevar tal permiso por paternidad un régimen más beneficioso para el funcionario público.

    En este sentido, ha de considerarse, en primer lugar, que se está en el terreno de la aplicación de las medidas de conciliación de la vida laboral y familiar de los trabajadores, lo que refuerza el deber general de interpretar las normas, dentro de lo admisible, en el sentido más favorable al ejercicio de los derechos de los empleados.

    Asimismo, procede tomar en consideración que, habiéndose reconocido al empleado público a un permiso retribuido por paternidad, durante el tiempo al que este permiso se extendió (del 7 al 21 de marzo de 2016), el permiso sin sueldo previamente concedido cesó en su finalidad o causa específica, en la medida en que la ausencia temporal del trabajo es el efecto propio y típico del citado permiso por paternidad.

    Por otro lado, ha de repararse en la protección jurídica reforzada que el Estatuto Básico del Empleado Público dispensa a los permisos por conciliación de la vida laboral y familiar (artículo 49), y, en concreto, al permiso por paternidad (letra c), cuya regulación es la siguiente:

    “Permiso de paternidad por el nacimiento, guarda con fines de adopción, acogimiento o adopción de un hijo: (…)

    En los casos previstos en los apartados a), b), y c) el tiempo transcurrido durante el disfrute de estos permisos se computará como de servicio efectivo a todos los efectos, garantizándose la plenitud de derechos económicos de la funcionaria y, en su caso, del otro progenitor funcionario, durante todo el periodo de duración del permiso, y, en su caso, durante los periodos posteriores al disfrute de este, si de acuerdo con la normativa aplicable, el derecho a percibir algún concepto retributivo se determina en función del periodo de disfrute del permiso.

    Los funcionarios que hayan hecho uso del permiso por parto o maternidad, paternidad, adopción guarda con fines de adopción o acogimiento tanto temporal como permanente, tendrán derecho, una vez finalizado el periodo de permiso, a reintegrarse a su puesto de trabajo en términos y condiciones que no les resulten menos favorables al disfrute del permiso, así como a beneficiarse de cualquier mejora en las condiciones de trabajo a las que hubieran podido tener derecho durante su ausencia.

    Late en esta regulación, que cabe entenderla conformadora del régimen de derechos esenciales de los funcionarios, la necesidad de proteger en el mayor grado el acceso al permiso de paternidad y de que, durante el mismo, se entienda que se da la situación de plenitud de derechos del funcionario (servicio activo a todos los efectos, plenitud de derechos económicos durante el periodo de duración del permiso, reintegrarse al puesto en condiciones que no le resulten menos favorables al disfrute del permiso).

    Y, finalmente, ha de ponerse de manifiesto que el permiso sin sueldo al que accedió al interesado está concebido por la norma específica que lo regula (Decreto Foral 39/2014) como una fórmula de reducción de jornada (artículo 1), lo que lleva a conectar tal norma con las previsiones del Decreto Foral 27/2011, de 4 de abril, por el que se regula la reducción de la jornada del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra. Norma esta última donde, partiéndose también del deber de disfrutar la reducción de forma continuada en el tiempo (el artículo 7.1 dispone una duración de al menos seis meses), se contemplan causas de finalización anticipada (cese de la causa que determinó su concesión, licencia retribuida por parto, adopción o nacimiento) que guardan afinidad con la situación de paternidad a que se refiere el caso.

    En definitiva, a falta de previsión expresa que regule el supuesto de hecho que ha motivado la controversia, la institución recomienda que se considere que la concesión del permiso de paternidad (Resolución 550/2016, de 12 de mayo, del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería), referido al periodo comprendido entre el 7 y el 21 de marzo de 2016, dejó sin efecto, transitoriamente y por dicho periodo, la concesión del permiso sin sueldo (Resolución 173/2016, de 9 de febrero, del mismo órgano administrativo), y que se abonen las retribuciones que correspondan al interesado en función de ello.

  7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:

    Recomendar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que revise las retribuciones abonadas al interesado en 2016, considerando a tales efectos que, en el tiempo de duración del permiso por paternidad que se le concedió (del 7 al 21 de marzo de 2016), el permiso sin sueldo del que disfrutaba desde el 1 de marzo de 2016 quedó interrumpido transitoriamente, y, por ende, que en dicho periodo de permiso por paternidad la situación era la de plenitud de derechos económicos del funcionario, con abono de las cantidades que correspondan.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2017 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea