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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q14/738/M) por la que se recuerda al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local los deberes legales de someter a informe preceptivo del Consejo Navarro de Medio Ambiente los proyectos de disposiciones generales reguladoras de la protección del medio ambiente y de garantizar la participación de este órgano colegiado en la adopción de las decisiones relativas a los aprovechamientos cinegéticos.

19 Diciembre 2014

Medio ambiente

Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local

Señor Consejero:

  1. El 18 de noviembre de 2014 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], en representación de GURELUR-Fondo Navarro para la Protección del Medio Ambiente, frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, referente a la Orden Foral 11/2012, de 6 de julio, en la que se autoriza la suelta de faisán común en los acotados de caza de Navarra, y a la falta de contestación a la denuncia presentada el 31 de agosto de 2012.

  2. Seguidamente, me dirigí al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitándole que me remitiera:
    1. El expediente de elaboración y aprobación de la Orden Foral 11/2012, de 6 de julio, en la que se autoriza la suelta de faisán común en los acotados de caza de Navarra, con los informes que constasen en el mismo.

    2. La Resolución del Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local en relación con el escrito de GURELUR-Fondo Navarro para la Protección del Medio Ambiente, de 31 de agosto de 2012, calificado de denuncia.

  3. El pasado 17 de diciembre de 2014 he recibido su informe y la documentación requerida.
  4. Básicamente, son dos las cuestiones a las que se debe dar respuesta en este caso concreto:

    La primera, a si la Orden Foral 11/2012, de 6 de julio, en la que se autoriza la suelta de faisán común en los acotados de caza en Navarra, respeta la legislación medioambiental y con ello el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado (artículo 45.1 de la Constitución).

    La segunda, a si, con carácter previo a la aprobación de la Orden Foral, debió emitir informe preceptivo el Consejo Navarro de Medio Ambiente, pues, según se colige de la documentación aportada, dicho informe no se habría emitido.

  5. En cuanto al contenido de la Orden Foral 11/2012, de 6 de julio, en la que se autoriza la suelta de faisán común en los acotados de caza en Navarra, esta institución no ha encontrado suficiente base jurídica como para sostener que se haya producido una vulneración del ordenamiento, sin perjuicio de constatar que existen otras opiniones acerca de esta cuestión, desfavorables a la oportunidad de la suelta del faisán común en el medio natural.

    Según hemos podido comprobar, el faisán común es una especie introducida en Europa desde hace siglos, con presencia en España.

    También se ha comprobado que el artículo 10 de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats, permite que el Departamento de Medio Ambiente autorice la introducción de especies alóctonas (siendo dudoso que el faisán común pueda considerarse como tal, dada su preexistencia) en el medio ambiente o con fines de explotación económica.

    Por tanto, incluso tratándose al faisán común como una especie alóctona, el ejercicio de esta autorización prevista en el artículo 10 mencionado habilitaría a la Administración medio ambiental para, en ejercicio de sus potestades discrecionales, siempre arropada con criterios técnicos y jurídicos suficientes (lo cual se hace en la exposición de motivos de la Orden Foral de referencia), adoptar la decisión de la suelta en el medio natural en determinadas condiciones.

    De este modo, la Orden Foral se ha aprobado conforme a este artículo 10 y a los artículos 11 y 12 de la misma Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo.

    Los fines para los que se realiza la suelta del faisán común son conformes con el ordenamiento jurídico: el aprovechamiento cinegético en determinadas zonas de Navarra en las que no vive la perdiz roja, evitar sueltas de perdiz no autorizadas…

    Asimismo, las condiciones de la suelta también aparecen como limitadas: se admite la caza solo en zonas forestadas, de matorral desarrollado y de regadío tradicional menos apropiadas y que no formen parte de la red de espacios protegidos de Navarra, así como en zonas de caza sembrada en los acotados, el número de suelta debe ser limitado, se exige control sanitario mediante certificado veterinario en todos los casos y se pueden realizar controles in situ , la época de suelta está determinada, se prohíbe la existencia de comederos o bebederos artificiales, etcétera.

    Con los argumentos expuestos, cabría sostener por la Administración la legalidad de su actuación, sin necesidad de acudir a otros adicionales, como lo hace en la Orden Foral.

  6. En cuanto al procedimiento de elaboración de la Orden Foral 11/2012, de 6 de julio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, esta institución entiende que resultaba preceptiva la emisión del informe del Consejo Navarro de Medio Ambiente.

    La Ley Foral 1/1993, de 17 de febrero, del Consejo Navarro de Medio Ambiente, describe este como un órgano colegiado con funciones de asesoramiento, participación y consulta en materia de medio ambiente, mediante la aportación de criterios ecológicos, sociales y culturales (artículo 1).

    Entre las funciones de asesoramiento del Consejo, está la de emitir un informe preceptivo en los proyectos de disposiciones generales reguladoras de la protección del medio ambiente (artículo 2).

    Esta institución interpreta que la Orden Foral 11/2012, de 6 de julio, del Consejero de Medio Ambiente, debe ser considerada una disposición general reguladora de la protección del medio ambiente, en la medida en que:

    1. Regula con carácter general y abstracto (lo cual es propio de la naturaleza jurídica de las disposiciones normativas e impropio de los actos administrativos) la suelta de faisán común en acotados de caza, regulando sus condiciones para todos los casos que se realicen. Mientras que los actos administrativos se agotan en sí mismos, sin posibilidad de repetición, y no entran a formar parte del ordenamiento jurídico, las normas jurídicas contemplan supuestos de hecho de forma abstracta y general, esto es, supuestos de hecho que pueden repetirse en el tiempo, y entran a formar parte del ordenamiento jurídico innovándolo. Y esto es lo que hace la Orden Foral comentada: no agotarse en un solo caso, referirse a las distintas posibilidades de suelta del faisán que en el futuro se den de forma reiterada, contemplando los casos en abstracto y de forma general, y entrando a formar parte del ordenamiento jurídico de un modo innovador.

    2. Contempla expresamente su entrada en vigor y su publicación en el Boletín Oficial de Navarra, además de venir precedida de una exposición de motivos y de no indicar recursos administrativos, lo cual es más propio todavía de las normas jurídicas y ratifica la naturaleza normativa de tal Orden Foral.

    3. Emana del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, órgano titular del Departamento y el único que tiene atribuida la facultad de ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento mediante órdenes forales (artículo 45 de la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre). Ello no obsta para que otros órganos inferiores puedan dictar resoluciones de autorización de suelta de faisán común en casos concretos, pero sin la abstracción y generalidad con que lo hace el Consejero.

    4. Regula una cuestión de clara naturaleza medioambiental, relacionada con la protección de esta, pues sus efectos pueden afectar o afectan a la fauna silvestre y sus hábitats, a la conservación de la biodiversidad y al patrimonio natural, como la propia Orden Foral reconoce cuando cita la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de protección y gestión de la fauna silvestre y sus hábitats, o la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
  7. Incluso en el caso de que pudieran surgir dudas jurídicas acerca de la naturaleza de esta Orden Foral (que para esta institución no surgen), se ve conveniente –y en los tiempos actuales, necesario- la participación que en materia de medio ambiente reconoce la Ley Foral 1/1993, de 17 de febrero, al Consejo de Navarra de Medio Ambiente y a sus miembros, entre ellos, especialistas de las universidades en materia de medio ambiente, representantes de las organizaciones o asociaciones de protección, defensa y estudio de la naturaleza inscritas en el Registro de Asociaciones del Gobierno de Navarra con mayor afiliación en Navarra, representante de la Federación Navarra de Municipios y Concejos, y representantes de organizaciones agrarias y ganaderas, sin perjuicio de volver a oír a los representantes de la Federación de caza o al representante de la asociación de cazadores de Navarra (que la Ley exige que estén en el Consejo, mientras que el Gobierno puede decidir, en cambio, que no estén en la Comisión Asesora de Caza).

    Además, en dicho Consejo Navarro de Medio Ambiente, creado por ley, las organizaciones presentes en él pueden solicitar la presencia de técnicos o expertos en relación con los temas que se traten en el mismo.

    Esta participación siempre aconsejable en un tema relacionado con la protección del medio ambiente desde criterios distintos y exclusivos (ecológicos, sociales y culturales) y que superan los estrictamente cinegéticos, casa mejor con el principio de participación o de audiencia de los ciudadanos a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, que proclama el artículo 105 a) de la Constitución.

    También casa mejor, a juicio de esta institución, con lo que ha establecido el artículo 4 de la Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de caza y pesca, que establece el principio de participación social en la adopción de las decisiones relativas a los aprovechamientos cinegéticos, participación que ha de procurarse y llevarse a cabo a través de, entre otros, el Consejo Navarro de Medio Ambiente, encaminada a la búsqueda del mayor consenso posible y al establecimiento de canales que permitan que las decisiones adoptadas sean reflejo de la realidad social donde vayas a ser aplicadas. Si para una decisión como la que recoge la Orden Foral se dio participación a la Comisión Asesora de Caza, también debería, a juicio de esta institución, haberse dado participación al Consejo Navarro de Medio Ambiente.

  8. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado pertinente:

    Recordar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local los deberes legales de someter a informe preceptivo del Consejo Navarro de Medio Ambiente los proyectos de disposiciones generales reguladoras de la protección del medio ambiente y de garantizar la participación de este órgano colegiado en la adopción de las decisiones relativas a los aprovechamientos cinegéticos.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio de deberes legales citados y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea