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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q16/620) por la que se recuerda al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia el deber legal de implantar las medidas de acción positiva para posibilitar el acceso de las personas con discapacidad a la función pública, previstas en la disposición adicional séptima del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra. Asimismo se le recomienda que, en diálogo con la asociación autora de la queja, revise las medidas de acción positiva para posibilitar el acceso de las personas con discapacidad a la función pública que tiene implantadas, y las sustituya por otras más efectivas, procurando ser flexible en su aplicación.

22 Diciembre 2016

Bienestar social

Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia

Señora Consejera:

  1. El 9 de noviembre de 2016 esta institución recibió un escrito de la señora doña […], presidenta del […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, referente al incumplimiento de medidas de acceso a la función pública de personas con discapacidad.

    En dicho escrito, exponía que:

    1. Se ha detectado un incumplimiento de la Ley Foral 13/2015, de 10 de abril, de modificación del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, consistente en la vulneración de derechos o en el trato desigual a personas con discapacidad en el ámbito laboral de la Administración pública.
    2. La Administración no cumple con la obligación de contratar un 7% de personas con discapacidad. En este sentido, señala que su asociación continúa realizando propuestas a través de los representantes en la Comisión Mixta de la Función Pública del Gobierno de Navarra. Sin embargo, entienden que es necesario tomar medidas por parte de la administración competente que favorezcan progresivamente este porcentaje de contratación.
    3. Existen personas con discapacidad a las que no se les han realizado los Informes de Compatibilidad para el desempeño de tareas y funciones del puesto, informe de obligada realización según lo dispuesto en el apartado tercero del artículo único de la Ley Foral 13/2015, de 10 de abril. Asimismo, existen casos en los que este informe se ha realizado de manera inadecuada. Estos acontecimientos han provocado una derivación inadecuada a puestos de trabajo no aptos para algunas personas con discapacidad, quienes, en algunos casos, no han podido atender las competencias requeridas por las limitaciones de su discapacidad, existiendo otros puestos de trabajo vacantes en los que no hubieran tenido inconveniente en trabajar.
  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    En el informe recibido, se señala lo siguiente:

    1. “La autora de la queja denuncia en su escrito presuntos casos de vulneración de derechos o trato desigual a personas con discapacidad en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra debido, según señala, al incumplimiento de la Ley Foral 13/2015, de 10 de abril, de modificación del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra.
    2. En concreto, alega, en primer lugar, la falta de observancia de la obligación de contratar a un 7% de personas con discapacidad en la Administración Pública.

      Al respecto, se ha de señalar que la citada Ley Foral 13/2015, de 10 de abril, en su artículo único, apartado primero, establece la obligación de reservar en cada oferta pública de empleo una cuota no inferior al 7% del total de las vacantes incluidas, para su cobertura por personas con discapacidad; siempre que, obviamente, superen las pruebas selectivas y acrediten la compatibilidad con el desempeño de las tareas y funciones correspondientes.

      Previsión ésta que, como no podía ser de otra forma, se aplica a todas las ofertas públicas de empleo que se aprueban por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos.

      Por otra parte, en relación con la obligación prevista en materia de contratación temporal —apartado cuarto, artículo único, de la citada Ley Foral 13/2015-, se ha de indicar que se cumple igualmente, reservándose en todas las listas de contratación temporal de todos los puestos de trabajo existentes en la plantilla orgánica la primera de cada tres plazas para ser cubierta por una persona con discapacidad. Se efectúa así el llamamiento de una persona con discapacidad en la primera de cada tres necesidades de contratación que vayan surgiendo en cada lista, procediéndose a su cobertura siempre que, como se ha señalado anteriormente, su discapacidad resulte compatible con el desempeño del puesto de trabajo ofertado.

      La autora de la queja afirma, asimismo, que, a través de sus representantes en la Comisión Mixta de promoción del acceso al empleo de las personas con discapacidad, están realizando propuestas tendentes a favorecer este porcentaje de contratación. No obstante, procede informar al respecto que no se ha recibido propuesta alguna por parte del CERMIN, habiéndose celebrado la última reunión de esta Comisión Mixta el pasado día 18 de noviembre.

    3. Se alega, asimismo, que hay personas con discapacidad a las que no se les han realizado los Informes de Compatibilidad para el desempeño de tareas y funciones del puesto, de manera adecuada o directamente no se les ha realizado.

      Antes de examinar las alegaciones vertidas, cabe informar, de manera genérica, que cuando se elabora una nueva lista de contratación, se remite a la Sección de Valoración de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, el listado de personas que han solicitado la prioridad por su discapacidad, para su evaluación. Si en el informe que emite al respecto la citada Agencia se considera que las limitaciones de la persona con discapacidad no impiden el desempeño de las funciones del puesto, se elaborará un informe con el resultado de Apto, de forma que en el momento que le corresponda se le ofrecerá el puesto o puestos a cubrir. Si desde la mencionada Sección de Valoración consideran que existen limitaciones que impiden el desempeño del puesto, informarán que es No Apto y desde la Sección de Contratación no se le ofertaría ningún contrato para ese puesto. En determinados casos, puede ocurrir que el informe emitido por la Agencia recoja limitaciones o consideraciones para el desempeño del puesto, procediéndose entonces a solicitar una segunda valoración para que la Agencia informe sobre el puesto concreto a ocupar.

      Sentado lo anterior, y centrándonos ya en las cuestiones planteadas en el escrito de queja, el informe emitido por el Jefe de la Sección de Valoración de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, con fecha 16 de noviembre de 2016, señala al respecto que no se tiene constancia de no haber contestado a una solicitud de informe de compatibilidad. De hecho, según consta en el referido informe, se atienden y contestan a todas las solicitudes de petición de informe de compatibilidad.

      En relación con la alegación relativa a la inadecuación de los informes de compatibilidad realizados, y ante la falta de indicación por parte de la Sra. […] de expedientes concretos, se informa que para la elaboración de un informe de Compatibilidad es preciso el estudio de múltiples factores que están interactuando con el resultado de aptitud o no aptitud para el puesto de trabajo: funciones generales, específicas y accesorias del puesto de trabajo, horarios, turnicidad-nocturnidad, características de accesibilidad (…) aspectos, que en muchos casos pueden ser variables en función de las características de la persona con discapacidad. Puede ocurrir, asimismo, que la persona con discapacidad presente situaciones variables en cuyo caso se intenta realizar un seguimiento de las contrataciones realizadas que pueda orientar a los Técnicos en su siguiente informe de Compatibilidad.

      Concluye el informe señalando que la amplitud de variables a tener en cuenta para realizar el informe de Compatibilidad puede provocar que en algún caso excepcional este informe pueda ser inadecuado y dado que para su realización se precisa de diversas actuaciones por diversos profesionales, teniendo en cuenta además las limitaciones de personal que tiene la Administración, puede que en algunos casos de contratación eventual no se haya podido cumplir todo el procedimiento, de forma muy especial en las contrataciones de sustituciones de urgente resolución, como de un día para otro o en un plazo de 2 o 3 días (…) o haber sido realizado el informe con un acierto del 100%. No obstante, no se tiene conocimiento por esa Sección de la existencia de puestos de trabajo vacantes en los que, según afirma la autora de la queja, no hubieran tenido inconveniente en trabajar discapacitados que fueron derivados, en su opinión, a puestos para los que no eran aptos.

    4. En definitiva, y salvo que por parte de la promotora de la queja se faciliten datos concretos de las lesiones a que hace referencia en su escrito, de lo expuesto anteriormente no se aprecia infracción alguna a la normativa sobre el acceso al empleo de las personas con discapacidad en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos”.
  3. Como ha quedado reflejado, la queja se encuentra relacionada con la aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional séptima del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, en su redacción dada por la Ley Foral 13/2015, de 10 de abril.

    La asociación autora de la queja sostiene que la Administración incumple con la obligación de contratar a un 7% de personas con discapacidad. Asimismo, en el escrito de queja se denuncian determinadas irregularidades en la elaboración de los informes de compatibilidad para el desempeño de tareas y funciones del puesto.

    El Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, por su parte, expone en su informe los motivos que fundamentan su actuación.

  4. El Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, tiene por objeto garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades y de trato, así como el ejercicio real y efectivo de derechos por parte de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones respecto del resto de ciudadanos y ciudadanas, a través de la promoción de la autonomía personal, de la accesibilidad universal, del acceso al empleo, de la inclusión en la comunidad y la vida independiente y de la erradicación de toda forma de discriminación, conforme a los artículos 9.2, 10, 14 y 49 de la Constitución Española y a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España.

    La norma legal contempla, entre sus principios inspiradores (artículo 3), el principio de accesibilidad universal, definido como la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, así como los objetos, instrumentos, herramientas y dispositivos, para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible. Asimismo, se recogen los principios de vida independiente, de respeto de la dignidad y de la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas, y el de normalización.

    La ley es de aplicación, con arreglo al principio de transversalidad, en diversos ámbitos (artículo 5), tanto públicos, como privados, entre ellos el relativo al empleo.

    La ley postula por la adopción de medidas de acción positiva, y las define (artículo 2) como aquellas medidas de carácter específico consistentes en evitar o compensar las desventajas derivadas de la discapacidad y destinadas a acelerar o lograr la igualdad de hecho de las personas con discapacidad y su participación plena en los ámbitos de la vida política, económica, social, educativa, laboral y cultural, atendiendo a los diferentes tipos y grados de discapacidad.

  5. En el ámbito de la legislación foral, ha de traerse a colación la Ley Foral 5/2010, de 6 de abril, de accesibilidad universal y diseño para todas las personas, que incorpora también, a modo de principio rector, el consistente en adoptar medidas de acción positiva.

    Se consideran medidas de acción positiva aquellos apoyos de carácter específico destinados a prevenir o compensar las desventajas o especiales dificultades que tienen las personas con discapacidad en la incorporación y participación plena en los ámbitos de la vida política, económica, cultural y social, atendiendo a los diferentes tipos y grados de discapacidad. Tales medidas de acción positiva pueden consistir en apoyos complementarios y normas, criterios y prácticas más favorables. A su vez, los apoyos complementarios pueden consistir en ayudas económicas, ayudas técnicas, asistencia personal, servicios especializados y ayudas y servicios auxiliares para la comunicación.

    Un ejemplo de medida de acción positiva es la previsión contenida en la disposición adicional séptima del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, que tiene por objeto otorgar un tratamiento específico a las personas con discapacidad en los llamamientos que realiza la Administración pública para el acceso a un empleo público, así como establecer la necesidad de realizar una definición de las funciones reales de los puestos de trabajo existentes en la Administración y una valoración individual de la discapacidad de quien los solicite, de manera que las personas con discapacidad sepan a qué puestos pueden acceder.

  6. La asociación autora de la queja denuncia que la Administración no cumple con la obligación de contratar un 7% de personas con discapacidad. Al respecto, en la queja se considera que la Administración debería favorecer progresivamente el cumplimiento del porcentaje de contratación legalmente exigido.

    El Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informa que, en las ofertas públicas de empleo, se respeta el porcentaje legalmente establecido, siempre que se superen las pruebas selectivas y se acredite la compatibilidad con el desempeño de las tareas y funciones correspondientes. Asimismo, señala que también se cumple con la previsión legal prevista en el apartado cuarto del artículo único de la Ley Foral 13/2015, de 10 de abril, reservándose en todas las listas de contratación temporal de todos los puestos de trabajo existentes en la plantilla orgánica, la primera de cada tres plazas para ser cubierta por una persona con discapacidad. Se efectúa así el llamamiento de una persona con discapacidad en la primera de cada tres necesidades de contratación que vayan surgiendo en cada lista, procediéndose a su cobertura siempre que la discapacidad del aspirante resulte compatible con el desempeño del puesto de trabajo ofertado.

    Esta institución se pronunció en el expediente Q16/441 en relación con la interpretación y la forma en que entiende se deben aplicar en la práctica las medidas de acción positiva recogidas en la normativa que resulta de aplicación al acceso a un empleo público. Al respecto, esta institución considera que, si bien es cierto que para aplicar el porcentaje legalmente establecido para las ofertas públicas de empleo, es necesario que las personas con discapacidad superen las correspondientes pruebas, la Administración debe respetar la voluntad del legislador de incrementar progresivamente el porcentaje de personas con discapacidad en las plantillas, como forma de garantizar la igualdad de oportunidades de las personas integrantes de esta colectivo, lo que orienta a posibilitar, en el mayor grado posible, la cobertura de las plazas reservadas.

    Concretamente, en el expediente Q16/441, en lo que aquí interesa, se señaló lo siguiente:

    “A efectos de fijar postura por parte de esta institución, ha de partirse de que el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, en su disposición adicional séptima, apartado primero, dispone:

    “En las ofertas de empleo público de las Administraciones Públicas de Navarra se reservará un cupo no inferior al 7 por 100 de las vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad de grado igual o superior al 33 por 100, siempre que superen las pruebas selectivas y que, en su momento, acrediten el indicado grado de discapacidad y la compatibilidad con el desempeño de las tareas y funciones correspondientes, de modo que progresivamente se alcance el 2 por 100 de los efectivos totales en cada Administración Pública.

    El número de plazas reservadas que, tras los oportunos procesos selectivos, no sean cubiertas por personas con discapacidad se acumularán al cupo de la oferta de empleo siguiente, con un límite máximo del 10 por 100”.

    Es clara, por tanto, la voluntad del legislador de fomentar el acceso al empleo público de las personas con discapacidad, y de que, paulatinamente, aumente la presencia de personas con tal condición en las plantillas de las Administraciones públicas de Navarra. A tales efectos se configura legalmente la reserva de plazas para personas con discapacidad, con la pretensión de que, siempre que se acredite la correspondiente capacitación por parte de los interesados, las plazas reservadas para dichas personas se cubran por esta vía.

    Estamos, por lo tanto, ante una medida de política de empleo, y ante una manifestación específica del principio constitucional de igualdad material (artículo 9.2 de la Constitución), según el cual corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. (…)

    “A juicio de esta institución, en este contexto normativo, el resultado de las oposiciones a que se refiere la queja no se compadece con lo querido por el legislador.

    A este respecto, convocadas doscientas plazas, y reservadas catorce para personas con discapacidad (un 7%), finalmente, según los datos que se exponen, solamente una persona participante por esta vía fue declarada apto, lo que supone únicamente un porcentaje del 0,5% de las plazas convocadas.

    La voluntad del legislador, como se ha apuntado, es que se incremente progresivamente el porcentaje de personas con discapacidad en las plantillas de las Administraciones, como forma de garantizar la igualdad de oportunidades de las personas integrantes de esta colectivo, lo que orienta a posibilitar, en el mayor grado posible, la cobertura de las plazas reservadas.

    En el caso de la interesada, la separación del procedimiento obedece, tras la superación de la primera prueba (conocimientos de la especialidad), a una puntuación muy próxima a la nota de corte (diferencia de menos de cuatro décimas). Y en una prueba en la que, por sus características y modo de realización -exposición y defensa oral de una unidad didáctica, sin que el Tribunal dispusiera la medida de grabación de la prueba, que nada lo impedía, existe un amplísimo margen de valoración para el órgano calificador.

    La integración en el procedimiento selectivo del deber de adoptar medidas de acción positiva para las personas con discapacidad, en lo que se incluye la adopción de criterios o prácticas más favorables para este colectivo, aconseja, siempre a juicio de esta institución, en el marco normativo que se ha descrito, entender superada la prueba en los casos en que la puntuación, por ser límite o fronteriza, lleve a concluir racionalmente que estamos ante una aspirante que cuenta con la capacitación necesaria para el desempeño del puesto -puesto que, dicho sea de paso, la interesada expone ya habría desempeñado como interina durante varios cursos-“.

  7. En lo que respecta a las consideraciones realizadas por la asociación autora de la queja en relación con el informe de compatibilidad que elabora la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, esta institución también se ha pronunciado en cuanto al modo de cumplir con lo dispuesto en el apartado tercero de la disposición adicional séptima del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra. Concretamente, en el expediente Q16/582 se señaló lo siguiente:

    “Por otra parte, en lo que respecta a la petición formulada por el autor de la queja relativa a la falta de análisis previo de la adecuación de los puestos de trabajo que se ofrecen a las personas con discapacidad, el apartado tercero de la disposición adicional séptima del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra, establece que:

    “3. Para asegurar la integración efectiva del personal con discapacidad se realizará una definición de las funciones reales de los puestos de trabajo y una valoración individual de la discapacidad de quien los solicite, de manera que cada persona con discapacidad sepa a qué puestos puede acceder.

    Las personas que tengan el grado de discapacidad fijado en los apartados anteriores y obtengan plaza en una convocatoria de ingreso por cualquiera de los turnos tendrán preferencia sobre el resto de aspirantes en la elección de las vacantes.

    Asimismo, se establecerán medidas de empleo con apoyo en los casos en los que sea necesario para conseguir su adaptación al puesto de trabajo obtenido.

    En el caso de que la incapacidad de la persona no le impida ejercer las funciones propias del puesto al que ha accedido, se implementarán todas las medidas necesarias para eliminar las barreras que le impidan acceder al puesto y/o desarrollar su trabajo”.

    En el informe remitido por el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, se indica que la Sección de Valoración de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas elabora un informe para analizar la compatibilidad de un determinado puesto de trabajo a las necesidades de la persona con discapacidad a la que se le oferta.

    Sin embargo, a criterio de esta institución, tal forma de proceder no satisface la exigencia contenida en la disposición que se ha traído a colación, puesto que la normativa que resulta de aplicación exige una definición previa de las funciones reales de los puestos de trabajo y una valoración individual de la discapacidad de quien los solicite, de manera que cada persona con discapacidad sepa, a priori, a qué puestos puede acceder. En cambio, según parece, el Departamento competente en materia de función pública actuaría en sentido inverso: primero, ofrece un puesto de trabajo a una persona con discapacidad y, posteriormente, comprueba que las características de dicho puesto de trabajo son compatibles con las necesidades específicas de la persona a la que se lo ha ofrecido.

    Por ello, esta institución ve oportuno recordar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, el deber legal de realizar una definición de las funciones reales de los puestos de trabajo que oferta y una valoración individual de la discapacidad de quien los solicite, de manera que cada persona con discapacidad sepa a qué puestos puede acceder”.

  8. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
    1. Recordar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia el deber legal de implantar las medidas de acción positiva para posibilitar el acceso de las personas con discapacidad a la función pública, previstas en la disposición adicional séptima del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones públicas de Navarra.
    2. Recomendar al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia que, en diálogo con la asociación autora de la queja, revise las medidas de acción positiva para posibilitar el acceso de las personas con discapacidad a la función pública que tiene implantadas, y las sustituya por otras más efectivas, procurando ser flexible en su aplicación.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio de deberes legales y la recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales y de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea