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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q15/666) por la que se sugiere al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia que, con vistas a próximas convocatorias del puesto de trabajo de Cuidador del Departamento de Educación, valore exigir para el acceso al mismo una formación técnica más específica que la actualmente considerada idónea.

28 Enero 2016

Acceso a un empleo público

Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia

Señora Consejera:

  1. El 17 de diciembre de 2015 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, referente a la convocatoria celebrada en 2015 para el acceso, mediante contratación temporal o declaración de servicios especiales para la formación, al puesto de trabajo de Cuidador.

    En la queja, se manifestaba lo siguiente:

    “Que se presentó a la convocatoria de Puesto de Cuidador. Contratación temporal y formación 2015.

    Que en las bases de dicha convocatoria no consta como requisito exigible la titulación de atención socio sanitaria que se informó en 2011 iba a ser exigible, esto conlleva que accedan al puesto personas no cualificadas de manera adecuada. Este requisito va a ser exigible en 2016 en el mismo puesto de cuidador únicamente para bienestar social y no lo será en el mismo puesto de cuidador en educación, con la responsabilidad que implica este puesto.

    Que en el examen del día 11 de diciembre de 2015, se incluyeron preguntas que no constaban como parte del temario publicado.

    Que el Estatuto de Personal sufrió una modificación en relación con la gestión de la contratación temporal, en concreto con el régimen general de prioridad en las listas de aspirantes en las que se incluía el colectivo de personas con discapacidad igual o superior al 33%, en la modificación se comenzó a priorizar únicamente la primera de cada tres plazas para dicho colectivo quedando las otras dos para personas sin discapacidad. Este cese de la discriminación positiva limita las posibilidades de acceso al empleo para este colectivo con discapacidad, ya de por sí afectado, restándole una de las pocas ventajas que tenían respecto a las personas sin discapacidad en todo el ámbito laboral”.

    Solicitaba que se revise el caso, que se exija como requisito imprescindible la titulación de atención socio sanitaria para el puesto de cuidador, que se proceda a la anulación de las preguntas que no constaban en el temario, y que no cese la discriminación positiva respecto al acceso al empleo público de personas con discapacidad .

  2. Seguidamente, la institución se dirigió al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    Por parte de dicho Departamento, se ha emitido el informe que consta incorporado al expediente de queja, del que se da traslado al interesado.

  3. La cuestión relativa a la titulación exigible para el acceso al puesto de trabajo de Cuidador al servicio del Departamento de Educación ya fue planteada en esta institución con ocasión de la aprobación de una convocatoria de ingreso precedente del mismo puesto de trabajo (expediente 10/145).

    En el expediente mencionado, la institución razonaba lo siguiente:

    1. “En relación con la cuestión suscitada, el ordenamiento jurídico otorga a las Administraciones públicas un amplio margen de actuación en la organización y diseño de sus estructuras administrativas y, en concreto, en la determinación de los requisitos de acceso a los puestos de trabajo de dichas estructuras. En este sentido, el Tribunal Constitucional viene afirmando reiteradamente que las Administraciones públicas disfrutan de un amplio margen de actuación a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el estatus del personal a su servicio (Sentencias del Tribunal Constitucional 57/1990, 293/1993, y 9/1995).

      También ha de expresarse que, aun cuando sea comprensible la comparación entre los puestos de trabajo y requisitos de acceso a los mismos en distintas Administraciones públicas, tampoco la eventual divergencia en este extremo resulta contraria a Derecho. Según señala el propio Tribunal Constitucional en las sentencias mencionadas es constitucionalmente posible que situaciones más o menos parejas tengan una regulación diferente, dependiendo de la Administración pública en la que se produzcan, pues el reconocimiento constitucional de la autonomía de los diversos entes territoriales que configuran el Estado conlleva que las entidades tengan su propia Administración pública y consecuentemente competencias en materia de autoorganización.

    2. En el caso del concreto puesto de trabajo a que se hace referencia, efectivamente, la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra lo encuadra en el nivel D y la convocatoria frente a la que se plantea la queja, partiendo de tal determinación, tampoco introduce ninguna exigencia específica en cuanto a la titulación (se opta, pues, por permitir el acceso al puesto a todas aquellas personas que cuenten con la titulación correspondiente al nivel determinado en la plantilla).

      La solución adoptada respecto a este puesto de trabajo –nivel D y no exigencia de una titulación de formación profesional específica- no es, desde luego, la única posible en Derecho, pero no puede concluirse que sea antijurídica y lesiva de los derechos constitucionales por los que el Defensor del Pueblo ha de velar.

      Por ello, no aprecia esta Institución que la convocatoria frente a la que se plantea la queja, en el extremo analizado, sea antijurídica, y tampoco considera que la interposición del recurso de alzada hubiera de determinar la suspensión del procedimiento. En relación con esta última pretensión, ha de señalarse que es regla general en Derecho Administrativo la de eficacia inmediata de los actos, de tal modo que la interposición de recursos frente a los mismos, en principio, no determina la paralización pretendida. Así pues, el hecho de que la convocatoria haya seguido su curso ordinario tampoco puede considerarse que lesione derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.

    3. Sentado lo anterior, también hemos de afirmar que la concreta decisión a adoptar acerca de la formación exigible para el acceso al puesto de trabajo ha de partir de un análisis de su contenido funcional, habiendo de tenerse asimismo en cuenta lo dispuesto por la legislación que regule el servicio público que haya de prestarse.

      En este sentido, es cierto que la Ley Orgánica de Educación contempla una previsión específica acerca de la cualificación del personal que atienda a los alumnos con necesidades educativas especiales. En concreto, su artículo 72.1 establece que las Administraciones educativas dispondrán, para atender a dichos alumnos, del profesorado de las correspondientes especialidades y de profesionales cualificados.

      Análoga previsión cabe encontrar en la Ley de Promoción de Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, norma que afecta específicamente a los servicios prestados por la Agencia Navarra para la Dependencia, en cuya plantilla también existen plazas de Cuidador. El artículo 36 de dicha norma legal contempla a la formación y cualificación de profesionales y cuidadores. En dicho precepto, se establece la obligación de atender a la formación básica y permanente de los profesionales y cuidadores que atiendan a las personas en situación de dependencia, disponiendo que, para ello, los poderes públicos determinarán las cualificaciones profesionales idóneas para el ejercicio de las funciones que se corresponden con el Catálogo de servicios regulado en el artículo 15 (entre tales servicios, los prestados en residencias y otros centros para personas en situación de dependencia).

      Parece notorio que tales previsiones legislativas ni van dirigidas en exclusiva al ámbito de los servicios prestados por las Administraciones Públicas a través su personal, ni, obviamente, predeterminan cuál ha de ser la concreta configuración de las plantillas orgánicas de estas o la formación exigible para acceder a los distintos puestos de trabajo, con diversas funciones, provistos para tales servicios.

      Pero, en nuestro criterio, sí subyace en ellas la constatación de que las especiales características que presentan estas personas y la particular atención que requieren (mayores o discapacitados en situación de dependencia, menores con necesidades educativas especiales…) demandan que las personas que las atiendan cuenten con la debida cualificación. Y, ciertamente, tampoco cabe obviar que en dichas previsiones legales –especialmente en la segunda de las Leyes citadas- late un objetivo de promoción del incremento de la formación de quienes actúan en este ámbito, paralelo a la evolución de la propia concepción de este tipo de servicios.

    4. Desde esta perspectiva, esta Institución estima aconsejable que el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, competente en materia de función pública, realice un estudio del contenido funcional del puesto de trabajo de Cuidador, a los efectos de determinar si ha de exigirse para el acceso al mismo una formación más específica que la actualmente considerada idónea (basta el Graduado Escolar), sin que ello prejuzgue el nivel de encuadramiento del puesto de trabajo.

      En la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra existe otra plaza, la de Cuidador Gerontológico (asistencia a personas de la tercera edad), cuyas funciones guardan indudable relación con las del puesto de trabajo de Cuidador (asistencia a personas con discapacidad y a niños con necesidades educativas especiales), pues, tanto en uno como en otro caso, se presta asistencia y cuidados a personas que, por su situación, requieren de una atención particular, resultando que solo en relación con la primera se exige una formación específica: título de Formación Profesional de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería, de la familia profesional Sanidad, Técnico de Atención Sociosanitaria, de la familia profesional Servicios Socioculturales y a la Comunidad, o título declarado equivalente a los anteriores, de acuerdo con la convocatoria aprobada por Resolución 152/2009, de 3 de septiembre, del Director Gerente del Instituto Navarro de Administración Pública.

      Ciertamente, no parece que, aun cuando puedan existir algunas peculiaridades entre las funciones de una y otra plaza que justifiquen su consideración separada o, incluso, la exigencia de diversas titulaciones, la atención a personas con discapacidad o a menores con necesidades educativas especiales requiera de una formación menos específica que la precisa para atender a personas mayores".

  4. Con ocasión de esta queja, la institución ve pertinente sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia que, con vistas a próximas convocatorias similares a la que ocupa, valore exigir, como requisito de acceso al puesto de trabajo de Cuidador de Educación, una cualificación técnica específica (en la convocatoria al que se refiere la queja, se exige hallarse en posesión del título de Grado Escolar, Formación Profesional de primer grado o título declarado equivalente a alguno de los anteriores, es decir, las titulaciones genéricas requeridas pare el nivel al que están adscritas las plazas en la plantilla orgánica), de forma análoga a lo acordado recientemente respecto al puesto de Cuidador con adscripción a la Agencia Navarra para la Autonomía y Desarrollo de las Personas.

    Como se venía a apuntar en el expediente precitado, concurren, en esencia, aun admitiendo que el ordenamiento jurídico no tasa la concreta solución a adoptar -y de ahí el grado de discrecionalidad al que se ha hecho alusión-, dos razones que justifican la sugerencia:

    1. En primer lugar, que la Ley Orgánica de Educación, en relación con los recursos para atender a los alumnos con necesidades educativas específicas, señala que las Administraciones públicas dispondrán del profesorado de las especialidades correspondientes y de profesionales cualificados .

      Se trata de una previsión legislativa que orienta a la cualificación profesional de quienes atienden a alumnos con necesidades educativas específicas (por la especificidad que requiere su atención), en los distintos ámbitos o niveles de actuación que comporta su atención.

    2. Y, en segundo lugar, que, poniendo en comparación el puesto de Cuidador en centros de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, y el puesto de Cuidador en centros del Departamento de Educación, no parece que existan, materialmente, por razón de las funciones a realizar y de su especificidad o cualificación, motivos para concluir que, en el primer caso, el requisito de titulación para el acceso haya de ser más restrictivo o cualificado (en el informe del Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, se expone que, en relación a estos puestos de trabajo del mencionado organismo, va a variarse el criterio inicial de la convocatoria, en el sentido de exigir a partir de 2016 una cualificación más específica).

      A este respecto, procede considerar que, entre las personas atendidas en los centros escolares con necesidad de apoyo educativo específico, se encuentran, no solo, pero también, niños con dificultades derivadas de discapacidad o dependencia, sin perjuicio de otros motivos de atención especial.

      En definitiva, según entiende esta institución, introducir la exigencia de mayor cualificación únicamente en los puestos de Cuidador de la Agencia Navarra de Autonomía y Desarrollo de las Personas, respondería más a un criterio orgánico y de sectorización normativa (el fundamento que se cita, para la estimación del recurso al que se alude en el informe del Departamento es un Acuerdo del Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia), que a una evaluación material de las funciones a realizar y de la necesidad de una mayor o menor cualificación específica, que, a priori , se presenta como similar.

  5. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado oportuno:

    Sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia que, con vistas a próximas convocatorias del puesto de trabajo de Cuidador del Departamento de Educación, valore exigir para el acceso al mismo una formación técnica más específica que la actualmente considerada idónea.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta sugerencia y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la sugerencia podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea