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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q15/513) por la que se recomienda al Departamento de Hacienda y Política Financiera que adopte medidas para eliminar la caracterización de “viviendas” de las mobil-homes ubicadas en el cámping de Ayegui y que se les atribuya otra consideración más ajustada a su naturaleza y destino.

12 Febrero 2016

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Urbanismo

Consejero de Hacienda y Política Financiera

Señor Consejero:

  1. El 15 de septiembre de 2015 esta institución recibió un escrito presentado por el señor don […], en representación de un grupo de propietarios de mobil-homes ubicadas en el cámping de Ayegui, mediante el que formulaba una queja por la consideración como bienes inmuebles y viviendas de dichas mobil-homes.

    La queja fue formulada en los siguientes términos:

    “El interesado es propietario de una mobil-home en el Camping Irache situado en el municipio de Ayegui, al igual que otros propietarios afectados.

    En el año 2014 todos los propietarios de los mobil-homes recibieron una orden de pago del Impuesto de Bienes Inmuebles basada en ellos. Debido a ello, en fecha de 29 de agosto de 2014 el interesado, en representación de todos los afectados, interpuso ya una queja frente al Defensor del Pueblo.

    A raíz de esa queja, el Ayuntamiento de Ayegui informó que esta Alcaldía ha estado hablando con los gestores de […] del camping Municipal Irache, y están dispuestos a asumir el pago de la contribución con el fin de que no figuren sus dueños. Estamos a la espera de su contestación dependiendo de esta, se actuará de la manera más correcta y menos perjudicial para las personas propietarias de un mobil-home en el camping Irache sito en el municipio de Ayegui/Aiegi.

    Sin embargo, este año los propietarios de las mobil-home volvieron a recibir la orden de pago del IBI, derivada de esa propiedad.

    Ante ello, el interesado solicitó al Ayuntamiento que aclarara el asunto con el Servicio de Riqueza Territorial del Gobierno de Navarra, para no tener que pagar el impuesto y sobre todo, para que los propietarios no sufran los perjuicios jurídicos y económicos de constar como titulares de dos viviendas.

    A raíz de una reunión celebrada entre el Ayuntamiento de Ayegui y el Servicio de Riqueza Territorial, este último recomienda al Ayuntamiento considerar los mobil homes de la siguiente manera: la vivienda citada es en realidad una vivienda móvil o Mobil Home (…). El suelo sobre el que se asienta la vivienda móvil es comunal del Ayuntamiento de Ayegui.

    Todo ello está provocando un grave perjuicio al interesado y el resto de afectados, no solo por la obligación del pago del impuesto, sino también por las consecuencias fiscales y económicas que acarrea; denegación de becas, IRPF, peticiones de subvenciones y adjudicaciones de viviendas de VPO, entre otras.

    Además, todo ello, los afectados sufren una falta de seguridad jurídica sobre sus bienes”.

    Solicitaba que los mobil-homes afectados no se consideren inmuebles-viviendas, sino bienes muebles .

  2. Seguidamente, la institución se dirigió al Ayuntamiento de Ayegui, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    Por parte de dicho Ayuntamiento, se ha emitido el siguiente informe:

    “Al inicio de la presente legislatura el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Ayegui recibió en las oficinas municipales a Don […], que le expuso los problemas que les había planteado el alta catastral, a todos los propietarios de una mobil-home en el camping público de Irache, al figurar de repente como propietarios de una vivienda en Ayegui, cuando en realidad más que de viviendas, se trata de vehículos que tienen hasta su número de bastidor y considerando que durante muchos años nadie había tenido la ocurrencia de encatastrar los vehículos-vivienda.

    El Señor Alcalde hizo suya la visión del Señor […], al considerar que tenía razón ya que conceptualmente estamos ante bienes muebles más que ante bienes inmuebles. No obstante nada se podía hacer desde el Ayuntamiento de Ayegui sin la anuencia del Servicio de Riqueza Territorial del Gobierno de Navarra.

    Por ello en el verano del año 2015 se solicitó por la Alcaldía de Ayegui una entrevista con el Director del Servicio de Riqueza Territorial del Gobierno de Navarra, a la que asistieron por parte del Ayuntamiento, el Alcalde, Teniente de Alcalde, Secretario y la empresa adjudicataria del camping público de Irache.

    En dicha reunión, el Director del Servicio de Riqueza Territorial del Gobierno de Navarra manifestó que el alta catastral de las viviendas del camping público de Irache era ya un hecho irreversible porque una vez que la Hacienda Foral de Navarra había tenido conocimiento de la existencia de esos bienes, ya resultaba imposible su desaparición del catastro. Por parte de los representantes del Ayuntamiento de Ayegui se defendió la eliminación de esos bienes del catastro, considerando que se trata de vehículos, aunque estén anclados de forma permanente en el camping público de Irache, y considerando también que el suelo sobre el que se ubican las Mobil Home es un suelo comunal, es decir de titularidad pública. El Director del Servicio de Riqueza Territorial del Gobierno de Navarra se ratificó en su opinión, además la legislación foral que regula el catastro Municipal, ampara el alta como viviendas de las Mobil Home. A pesar de las discrepancias entre el Servicio de Riqueza Territorial y el Ayuntamiento de Ayegui, sí que hubo una coincidencia total en realizar un certificado aclaratorio sobre el carácter atípico como viviendas de las llamadas Mobil Home, con objeto de que los propietarios de las mismas no sufran de algunos perjuicios añadidos, que han surgido desde el alta catastral, como es la pérdida de becas o problemas en la adjudicación de Viviendas de Protección Oficial. Adjunto se remite el modelo de certificado elaborado al efecto por el Ayuntamiento de Ayegui, cuya redacción cuenta con el visto bueno del Servicio de Riqueza Territorial.

    Poco más puede hacer el Ayuntamiento de Ayegui, en relación a este asunto, ya que la manera de solucionarlo con carácter definitivo sería mediante una modificación de la legislación reguladora de los Catastros Municipales, en el sentido de que las mobil home no sean dadas de alta en el catastro, ya que resulta bastante evidente lo inapropiado que resulta el que sean consideradas bienes inmuebles y los problemas colaterales que ese hecho supone de cara al acceso a becas, subvenciones o viviendas de protección oficial.

    De todas las cuestiones aquí referidas se dio cuenta verbalmente en su día a Don […], así como del hecho de que el Ayuntamiento de Ayegui es el primero en lamentar, que las legítimas pretensiones del Señor […] no puedan ser atendidas”.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la consideración catastral de los mobil-homes ubicados en cámping de Ayegui, como bienes inmuebles y viviendas.

  4. La cuestión de fondo que suscita la queja fue abordada por esta institución en el precedente expediente 14/750, en el que se formularon las siguientes consideraciones y recomendación:

    “5. Como se desprende de la queja y de la documentación acompañada por los interesados, también presentada en el Ayuntamiento de Ayegui, los titulares de las denominadas mobil-homes ubicadas en el camping de Ayegui manifiestan su disconformidad con la consideración, a partir de este año 2014 y en contra del criterio seguido precedentemente, de tales bienes como inmuebles, a efectos del giro de la contribución territorial.

    Asimismo, expresan su preocupación por que consten en el catastro como viviendas, lo que podría perjudicarles en su derecho a acceder a determinadas prestaciones, ayudas o beneficios públicos.

    6. A tenor de la información remitida a esta institución, el Ayuntamiento de Ayegui entiende que la naturaleza inmueble de las mobil-homes, y la consecuencia tributaria que lleva aparejada, viene determinada por los artículos 13.1 y 13.2 a) de la Ley Foral 12/2006, de 21 de noviembre, del Registro de la Riqueza Territorial y de la Riqueza de Navarra, que disponen lo siguiente:

    “1. A efectos de la presente Ley Foral, tendrán naturaleza inmueble, en todo caso, los terrenos o suelos, las construcciones definidas en el apartado siguiente y los demás elementos conformadores del vuelo y subsuelo que se determinen reglamentariamente.

    2. A los efectos señalados en el apartado anterior, tendrán la consideración de construcciones:

    a) Los edificios, sean cualesquiera los elementos de los que estén construidos, el uso a que se destinen y los lugares en que se hallen, siempre que se encuentren unidos permanentemente al suelo y con independencia de que se hallen enclavados en el subsuelo y de que puedan ser transportados o desmontados o el terreno en el que se hallen no pertenezca al dueño de la construcción, así como las instalaciones o anejos de los mismos”.

    7. A criterio de esta institución, las mobil-homes a que se refiere la queja no pueden tener la consideración de edificios. Por edificio, siguiendo lo dispuesto por la Real Academia de la Lengua Española y por el Código de Técnico de Edificación, se entiende una construcción fija, hecha con materiales resistentes, para habitación humana o para otros usos . Lo definitorio, por tanto, de un edificio, además de la resistencia de los materiales empleados en su construcción, es ser fija, en su origen o concepción, lo que descarta aquellas construcciones que, per se, están concebidas para ser movidas, como sucede con estas mobil-homes y que, además, su suelo es notoriamente distinto del suelo del terreno sobre el que se apoyan.

    En el caso de las mobil-homes que nos ocupa, no hay tal unión entre el bien y el suelo. Como se ha señalado en los antecedentes, las mobil-homes se encuentran instaladas sobre el terreno de forma sobreelevada, apoyadas mediante patas o pilones en las parcelas, dispuestas de tal modo que no hay confusión entre uno y otro elemento, instalación y terreno, y de forma que la separación o traslado de la instalación puede producirse de modo inmediato y sin particular dificultad o afección al suelo.

    8. El artículo 13 de la Ley Foral 12/2006 (naturaleza inmueble de los bienes), si bien se construye a los efectos previstos en dicha norma, de naturaleza fiscal, no puede desvincularse de lo previsto en el Código Civil, cuyos artículos 334 y 335 definen qué son bienes inmuebles o muebles. El ordenamiento jurídico es uno, como lo sientan los artículos 1.1 y 9 de la Constitución, y dicho ordenamiento no puede, mediante leyes particulares, ir en contra de la naturaleza de las cosas ni de las categorías y conceptos básicos que construyen el Derecho a lo largo de las décadas.

    De conformidad con el citado artículo 334 del Código Civil, son inmuebles las tierras, edificios, caminos y construcciones de todo género adheridas al suelo o todo lo que esté unido de una manera fija, de suerte que no pueda separarse de él sin quebrantamiento de la materia o deterioro del objeto. De conformidad con el artículo 335 del mismo Código, son bienes muebles, en general, todos los que se puedan transportar de un punto a otro sin menoscabo de la cosa inmueble a que estuvieran unidos.

    Una interpretación conjunta de estas normas lleva a concluir que las nociones de unión permanente (edificios) o unión de manera fija (instalaciones), que emplea la Ley Foral 12/2006, han de ponerse en relación con las nociones de unión y adherencia entre bien y suelo, o inseparabilidad sin quebranto, que emplea el Código Civil.

    Y tal exégesis lleva a esta institución a concluir, como se ha avanzado, que, en el caso de las mobil-homes -al menos en el que aquí interesa, habida cuenta de su concreta disposición-, no existe una unión con el suelo, con las características de adherencia e inseparabilidad sin quebranto con que ha de entenderse tal unión, en los términos de las leyes citadas.

    9. Tampoco considera esta institución que las mobil-homes a que se refiere la queja tengan la naturaleza, uso o destino de vivienda, con los efectos que de ello pueden derivarse para los propietarios, que, como se ha señalado, manifiestan su preocupación también a este respecto.

    La caracterización de estas instalaciones como vivienda habría de relacionarse con la legislación que regula el derecho constitucional al disfrute de una vivienda digna (artículo 47 de la Constitución). El Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas de la Comunidad Foral de Navarra, establece, en su artículo 2.2, que toda vivienda ubicada en Navarra, para ser considerada como tal, deberá disponer de cédula de habitabilidad en vigor, expedida por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Ninguna construcción podrá ser objeto de uso residencial mediante su ocupación habitual como morada humana si no cuenta con cédula en vigor, salvo en el caso de las viviendas protegidas y las rehabilitadas al amparo de la normativa sobre protección pública a la rehabilitación que cuenten con cédula de calificación definitiva, documento equivalente a estos efectos a la cédula de habitabilidad de clase A.

    Las mobil-homes a que se refiere la queja aparecen contempladas en el Decreto Foral 24/2009, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de los Campamentos de Turismo en la Comunidad Foral de Navarra, equiparadas, a efectos de tal normativa turística y solo de esta, a los módulos fijos para el alojamiento, prefabricados, de madera o similares, tipo bungalow o similares (artículo 9).

    El título II de dicho Decreto Foral regula la implantación de los campamentos de turismo en suelo no urbanizable. Tal regulación, independientemente de la calificación que se le haya dado recientemente al suelo en el caso del cámping de Ayegui, es indiciaria de que el uso típico o natural de las mobil-homes no es el de vivienda, sino el característico y propio de un alojamiento turístico.

    Esta institución considera que tal calificación de las mobil-homes como viviendas arrastraría a la incongruencia de la aparición en suelo urbano de un núcleo de población formado por todas ellas en un número tan elevado y con una población demandante de los servicios urbanísticos inherentes para todos ellos. Es decir, donde la realidad solo permite concluir que existe un camping con una gran parte de sus instalaciones movibles y no asentadas sobre el terreno, de tal manera que este mantiene sus características originales, la actuación municipal, a efectos fiscales, pretende hacer ver un núcleo de población urbano formado por múltiples viviendas a las que girar los correspondientes impuestos, y cuyos titulares podrían demandar los servicios inherentes a la condición de viviendas por las que contribuyen, lo cual no parece muy congruente.

    10. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:

    Recomendar al Ayuntamiento de Ayegui y al Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, que reconsideren la calificación catastral dada a las mobil-homes a que se refiere la queja, ubicadas en el camping de Ayegui, excluyendo su consideración de bienes inmuebles y, por ende, la sujeción a la contribución territorial, así como que, en cualquier caso, anulen el uso o destino de vivienda previsto para tales mobil-homes.

  5. Por parte del Departamento de Economía, Hacienda, Industria y Empleo, no se aceptó la recomendación formulada en el citado expediente, viniendo a considerarse, en resumen, que, a los efectos previstos en la legislación catastral, las mobil-homes son una unidad inmobiliaria y que su destino es el de vivienda (obra en poder del Departamento la respuesta a dicha recomendación, por lo que se da por reproducida).
  6. Con ocasión de esta queja, vista también la postura del Ayuntamiento de Ayegui y considerados los efectos perjudiciales para los afectados que vienen a denunciarse, la institución ve pertinente recomendar al actual Departamento de Hacienda y Política Financiera que adopte medidas para excluir, al menos, la consideración catastral de viviendas de las mobil-homes aludidas, incluso aunque se mantuviera la calificación de unidades inmobiliarias.

    El artículo 15 de la Ley Foral 12/2006 regula la caracterización de los bienes inmuebles y de las unidades inmobiliarias, en los siguientes términos:

    “1. La caracterización de los bienes inmuebles se realizará de forma normalizada mediante la utilización de categorías y variables cuantitativas que se establezcan reglamentariamente para determinar las particularidades propias del bien consideradas relevantes para la idónea satisfacción de las finalidades públicas, tales como su naturaleza, uso o aprovechamiento potencial, estado o conservación, aprovechamiento real o cualesquiera otras que resulten convenientes para su descripción y valoración.

    Los datos caracterizadores de los bienes inmuebles inscritos en los registros administrativos objeto de esta Ley Foral, permitirán su actualización con criterios generales mediante la realización de un tratamiento colectivo o a través de la rectificación de los datos inscritos en dichos registros de forma individual para determinado bien inmueble, conforme a los procedimientos establecidos en la presente Ley Foral.

    En todo caso, la caracterización de los bienes recogida en los citados registros administrativos no será válida a otros efectos que los previstos en esta Ley Foral si para ello se exigiere en las disposiciones vigentes el cumplimiento de requisitos, condiciones o trámites especiales por razón de la materia.

    2. La caracterización de los bienes inmuebles se extenderá en todo caso tanto al conjunto de datos básicos y complementarios a que se refiere el artículo 3.2 de esta Ley Foral de las unidades inmobiliarias integrantes de aquéllos como al terreno sobre el que éstas se asientan”.

    Según considera esta institución, el margen de discrecionalidad que el precepto legal contempla para que la Administración, a través de reglamentos o actos administrativos, caracterice las unidades inmobiliarias, debe emplearse con arreglo a los principios limitadores del ejercicio de potestades discrecionales; y, entre ellos, el principio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico conforme a la Constitución y la consideración de dicho ordenamiento como un sistema, y no como un agregado de normas.

    Partiendo de ello, a criterio de esta institución, la caracterización de un bien como vivienda por parte de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, también en el ámbito catastral, no debería desvincularse de lo previsto por el artículo 47 de la Constitución (derecho al disfrute de una vivienda digna) y de la legislación en materia de vivienda que la desarrolla. En esta legislación, la noción de vivienda se vincula al contenido constitucional del derecho y, en tal sentido, el Decreto Foral 142/2004, de 22 de marzo, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad de las viviendas de la Comunidad Foral de Navarra, establece, en su artículo 2.2, que toda vivienda ubicada en Navarra, para ser considerada como tal, deberá disponer de cédula de habitabilidad en vigor, expedida por el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda. Ninguna construcción podrá ser objeto de uso residencial mediante su ocupación habitual como morada humana si no cuenta con cédula en vigor, salvo en el caso de las viviendas protegidas y las rehabilitadas al amparo de la normativa sobre protección pública a la rehabilitación que cuenten con cédula de calificación definitiva, documento equivalente a estos efectos a la cédula de habitabilidad de clase A.

    En definitiva, esta institución VE recomendable que las mobil-homes aludidas en la queja no se caractericen como viviendas, sin perjuicio de otras calificaciones que puedan darse y que respondan mejor a su naturaleza (el propio de mobil-homes, módulos de alojamiento turístico o vacacional, u otros que se vean pertinentes).

    Lo previsto en el último párrafo del apartado primero del 15 de la Ley Foral 12/2006, no debe entenderse como una autorización para que la Administración catastral, en la caracterización de las unidades inmobiliarias, actúe con una libertad plena e incondicionada, sin vincularse a los conceptos o nociones que dimanen del resto del ordenamiento jurídico y, en particular, de la noción constitucional y legislativa del derecho a la vivienda.

  7. Debe ponderarse, asimismo, lo señalado por los interesados en cuanto a los efectos indirectos (al margen de la tributación catastral) que la caracterización como viviendas puede, en la práctica, llegar a generar (típicamente, la eventual restricción o dificultad para acceder a determinadas ayudas públicas cuya regulación excluya o limite a quienes dispongan de otras viviendas además de la habitual, y en cuya gestión se utiliza ordinariamente la información obrante en registros administrativos, como el catastral).

    Este efecto perjudicial para los ciudadanos afectados refuerza lo aconsejable de emplear otra caracterización para las mobil-homes del cámping de Ayegui, más ajustada a su auténtica naturaleza y destino, y que conciliaría mejor el interés público y el particular.

  8. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:

    Recomendar al Departamento de Hacienda y Política Financiera que adopte medidas para eliminar la caracterización de viviendas de las mobil-homes ubicadas en el cámping de Ayegui y que se les atribuya otra consideración más ajustada a su naturaleza y destino.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Hacienda y Política Financiera informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2016 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea