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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q15/527) por la que se recuerda al Departamento de Educación su deber legal de contestar expresamente, en tiempo y forma, todas las solicitudes y peticiones que los ciudadanos les presenten. Asimismo se le recomienda que reconozca la estimación por silencio administrativo positivo de la solicitud de la autora de la queja y, en consecuencia, que le ofrezca la posibilidad de disfrutar las vacaciones en su forma ordinaria, con devolución de la compensación abonada en tal concepto.

17 Diciembre 2015

Función pública

Consejero de Educación

Señor Consejero:

  1. El pasado 23 de septiembre de 2015 esta institución recibió un escrito de la señora doña […] mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Educación, relativa a la denegación de su solicitud de poder disfrutar sus vacaciones tras el período de incapacidad laboral transitoria y el período de lactancia.
  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Departamento de Educación, dándole traslado del asunto y solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    En el informe recibido, se señala lo siguiente:

    “Con fecha 1 de septiembre de 2014, doña […] suscribe un contrato administrativo temporal por necesidades de personal docente, en el puesto de trabajo de Maestra con Perfil Lingüístico de Inglés, en la especialidad de Educación Infantil, a jornada completa en el Colegio Público […] de Pamplona.

    La fecha de inicio del contrato se establece en el día 1 de septiembre de 2014 y su duración se establece hasta como máximo el 31 de agosto de 2015, siendo en todo caso condición resolutoria del contrato, antes de dicha fecha, la desaparición de las necesidades, la cobertura reglamentaria de la plaza, la cobertura por reubicación o la amortización de la misma.

    Durante la vigencia de este contrato doña […] permanece en situación de incapacidad temporal para el trabajo desde el 6 de noviembre de 2014 al 7 de noviembre de 2014 y desde el 30 de enero de 2015 al 13 de mayo de 2015.

    Mediante Resolución 1238/2015, de 22 de mayo, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos, se concede a doña […], licencia retribuida por parto desde el día 14 de mayo de 2015 hasta el día 2 de septiembre de 2015, ambos inclusive, o, como máximo, hasta la finalización de su contrato.

    En los actos públicos de comienzo del curso 2015/2016, se oferta a doña […] un contrato administrativo de carácter temporal con fecha de inicio 1 de septiembre de 2015, a jornada completa, como Maestra, especialidad de Educación Infantil, idioma castellano en el Colegio Público de Educación Infantil y Primaria […] de Mutilva. La duración del contrato se extiende como máximo hasta el 31 de agosto de 2016.

    La Disposición Adicional Decimonovena del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra establece lo siguiente:

    1. La toma de posesión como personal funcionario o la firma del contrato como personal laboral fijo quedará aplazada en el caso de aspirantes que se encuentren dentro del periodo establecido para la licencia por maternidad o adopción.

    2. El cómputo del plazo de toma de posesión o de firma del contrato se iniciará una vez transcurrido el tiempo correspondiente a la licencia por maternidad o adopción, o con anterioridad si la persona interesada así lo solicita, respetando en todo caso el periodo de descanso obligatorio posterior al parto fijado para la madre.

    3. En estos casos, se reconocerá como servicios prestados en la Administración respectiva el periodo de aplazamiento de la toma de posesión o de la suscripción del contrato. Este reconocimiento estará supeditado a la toma de posesión como personal funcionario o a la suscripción del contrato como personal laboral fijo y producirá efectos a partir de la fecha en que los mismos se produzcan.

    4. Lo establecido en los apartados anteriores será tenido en cuenta en los llamamientos para la contratación temporal, con las adaptaciones derivadas de la naturaleza específica de dicha contratación.”

      En virtud de la disposición citada con anterioridad y dado que conforme a la normativa de la Seguridad Social, las trabajadoras que estén disfrutando de un subsidio contributivo por maternidad no pueden firmar un nuevo contrato de trabajo por no encontrarse en situación de alta, el contrato ofertado en acto público a doña […] queda aplazado hasta el momento en que se produzca la firma por la interesada.

      Este aplazamiento del contrato tiene lugar los días 1 y 2 de septiembre de 2015 periodo en que doña […] no presta servicios en el Departamento de Educación al encontrarse disfrutando de su baja maternal.

      Una vez que finaliza la baja maternal de doña […], y al encontrarse en situación de alta, la interesada suscribe con fecha 3 de septiembre de 2015, un contrato administrativo temporal por necesidades de personal docente, en el puesto de trabajo de Maestra con la especialidad de Educación Infantil, a jornada completa, y destino en el Colegio Público […] de Mutilva.

      Asimismo, mediante Resolución 2577/2015, de 6 de octubre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se reconocen a doña […], los servicios correspondientes al aplazamiento de la firma del contrato, en aplicación de la Disposición Adicional Decimonovena del Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido del estatuto del personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra. Los servicios que se reconocen a la interesada corresponden a los días 1 y 2 de septiembre de 2015.

      Posteriormente, mediante Resolución 2196/2015, de 3 de septiembre, de la Directora del Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, se concede a doña […] permiso retribuido que acumula en jornadas completas el tiempo correspondiente al permiso por lactancia de hijo menor de doce meses. La concesión del citado permiso tiene vigencia desde el día 3 de septiembre de 2015 hasta el día 5 de octubre de 2015.

      Además, por Resolución 51/2015, de 7 de septiembre, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, se autoriza el abono a doña […], de las vacaciones no disfrutadas por coincidir con su situación de incapacidad laboral transitoria y posterior licencia retribuida por parto.

      Doña […] expone en su escrito de queja que tiene derecho al disfrute de sus vacaciones dado que ya manifestó su voluntad de ejercer esta opción con preferencia al abono de las mismas, mediante instancia de 1 de julio de 2015.

      Asimismo, la autora de la queja alude a abundante jurisprudencia relativa a las vacaciones que en su mayor parte viene avalar la actuación realizada por el Departamento de Educación, ya que los pronunciamientos judiciales incorporados a su escrito consideran conforme a derecho que el empleador indemnice al trabajador al que se le extingue su contrato por las vacaciones no disfrutadas como consecuencia de incapacidad temporal y de licencias por parto. Cabe citarse por ejemplo la sentencia del Tribunal Supremo, de 20 de abril de 1996, citada por la interesada, donde se establece que existen supuestos en los que la relación laboral finaliza antes de que el trabajador haya tenido ocasión de hacer uso del derecho al descanso anual y ante la imposibilidad de hacer efectiva la facultad de vacar por causa no atribuible a la voluntad del operario, debe concederse a éste el derecho a la correspondiente compensación económica, generándose en tal caso dicha compensación, que ha de ser proporcional al tiempo de prestación de servicios en el año de referencia.

      En los mismos términos se pronuncia la sentencia 25/2013, de 22 de enero, aludida por la interesada del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco donde se establece que la Administración puede, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, subordinar el momento en que se disfrutará de las vacaciones correspondientes, pero no negar tal derecho, ni tampoco prever una adecuada compensación económica para el caso que no sea posible tal disfrute, tal resolución es contraria a derecho, por cuanto no se trata de sustituir el derecho a vacaciones por el cobro de una determinada cantidad sino de indemnizar a quien, por razones justificadas, como acontece en el supuesto contemplado, no ha podido disfrutar las mismas… dada la imposibilidad material de sus disfrute…, lo procedente y ajustado a derecho es reconocer la pretensión del recurrente a que le sea abonada la cantidad correspondiente a los días de vacaciones no disfrutadas desde el 7 al 19 de mayo de 2010.

      Por otra parte, doña […] considera que la relación laboral que ha mantenido con el Departamento de Educación es continuada en el tiempo por encadenar con la misma empresa distintos contratos. Sin embargo, como ya se ha expuesto con anterioridad durante los días 1 y 2 de septiembre de 2015 se produce una interrupción y la interesada no presta servicios para el Departamento de Educación. No existe por tanto esa continuidad contractual que permita a la interesada ejercer el disfrute de las vacaciones, ya que existe una interrupción entre ambos contratos y su condición de interina con un contrato con fecha de fin hace imposible que pueda ejercer el disfrute de unas vacaciones, una vez que ya se ha producido la extinción de la relación contractual.

      Esta actuación del Departamento de Educación consistente en indemnizar al personal interino por las vacaciones que no ha podido disfrutar por extinción de su contrato ha sido ya avalada por la propia jurisprudencia citada por la interesada y no puede considerarse, en ningún caso, como discriminatoria para la mujer, puesto que es de igual aplicación tanto para el personal docente de ambos sexos que tiene la condición de interinos.

      A mayor abundamiento, el Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra establece en su artículo 12 que al personal contratado en régimen administrativo le será de aplicación la normativa establecida para los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra en cuanto a vacaciones, licencias y permisos retribuidos y excedencia especial, sin que su concesión altere en modo alguno la duración o las causas de extinción del contrato.

      Asimismo, el artículo 6 del Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Públicas de Navarra establece expresamente que la duración de los contratos de atención de nuevas necesidades de personal docente del Departamento de Educación se efectúan siempre con fecha de término, extinguiéndose la relación contractual por el transcurso del plazo pactado y, sin que en ningún caso, pueda sobrepasar su duración el inicio del siguiente curso escolar.

      Además, considerando la naturaleza jurídica de estos contratos temporales cuya finalidad responde a la necesidad de atender las necesidades de personal existentes en cada curso académico determinadas por la planificación educativa y, que no pueden ser atendidas con personal fijo de la plantilla del Departamento de Educación, es obvio, que no puede apreciarse una continuidad entre contratos ya que las necesidades educativas difieren sustancialmente cada curso escolar, alterándose las jornadas, los centros de destino, itinerancias, incluso las especialidades e idiomas a impartir. Prueba de ello es que la propia interesada ha cambiado de centro destino en el actual curso escolar. Durante el curso escolar 2014/2015 doña […] prestó servicios en el Colegio Público […] de Pamplona y en el actual curso escolar 2015/2016, la interesada presta servicios en el Colegio Público […] de Mutilva. Asimismo, en el anterior curso escolar doña […] desempeñaba el puesto de trabajo de Maestro con Perfil Lingüístico de Inglés, con la especialidad de Educación Infantil y en el actual desempeña el puesto de trabajo de Maestro, con la especialidad de Educación Infantil.

      En consecuencia, todos estos factores ponen de manifiesto que estamos ante dos contratos distintos, en diferentes puestos de trabajo y diferentes centros de destino y entre los que median un periodo que abarca los días 1 y 2 de septiembre en los que la interesada no ha prestado servicio como consecuencia del disfrute de la licencia retribuida por parto. Esta interrupción contractual, ajena en todo momento a la voluntad del Departamento de Educación, ha motivado que se haya procedido a la indemnización de las vacaciones no disfrutadas por doña […]”.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la denegación de una solicitud de acumulo del disfrute de las vacaciones tras un periodo de incapacidad laboral transitoria y posterior periodo de licencia retribuida por parto.

    A la vista de la información facilitada por la autora de la queja y del informe remitido por el Departamento de Educación, esta institución comprueba que, el 1 de julio de 2015 (doc. 2015/385352), la señora […] presentó un escrito dirigido al Servicio de Recursos Humanos del Departamento de Educación, solicitando la acumulación de lactancia y la concesión de las vacaciones no disfrutadas con posterioridad a los días concedidos de acumulación de lactancia.

    Dichas solicitudes se resolvieron a) mediante Resolución 2196/2015, de 3 de septiembre, de la Directora del Servicios de Recursos Humanos del Departamento de Educación, por la que se le concede permiso retribuido que acumula en jornadas completas el tiempo correspondiente al permiso por lactancia de hijo menor de 12 meses, desde el día 3 de septiembre hasta el 5 de octubre de 2015, y b) mediante Resolución 51/2015, de 7 de septiembre, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, por la que se autoriza el abono de las vacaciones no disfrutadas.

  4. El Decreto Foral 11/2009, de 9 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de vacaciones, licencias y permisos del personal funcionario de las Administraciones Públicas de Navarra, dispone, en su artículo 3 bis, lo siguiente:

    “Artículo 3.bis.Plazo de resolución y efectos de la falta de resolución expresa de los procedimientos administrativos

    1. El plazo máximo para resolver y notificar los procedimientos administrativos relativos a las vacaciones, licencias y permisos recogidos en el presente Reglamento será de veinte días.
    2. Transcurrido dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa, podrán entenderse estimadas por silencio administrativo las correspondientes solicitudes.

      De acuerdo con dicho artículo, el plazo máximo para resolver la solicitud de vacaciones de la señora […] era de veinte días, y, transcurrido dicho plazo sin haberse notificado, se entendían ope iuris concedidas por silencio administrativo".

  5. El ordenamiento jurídico reconoce a los ciudadanos el derecho a recibir respuesta a los escritos o solicitudes que presenten ante las Administraciones públicas y, además, a hacerlo dentro de los plazos establecidos legalmente.

    El artículo 42 de La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), impone a todas las Administraciones el deber de dictar resolución expresa, en forma y plazo, en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su modo de iniciación.

    El referido precepto impone a la Administración pública una verdadera obligación de resolver las solicitudes que le planteen los interesados, constituyendo tal deber legal una auténtica garantía para el ciudadano. La propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ni siquiera exime a la Administración del cumplimiento de esta obligación en los casos en que haya vencido el plazo para dictar resolución expresa (artículo 43.2). Ello permite extraer dos importantes consecuencias: la primera, que el silencio administrativo, no es más que el reflejo del incumplimiento de una obligación impuesta ex lege a la Administración; la segunda, que esta sigue estando obligada a resolver las solicitudes planteadas aun después de transcurrido el plazo fijado para la resolución expresa.

  6. La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, encomienda a éste la función de velar por la resolución expresa, en tiempo y forma, de las peticiones y recursos formulados a las Administraciones Públicas de Navarra.

    A la vista de que la solicitud realizada por la señora […] el día 1 de julio, no fue resuelta hasta el día 7 de septiembre (más de dos meses después), esta institución no puede sino recordar al Departamento de Educación su obligación de resolver en tiempo y forma las peticiones formuladas por los ciudadanos.

  7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:
    1. Recordar al Departamento de Educación su deber legal de contestar expresamente, en tiempo y forma, todas las solicitudes y peticiones que los ciudadanos les presenten.

    2. Recomendar al Departamento de Educación que reconozca la estimación por silencio administrativo positivo de la solicitud de la autora de la queja y, en consecuencia, que le ofrezca la posibilidad de disfrutar las vacaciones en su forma ordinaria, con devolución de la compensación abonada en tal concepto.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Educación informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta el recordatorio de deberes legales y la recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio de deberes legales o de la recomendación podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea