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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q14/1033) por la que se recuerda al Ayuntamiento de Estella-Lizarra el deber legal de garantizar la audiencia previa de los interesados a través de los correspondientes procedimientos contradictorios, antes de ejecutar actuaciones urbanísticas que afecten a su derecho de propiedad.

09 Diciembre 2015

Urbanismo

Alcalde de Estella-Lizarra

Señor Alcalde:

  1. El 23 de diciembre de 2014 esta institución recibió un escrito presentado por la señora doña […], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Estella-Lizarra, por la ocupación, sin notificación previa, de parte de una parcela de la que es copropietaria, por un vial de la Unidad AR-3 del Plan General de Ordenación Urbana de Estella-Lizarra.

    La interesada exponía que:

    1. Es copropietaria de la parcela catastral 196 del polígono 5 de Estella.

    2. Había comprobado que un vial de la urbanización AR-3, ejecutado por el Ayuntamiento de Estella-Lizarra, había alterado el lindero este de dicha parcela, ocupando parte del terreno.

    3. No había recibido notificación de acto administrativo alguno sobre dicha ocupación, ni pago indemnizatorio por la misma.

    4. No veía de recibo que se le prive del derecho de propiedad sin las garantías de un proceso, como sucede en los casos de expropiación forzosa, en los que, al menos, se cita a los propietarios para que puedan decir lo que les convenga y se delimita el bien a ocupar.
  2. Seguidamente, esta institución se dirigió al Ayuntamiento de Estella-Lizarra, solicitando que informara sobre la cuestión suscitada.

    Con fecha 11 de noviembre de 2015, se recibió la información municipal, de la que se da traslado a la interesada.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la ocupación de parte de una parcela de la que la interesada es copropietaria, derivada de la ejecución de un vial de la Unidad AR-3 del PGOU de Estella-Lizarra, sin notificación, ni procedimiento previo.

  4. Por la conexión que guarda con el objeto de esta queja, procede traer a colación lo razonado y recomendado por esta institución en el expediente 14/1029, citado en el informe municipal y tramitado a raíz de la queja de otra copropietaria de la misma parcela (se cuestionaba la valoración económica de la parte de la parcela afectada por la ejecución urbanística):

    “4. La queja se presenta por considerar la interesada que la afección a una parcela de la que es copropietaria, producida en el marco de la ejecución de la reparcelación de la unidad AR-3, no fue valorada por el Ayuntamiento de Estella-Lizarra conforme a la clasificación del suelo afectado.

    Aparecen en el expediente de queja, como elementos no controvertidos, los siguientes:

    1. Inicialmente, en el proyecto de reparcelación, la parcela de la que la interesada es copropietaria (número 196) no estaba afectada por la ejecución urbanística que iba a llevarse a cabo. Así, dicha parcela no fue incluida a los efectos de repartir beneficios y cargas (no aparece en la relación de parcelas aportadas, ni se tuvo en cuenta en las adjudicaciones realizadas).

    2. En el trance de ejecución material de las obras y, en concreto, con ocasión de la regularización de la forma de un camino, por una cuestión de topografía, se produjo la afección a una porción de dicha parcela (así se desprende del informe de alegaciones de 18 de junio de 2012, del equipo redactor de la modificación del proyecto de reparcelación).

    3. Tal afección generó un deber de compensación o indemnización, por razón de los 41 m2 afectados.


      Siendo pacíficos los citados elementos, se plantea la controversia referente a la valoración de la afección, lo que, a su vez, remite a la clasificación del terreno afectado, en cuanto premisa de que parte la citada valoración.

      5. Según considera esta institución, para resolver la controversia que se suscita, han de ponderarse:

      1. Lo establecido por el PGOU de Estella-Lizarra, en cuanto instrumento determinante de la clasificación del suelo del que la interesada se vio privada.

      2. Para el caso de que lo previsto en el planeamiento no fuera inequívoco a efectos de resolver la controversia (la misma se plantea respecto a una porción de terreno muy reducida y, a los efectos que interesan, limítrofe), los restantes actos adoptados en relación con el asunto por el Ayuntamiento de Estella-Lizarra, que, en definitiva, es el órgano planificador y el responsable último de la gestión urbanística. Estos actos, si bien no son fuente de la clasificación del suelo, han de considerarse siquiera a efectos interpretativos e indicativos, pues contribuyen a clarificar la voluntad del plan.

        6. A juicio de esta institución, el análisis conjunto de unos y otros elementos, llevan a colegir que nos encontramos ante una porción de suelo urbano.

        En primer lugar, examinada la documentación gráfica del plan (en particular, el plano 011-Gestión-Clasificación del Suelo y, sobre todo, el plano 012-Gestión Zonificación), esta institución no alcanza la conclusión de que la parte de la parcela afectada estuviera incluida en la unidad de ejecución de la AR 3. Los citados planos, según aprecia esta institución, no coinciden con plena exactitud entre sí en el punto en cuestión, y el grosor de la línea de delimitación del gráfico impide una conclusión absolutamente indubitada, pero, del examen del segundo de los referidos planos, solo puede concluirse que el plan quiso situar la divisoria más allá del linde de la parcela 196 o en esta, por lo que toda ella queda fuera del ámbito de la unidad de ejecución (precisamente, por cuanto se consideró suelo urbano).

        7. Si tal documentación gráfica puede llegar a ser objeto de diversas interpretaciones al respecto, por el contrario, las actuaciones administrativas del propio Ayuntamiento anteriores al pago de los terrenos, llevan a la convicción de que, realmente, tal era la voluntad de dicho instrumento urbanístico y, por tanto, de que el suelo es urbano en su clasificación.

        Y es que, de otro modo, si tal porción de terreno formaba parte de la unidad de ejecución, no se entendería la consideración catastral de la parcela hecha por el propio Ayuntamiento de Estella-Lizarra: en el informe del Arquitecto municipal de 18 de octubre de 2012, se señala que la parcela, con una superficie de 7.246,00 m2, tiene el carácter de suelo urbano consolidado, con aprovechamientos urbanísticos asociados), ni la exclusión ab initio de la integridad de dicha parcela del proyecto de reparcelación.

        En definitiva, del Plan General de Ordenación Urbana entonces vigente y de los actos del Ayuntamiento de Estella-Lizarra solo puede concluirse que todo el suelo de la parcela 196 del polígono 5 era suelo urbano (consolidado) y quedaba excluido de la AR 3 de suelo urbanizable a todos los efectos.

        8. Esta institución observa que lo que, realmente, se ha producido en este caso es una ocupación material de una pequeña porción de dicha parcela 196, ajena al ámbito de la unidad, aunque limítrofe con este, operada por la vía de hecho en el trance de ejecución de las obras de urbanización. Incluso el informe de alegaciones del equipo redactor señala que se puede deducir que en la ejecución de las obras se ha podido afectar la parcela aducida por una cuestión de topografía y de ahí que la planimetría contenida en la reparcelación lo recoja, sin embargo entendemos que dicha parcela no integra el ámbito….

        Tal ocupación fáctica, a criterio de esta institución, no altera la clasificación previa de ese suelo que reconocía el Plan General como suelo urbano (y esa es también la clasificación conforme a la observación de la realidad del terreno, que contaba con todos los servicios urbanísticos necesarios para ser clasificada como suelo urbano). El hecho de que, por la vía de hecho, se haya producido la integración de ese terreno de 41 metros cuadrados en la ejecución de la urbanización colindante de la unidad de la AR 3, no altera la clasificación previa del terreno como suelo urbano.

        La tesis contraria, a mayor abundamiento, resulta difícilmente conciliable con la doctrina de los actos propios (en este caso, de la Administración) y con los principios de buena fe y confianza legítima de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración, pues considera que ese suelo que antes aparecía pacíficamente como suelo urbano, pasa a tener la clasificación de suelo urbanizable y se integra en la reparcelación solo a los efectos propios del cálculo de la indemnización y con el único propósito de que la Administración se ahorre parte de la cuantía a abonar.

        9. En resumen, esta institución ve debido que el Ayuntamiento de Estella-Lizarra abone a la autora de la queja (entiéndase a los copropietarios) la indemnización que corresponda a la clasificación como suelo urbano del terreno afectado (conforme a la pericial afectada por el interesado o, de rechazarse este, conforme otra que se realice por el Ayuntamiento, pero siempre sobre la base de tal premisa de la clasificación urbana del suelo).

        La confirmación en vía administrativa por parte del Tribunal Administrativo de Navarra de la decisión municipal no impide tal obligación de actuar así por el Ayuntamiento en garantía del derecho de los ciudadanos, pues estamos ante un acto desfavorable para los afectados que puede revocar a tenor del ordenamiento jurídico-administrativo.

        10. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra ha estimado pertinente:

        Recomendar al Ayuntamiento de Estella-Lizarra que abone a la autora de la queja (entiéndase a los copropietarios) la indemnización que corresponda a la clasificación como suelo urbano del terreno de la parcela 196 del polígono 5 afectado por las obras de la reparcelación de la unidad de ejecución de la AR-3”.

  5. Los razonamientos anteriores y, en particular, lo concluido acerca de que se produjo una ocupación material de la porción de terreno a que alude la queja, son sustancialmente coincidentes con lo denunciado por la señora doña […] en este expediente, es decir, que la ocupación se produjo sin un procedimiento y notificación previos.

    A esta misma conclusión de ocupación de hecho sin soporte jurídico previo coadyuva lo expresado en un informe técnico adjuntado en este expediente por el Ayuntamiento de Estella-Lizarra, donde se alude a una ocupación de terreno de la parcela 196 del polígono 5, detectada por un escrito presentado en periodo de alegaciones, toda vez que estando fuera del ámbito sin embargo ha sido afectada en los trabajos de urbanización para regularizar el trazado de la nueva vía y ve disminuida su superficie en 41 metros cuadrados.

    Y, supuesto ello, dado que la ocupación de dicha porción de terreno constituyó una actuación material o por vía de hecho, procede declarar fundada la queja y emitir el pertinente recordatorio de deberes legales, a fin de que, en lo sucesivo, se eviten actuaciones como la seguida en el caso.

    Es regla esencial de todo procedimiento administrativo, también en materia de gestión urbanística, la garantía del principio de contradicción, lo que conlleva el deber de notificar las actuaciones que se proyecten a los interesados, en cuanto afectados en sus derechos, y de oírles antes de ejecutarlas.

    Lo señalado en el informe municipal acerca de las alegaciones que presentó la señora doña […] en interés de todos los copropietarios, y del posterior recurso de reposición que presentó la misma persona frente a la aprobación del texto refundido del proyecto de reparcelación, a juicio de esta institución, no obstan al recordatorio de deberes legales; según se colige, tales actuaciones de defensa de los interesados se produjeron una vez que ya se habían ejecutado las obras del vial y ocupado la parte de la parcela a que se alude en la queja y, por ende, cuando el terreno ya se había visto afectado y el debate sustancial se circunscribía al importe de la cuantía a indemnizar.

  6. Respecto al impago de indemnización alguna a que se aludía en la queja, el informe municipal señala que se procedió al abono (se acompaña un justificante de transferencia fechado el 10 de febrero de 2015, esto es, posterior a la queja).

    Por tanto, sin perjuicio de lo recomendado en su día en el expediente a que antes se ha hecho referencia acerca de la valoración del suelo, no procede ahora formular pronunciamiento respecto a esta cuestión.

  7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que le atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la institución del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra ha estimado necesario:

    Recordar al Ayuntamiento de Estella-Lizarra el deber legal de garantizar la audiencia previa de los interesados a través de los correspondientes procedimientos contradictorios, antes de ejecutar actuaciones urbanísticas que afecten a su derecho de propiedad.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Estella-Lizarra informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio de deberes legales, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2015 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea