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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (Q14/1008/M) por la que se recuerda al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local el deber legal de recabar informe preceptivo del Consejo Navarro de Medio Ambiente, en los procedimientos de elaboración y aprobación de disposiciones generales reguladoras de la protección del medio ambiente.

12 Febrero 2015

Medio ambiente

Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local

Señor Consejero:

  1. El 9 de diciembre de 2014 recibí un escrito presentado por el señor don […], Secretario de Gurelur-Fondo Navarro para la Protección del Medio Natural, mediante el que formulaba una queja por la inadmisión de su denuncia contra la Orden Foral 176/2014, de 13 de junio, por la que se aprueba la disposición general de vedas de caza para la campaña 2014-2015.
  2. Seguidamente, me dirigí al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, dándole traslado de la queja y solicitándole que informara sobre la cuestión suscitada.

    En el informe recibido, se señala lo siguiente:

    En relación con su escrito de fecha 7 de enero de 2015 en el que solicita información sobre la queja presentada por señor don […], Secretario de Gurelur, por la inadmisión del escrito presentado por dicha entidad contra la Orden Foral 176/2014, de 13 de junio, por la que se aprueba la disposición general de vedas de caza para la campaña 2014-2015, se informa:

    1. Mediante Orden Foral 176/2014, de 13 de junio, se aprueba la disposición general de vedas de caza para la campaña 2014-2015. Esta Orden Foral fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra número 125, de fecha 27 de junio de 2014.

    2. Con fecha 25 de agosto de 2014 Gurelur presenta un escrito que denomina denuncia contra la Orden Foral señalada. En dicho escrito solicita que la Orden Foral sea anulada por permitir la caza en la denominada media veda, entendiendo que ello se opone a lo establecido en la Directiva 2009/147/CE, de 30 de noviembre, de aves y en la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats. Señala, además, que la posibilidad de cazar en media veda afecta a especies que se encuentran en claro retroceso poblacional.
    3. Analizado el escrito de Gurelur por los servicios jurídicos del Departamento se considera, en atención a su contenido, que dicho escrito debe tramitarse, de conformidad con el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como un recurso administrativo frente a la Orden Foral citada, todo ello en atención a su verdadero carácter y finalidad, que no es otra que la impugnación de la Orden Foral, máxime cuando el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no es, en ningún caso, un obstáculo para su tramitación, siempre que del propio escrito se deduzca su verdadero carácter.

      Por tanto, comprobada que la denunciada impugnación de la Orden Foral lo es en vía administrativa, así como que la formulación y planteamiento de la cuestión expuesta por Gurelur se dirigen a la impugnación de esta norma, se procede a la calificación del escrito presentado como recurso de alzada.

      En atención a esta valoración técnica y atendiendo, a su vez, a lo dispuesto en el artículo 107.3 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común, a cuyo tenor no cabe recurso en vía administrativa contra las disposiciones de carácter general, mediante Acuerdo de Gobierno de fecha 1 de octubre de 2014 se inadmite el recurso presentado por Gurelur. En el punto segundo del Acuerdo de Gobierno se identifica el recurso contencioso administrativo que cabe frente a dicha inadmisión, el órgano ante el debe interponerse y el plazo para su interposición.

    4. Con fecha 9 de diciembre, el señor don […], Secretario de Gurelur, formula una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por la inadmisión del escrito de denuncia presentada contra la Orden Foral 176/2014, de 13 de junio, por la que se aprueba la disposición general de vedas de caza para la campaña 2014-2015.

      Expone en su queja el representante de Gurelur su disconformidad con la tramitación administrativa que se ha dado a su escrito.

      Como se ha expuesto, la Orden Foral cuya validez cuestiona el promotor de la queja en vía administrativa (y con argumentos administrativos) es una disposición de carácter general puesto que regula el aprovechamiento de las especies de fauna silvestre que tienen el carácter de cinegéticas en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra; establece normas generales para quien proceda a ese aprovechamiento; establece normas específicas para determinadas especies y la forma de su captura; y, en definitiva, es de aplicación a todas aquellas personas que quieran dedicarse a la actividad cinegética en Navarra.

      Resulta, por tanto, que la calificación del escrito del señor […] como recurso de alzada y su tramitación como tal lo fue en aras de la tutela judicial efectiva y de las garantías que presiden el procedimiento administrativo, todo ello independientemente de su discrepancia con el contenido de la citada disposición general que podía haber expuesto en las fases previas de elaboración, en las que tuvo la opción de participar, o bien, posteriormente mediante la oportuna impugnación de la norma a través de los cauces legalmente habilitados.

      Por otra parte, y respecto de la tramitación administrativa de la norma, se ha seguido el procedimiento establecido para la aprobación de las disposiciones de carácter general, se ha sometido a participación pública en el Portal de Transparencia del Gobierno y se ha sometido a consulta, a través del procedimiento escrito, del Consejo Navarro de Medio Ambiente. En dicho trámite de consulta y participación a través del Consejo Navarro de Medio Ambiente no consta que promotor de la queja, que forma parte del citado órgano, solicitase datos y estudios sobre la situación de las poblaciones afectadas por la caza y las medidas que se están llevando a cabo para garantizar la conservación de las especies afectadas y su viabilidad cinegética .

      Del examen del expediente administrativo, documentos preparatorios en la elaboración y aprobación de esta disposición general, consta que está integrado por las siguientes actuaciones:

      • La memoria justificativa, elaborada por el Servicio de Conservación de la Biodiversidad.

      • Orden Foral de inicio del procedimiento.

      • Trámite de participación ciudadana a través del Portal de Transparencia del Gobierno abierto.

      • Informe de la Jefa de la Sección de Caza y Pesca sobre las aportaciones realizadas en el trámite de consulta al Consejo Navarro de Medio Ambiente y en el de participación ciudadana.

      • Memoria normativa del Jefe de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente y Agua.

      • Texto de la Orden Foral cuya propuesta elevan el Director General de Medio Ambiente y Agua, el Director del Servicio de Conservación de la Biodiversidad, la Jefa de la Sección de Caza y Pesca con el visto bueno del Jefe de la Sección de Régimen Jurídico de Medio Ambiente y Agua.

    5. Sin perjuicio de todo lo anterior, y atendiendo a la petición que, en cuanto al contenido de la norma, hace esa Institución, le comunico que los Servicios técnicos de este Departamento analizaron el contenido del escrito presentado por Gurelur en relación con la Orden Foral 176/2014, de 13 de junio, por la que se aprueba la disposición general de vedas de caza para la campaña 2014-2015, con el siguiente resultado:
      1. Afección a la fauna nidificante.


        Dada la imprecisión de los argumentos aportados por el denunciante resulta imposible dar una respuesta concreta. Con carácter general y como reconoce el denunciante, en la época en que se practica la caza en media veda, las aves de reproducción más tardía han finalizado ya su nidificación. En esta época son muy raras las aves cuyos jóvenes todavía no se han emancipado.

        Por otro lado la reducida superficie en la que se practica esta modalidad de caza reduce al mínimo la probabilidad de interferir con aves catalogadas; pero además la propia actividad cinegética en un espacio compartido con otras aves, no supone ninguna molestia apreciable, si exceptuamos acciones manifiestamente ilegales.

      2. Presión de caza sobre la codorniz y la tórtola.

        El terreno más adecuado para la caza de la codorniz y tórtola es la parte meridional de Navarra, en la denominada zona sur. En esta región con una superficie de 486.057 has., se autoriza la caza de la codorniz y de la tórtola en 57.497 has, es decir en un 11,8% de toda la superficie potencialmente disponible.

        El periodo de caza desde el año 2000, se sitúa habitualmente entre el 15 agosto y el 15 septiembre, autorizándose únicamente los jueves, sábados, domingos y festivos como días hábiles. Ello da como resultado habitual una docena de días de caza.

        Desde el año 2000 para la tórtola, y 2001 para la codorniz, se establecen además cupos diarios: 10 codornices por cazador y día y dos tórtolas por cazador y día.

        La presión de caza resultante es en general, más baja que en otras comunidades autónomas. El calendario de días hábiles similar al de la mayoría.

        Los datos de capturas disponibles para la codorniz en Navarra muestran una estabilidad de las mismas a lo largo de los últimos 20 años. Lo mismo ocurre en el caso de la tórtola común en los 16 años de control de la abundancia, si exceptuamos los primeros años en los que la disponibilidad de datos resulta muy escasa.

        Los resultados del seguimiento aportado por la Sociedad Española de Ornitología (programa SACRE) muestran una disminución de la abundancia de ambas especies, generalizada en el ámbito estatal.

        En el caso de Navarra las tendencias no siempre se ajustan al modelo general. Los muestreos de tórtola común llevados a cabo por el departamento sobre un número limitado de parcelas fijas, reflejan una disminución en los últimos años que, a falta de otra información más contrastada, se pone en relación con la progresiva pérdida de calidad en los hábitats muestreados. Por el contrario la información aportada por el programa SACRE en nuestra Comunidad Foral, obtenida de una muestra más importante, refleja una tendencia ligeramente creciente.

        De toda la información anterior cabe deducir que la gestión de ambas especies en Navarra se ajusta a la normativa europea, estatal y autonómica.

        Atendiendo a la petición cursada se remite copia de los documentos solicitados en Anexo que se acompaña .

  3. Como ha quedo reflejado, la queja de Gurelur-Fondo Navarro para la Protección del Medio Natural se presenta por la inadmisión de la denuncia que presentó dicha entidad frente a la Orden Foral 176/2014, de 13 de junio, por la que se aprueba la disposición general de vedas de caza para la campaña 2014-2015.

    En dicha queja, se solicita a esta institución que la denuncia presentada por Gurelur se trate como tal por el Consejero de Medio Ambiente y no como recurso de alzada, y que entre a valorar lo recogido en la denuncia de Gurelur, trasladando al Gobierno de Navarra las ilegalidades que pueda detectar.

    A la vista de dicha queja y de la denuncia de que trae causa, se suscitan las siguientes cuestiones:

    1. La calificación y tramitación debidas del escrito presentado por Gurelur el 25 de agosto de 2014, referente a la citada orden foral.

    2. El eventual incumplimiento de la obligación de someter el asunto a debate y posicionamiento del Consejo Navarro de Medio Ambiente.
  4. En relación con la primera cuestión de las citadas, esta institución considera que la calificación dada por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local al escrito presentado por Gurelur es la que corresponde a su naturaleza y contenido.

    Si bien es cierto que el escrito se califica formalmente de denuncia, no lo es menos que el contenido es el propio de un recurso contra la norma aprobada, pues los razonamientos se dirigen a defender la ilegalidad de la misma, tanto por razones de fondo (apartados primero y segundo), como de procedimiento (apartado tercero). Y, en tal sentido, el escrito solicita, como primera petición, la anulación de la Orden Foral 176/2014 (además de medidas para recuperar y proteger las especies citadas, y de que el asunto se trate en el Consejo Navarro de Medio Ambiente).

    No hay, por tanto, en tal escrito, en términos jurídicos y a los efectos de calificación que interesan, una denuncia, cuyo objeto y finalidad sería la puesta en conocimiento de unos hechos concretos ante el órgano competente, a efectos de que este ejerza las potestades que tiene asignadas (típicamente, las de inspección, restauración de la legalidad y sanción), sino la manifestación de la oposición al contenido propio de la orden foral que se cuestiona y la petición de que sea anulada, lo que es propio de un recurso ante la disposición aprobada.

    Supuesto ello, la calificación y posterior decisión de inadmisión, cuyo fundamento legal se cita por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente o Administración Local, no cabe considerarse ilegal o lesiva de derechos.

  5. En lo que respecta a la segunda cuestión de las mencionadas, examinado el expediente administrativo que se ha remitido a esta institución, referente a la elaboración de la disposición normativa de que trae causa la queja, no consta en el mismo que fuera emitido informe por parte del Consejo Navarro de Medio Ambiente, siendo este, por lo que se va a exponer, preceptivo.

    La Ley Foral 1/1993, de 17 de febrero, de creación del Consejo Navarro de Medio Ambiente, califica a este de órgano colegiado con funciones de asesoramiento, participación y consulta en materia de medio ambiente adscribiéndolo a efectos de su funcionamiento al Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente (artículo 1).

    El artículo 2 de la ley foral citada, a partir de tal calificación, atribuye al Consejo Navarro de Medio Ambiente funciones de asesoramiento mediante informe preceptivo (letra A), de consulta (letra B), y de participación (letra C). Entre las funciones de asesoramiento mediante informe preceptivo, se encuentra la de informar los proyectos de disposiciones generales reguladoras de la protección del medio ambiente.

    De conformidad con tales preceptos legales, en el trámite de elaboración de una disposición general en materia ambiental, como es el caso de la orden foral objeto de queja, según entiende esta institución, debe recabarse e incorporarse al expediente el preceptivo informe del Consejo Navarro de Medio Ambiente.

    La emisión e incorporación de tal informe preceptivo no son actos facultativos o discrecionales, pues, como se ha visto, se trata del ejercicio de una función que ha previsto la ley en relación con un órgano de naturaleza administrativa. Función que, por virtud de lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es irrenunciable, y cuyo ejercicio corresponde garantizar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, al que se adscribe el Consejo Navarro de Medio Ambiente

    En el informe del Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, se indica que la disposición fue sometida a consulta, a través del procedimiento escrito, del Consejo Navarro de Medio Ambiente. Y, en el expediente administrativo, consta un informe de la Jefa de Sección de Caza y Pesca, de 6 de junio de 2014, relativo al proceso de participación, en el que se expone que la propuesta fue presentada al Consejo Navarro de Medio Ambiente y que la única alegación recibida fue de ADECANA.

    A juicio de esta institución, tal trámite de consulta no es suficiente a los efectos que interesan, pues, como se ha apuntado, lo que la ley exige, tratándose de una disposición de carácter general, es el informe del Consejo Navarro de Medio Ambiente, en su consideración de órgano colegiado, dándole la calificación de preceptivo, sin que se aprecie la existencia de dicho informe en el expediente administrativo remitido.

    La omisión de un informe preceptivo de un órgano colegiado en el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias conllevaría la nulidad de pleno derecho de la disposición dictada, de conformidad con el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

    Por tanto, procede recordar el deber legal de recabar el informe preceptivo del Consejo Navarro de Medio Ambiente en la debida forma que exprese el pronunciamiento explícito de este órgano de asesoramiento y participación.

  6. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado necesario:

    Recordar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local el deber legal de recabar informe preceptivo del Consejo Navarro de Medio Ambiente, en los procedimientos de elaboración y aprobación de disposiciones generales reguladoras de la protección del medio ambiente.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea