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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (O15/29) por la que se sugiere al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que valore, previo estudio, debate e informe en su caso del Consejo Asesor de Derecho Civil Foral de Navarra, la adopción de las iniciativas oportunas para que se modifique por el Parlamento de Navarra el primer párrafo de la ley 257 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, que regula la adquisición del usufructo legal de fidelidad, por considerar dicha regulación injusta y perjudicial para los ciudadanos y, en particular, para las mujeres viudas.

17 Diciembre 2015

Hacienda

Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia

Señora Consejera:

  1. Como bien sabe, el artículo 16 c) de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, dispone que el Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra puede señalar las deficiencias de la legislación formulando recomendaciones a fin de dotar a la actuación administrativa y a los servicios públicos de la necesaria objetividad y eficacia en garantía de los derechos de los administrados. Tales recomendaciones pueden dirigirse a cualquier entidad pública sometida al ámbito de supervisión de la institución, cual es la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cuando considere que esta es la competente para ello.

    Por su parte, el artículo 17 de la citada Ley Foral habilita al Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra para, entre otras funciones, procurar, en colaboración con los órganos y servicios competentes, las soluciones más adecuadas en defensa de los intereses legítimos de las personas.

    El artículo 18.1 de esta misma Ley Foral faculta al Defensor del Pueblo de Navarra para iniciar y proseguir de oficio cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos, omisiones y resoluciones de cualquiera de las Administraciones públicas de Navarra.

    Y el artículo 33.2 de la citada Ley Foral faculta al Defensor del Pueblo de Navarra para sugerir a la Administración pública competente la modificación de una norma cuando llegue al convencimiento aquél de que el cumplimiento riguroso de esa norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los ciudadanos.

  2. Un abogado civilista con dilatada experiencia profesional en Navarra, y cuyo nombre prefiere reservar, ha expuesto y razonado ante esta institución la situación de perjuicio que, para algunos ciudadanos, se deriva de la actual regulación contenida en el primer apartado de la ley 257 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo. En la experiencia profesional de este abogado, ha detectado hasta tres casos de perjuicio para los ciudadanos por el rigor estatuido por esta norma legal.

    Este apartado primero de la ley 257 del Fuero Nuevo dispone que el cónyuge viudo no adquirirá el usufructo de fidelidad si no hiciere inventario de todos los bienes a que conocidamente se extienda el usufructo. El inventario, que debe constar en escritura pública, se iniciará dentro de los cincuenta días siguientes a la fecha de la muerte o de la declaración de fallecimiento del consorte y se terminará dentro de otros cincuenta. Dentro de este plazo de cien días podrán adicionarse en nuevos inventarios los bienes que se hubieran omitido. En caso de fuerza mayor, se suspenderán estos plazos mientras la causa dure.

    Lo dispuesto en el primer apartado se completa con el párrafo cuarto, conforme al cual a requerimiento del nudo propietario, el usufructuario está obligado a declarar ante qué Notario formalizó el inventario o adición al mismo. El nudo propietario tendrá derecho a obtener copia, y podrá requerir al usufructuario para que subsane en escritura pública los errores y omisiones en que se hubiere incurrido.

  3. Como puede verse, la ley 257 establece el deber para el usufructario legal de fidelidad (el cónyuge viudo o la cónyuge viuda) de iniciar el inventario de los bienes del cónyuge difunto en el breve plazo de cincuenta días naturales del fallecimiento y de terminarlo y, en su caso, elevarlo a escritura pública en los cincuenta siguientes, esto es, en el total de cien días, contados desde el fallecimiento del consorte.

    El requisito legal exigido de formación del inventario es constitutivo de la adquisición del usufructo de fidelidad, como así lo declara la sentencia 102/2001, de 11 de abril, de la Audiencia Provincial de Navarra (sección 1ª). Se trata, según expresa esta misma sentencia, de una conditio iuris insoslayable para adquirir el derecho real limitativo, cuyo incumplimiento arrastra la consecuencia fatalmente imperativa del fenecimiento del plazo.

    La sentencia 230/2002, de 19 de noviembre, de la Audiencia Provincial (sección 1ª), califica a este deber de formar el inventario de los bienes dentro de los cincuenta días siguientes al fallecimiento del cónyuge como requisito inexcusable para reclamar el usufructo de legalidad.

    Por ello, transcurrido el plazo o los plazos perentorios fijados en el precepto para la formación del inventario sin que esta haya tenido lugar o sin concurrencia de una causa de fuerza mayor que los suspenda, no puede entenderse legalmente que se haya adquirido el usufructo de fidelidad y, en consecuencia, que el viudo o la viuda puedan usar o disfrutar los bienes que integrarían el mismo, pasando los derechos de uso y disfrute al nudo propietario.

    La ley 257 impide la adquisición del usufructo de fidelidad a falta del inventario por el cónyuge viudo de los bienes del consorte en el plazo de cien días desde el fallecimiento. El supuesto legal es, obviamente, distinto del que contempla la ley 262, que se refiere a la privación o pérdida del usufructo de viudedad, a petición de los nudos propietarios. La primera ley impide la adquisición del derecho a falta de la conditio iuris de la formación del inventario, mientras que la segunda ley conlleva la pérdida del derecho ya adquirido legalmente en los casos que refiere, entre ellos, el incumplimiento de las obligaciones del viudo con dolo o negligencia grave.

    La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Sala de lo Civil y Penal) 24/2000, de 5 de octubre, declara que

    “Tal es el sentido que se deduce de la justificación histórica del precepto, pues la ley 1, título 14, libro 3 de la Novísima Recopilación de Navarra, anudaba la pérdida del usufructo a la inexistencia del inventario, disponiendo que cuando alguno muriere el marido, o la mujer, que sobreviva dentro de treinta días haua de comenzar a hacer, y dentro de otros treinta acabar de hacer inventario de todos los bienes del marido, o la mujer predifunto. Y en caso que no lo hiciere, pierda el usufructo, que en ellos había de tener conforme al fuero, o disposición de tal difunto, o difunta contrahentes, y no haga suyos los frutos. Y si alguna cosa ocultare, sea tenido a restituirla con otro tanto más de sus propios, a quien pertenezca la tal cosa, acabado el usufructo , ordenando la ley 2, título 14, libro 3, que la obligación de redacción del inventario se realizará aún sin requerimiento del juez o herederos, como sucedía en el derecho de Aragón (véase art. 80 de la Compilación), donde el inventario, según doctrina aragonesa autorizada (Pala Mediano, Lorente Sanz), llegaría incluso a caer en desuso. Obligación de inventario que por el contrario en Navarra fue reiterada en la ley XLIX de los Cuadernos de Cortes de los años 1765 y 1766, correspondiente a la Ley dictada en el Real Palacio a 7 de febrero de 1766 en atención a que por no especificarse en los contratos matrimoniales los bienes, que se donan, haciéndose rolde individual de ellos, y no recibirse inventario de bienes, cuando alguno muere, ocurrían muchos inconvenientes, gastos, y pleitos, no pudiéndose probar los bienes donados, ni los que al fin de sus días dexan los que mueren .

    La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Sala de lo Civil y Penal) 11/2004, de 1 de abril, considera que el término perentorio que la Ley impone al cónyuge supérstite para la realización del inventario a efectos de lucrar el usufructo de fidelidad se justifica por el peligro de defraudación de los herederos del cónyuge premuerto.

    Más recientemente, consciente tal vez de su rigor extremo, la Sentencia 6/2013, de 9 de abril (Sala de lo Civil y Penal), que casa parcialmente la sentencia de la Audiencia Provincial 212/2012, de 22 de octubre, ha declarado que sin embargo no puede calificarse de pacífico en la doctrina si dicho inventario es requisito necesario para la constitución del derecho o solo para su goce o efectividad, ni si la falta de formalización del inventario en plazo impide el nacimiento del derecho o, más en consonancia con los antecedentes históricos de la institución, determina su pérdida (Nov. Rec. 3, 14, 1) . Y añade la sentencia que no obstante, sea requisito constitutivo del derecho o de su goce o efectividad, lo que no cabe duda es que la obligación de hacer inventario es susceptible de relevación o dispensa, con la consiguiente exclusión de los efectos anudados a su omisión o falta. La ley 264.1) establece la dispensabilidad de la obligación legal de hacerlo, por voluntad del disponente o por pacto (…). Y si admisible es tal dispensa, como lo es, concurriendo idénticas premisas, la suspensión prórroga o ampliación de los plazos para iniciar y finalizar el inventario (ley 264.4 del Fuero Nuevo), no menos viable resulta el desplazamiento por acuerdo o convenio entre los interesados del requisito legal de inventario y su sustitución por un procedimiento arbitral dirimente de las cuestiones que la extensión objetiva del usufructo suscita y se interfieren en su formalización".

  4. Para el abogado civilista al que se ha hecho referencia al inicio, la exigencia por la ley 257 de esta condición o requisito para la adquisición del usufructo de fidelidad es, en la actualidad, un claro ejemplo de norma rigurosa, formalista y, en todo caso, injusta, pues, según le ha demostrado su experiencia dilatada, la mayoría de los ciudadanos desconocen esta obligación legal y formal de hacer inventario, perjudica notablemente al viudo o viuda hasta el punto de que le priva de todos los bienes del usufructo (entre los que se pueden encontrar o, normalmente, se encuentran la vivienda o los bienes de producción de los que obtiene sus ingresos para su sustento), perjudica normalmente a mujeres (pues ellas son las más de las veces las viudas) y se utiliza el incumplimiento por el nudo propietario (en muchos casos, hermanos, sobrinos u otros parientes) para despojar de los bienes necesarios a la viuda o viudo del consorte, quien a la pérdida del cónyuge suma la angustia y la ansiedad de su propio futuro personal, pasando en poco tiempo del todo a la nada.

    Esta institución encuentra fundada la preocupación manifestada por este ciudadano cualificado y observa en la ley 257 y en su aplicación rigurosa en el caso de transcurso del plazo de formación del inventario un supuesto de provocación de situaciones injustas o perjudiciales para los administrados a que se refiere el artículo 33.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio.

    Se trata de una norma que establece una obligación legal cuyo conocimiento real es difícil que sea general por los ciudadanos, que fija un plazo breve de cien días para la formación del inventario, y cuyo transcurso sin haberse formado el inventario conlleva una sanción o consecuencia perjudicial y fatal para el usufructuario, desproporcionada en sus efectos personales y patrimoniales para este, sin haber mediado siquiera un requerimiento de quien se beneficia del incumplimiento de un modo pleno (el nudo propietario). Además, en la actualidad, la mayor parte de los bienes que formarían parte del inventario figuran en registros públicos, como el Registro de la Propiedad, en registros catastrales, el Registro Mercantil, el Registro de Explotaciones Agrarias de Navarra, en las entidades de ahorro, etcétera, por lo que son fácilmente identificables los bienes inmuebles, las participaciones sociales y acciones, las cuentas bancarias, los bienes agrícolas y ganaderos…, sin que haya riesgo o peligro de defraudación de los herederos del cónyuge premuerto que trataba de proteger antiguamente (la Novísima Recopilación) el deber de formar inventario.

    En la doctrina civil foral de Navarra, esta institución ha encontrado que TORRES LANA, J. A., en la obra colectiva Comentarios al Fuero Nuevo , editada por el Gobierno de Navarra y Editorial Aranzadi, en 2002, considera que la regulación de los plazos realizada en esta ley no merece un juicio favorable y que no establece consecuencias proporcionadas a la infracción y a la presumible importancia que el Fuero Nuevo parece otorgar a dichos plazos. Según entiende esta institución, las consecuencias del incumplimiento de los plazos serían desproporcionadas, conclusión con la que se coincide plenamente.

    La antes citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Sala de lo Civil y Penal) 24/2000, de 5 de octubre, también reconoce que la pérdida del usufructo de fidelidad es una sanción extrema (…) que, como tal sanción ha de interpretarse en sus propios términos.

    Asimismo, cree esta institución, salvo error por su parte, que, en la jurisprudencia y sentencias de los órganos judiciales de Navarra, el órgano juzgador ha buscado siempre soluciones que palien y, llegado el caso, desplacen los efectos rigurosos y desproporcionados de la sanción extrema que impone la ley 257 por incumplimiento del plazo, para lo cual tales casos han acudido a interpretaciones del caso de fuerza mayor, la dispensa por convenio o acuerdo, la necesaria colaboración del heredero, la elevada edad de la viuda, la existencia de un arbitraje sobre los bienes, u otras posibles que impidan este rigor extremo (por todas, la sentencia 6/2013, de 9 de abril, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra-Sala de lo Civil y Penal).

    Con todo, y por saludables que sean estas soluciones casuísticas que da la jurisprudencia, se hace depender del órgano judicial (en estos casos, ad quem , con la carga que supone para la parte más débil) y no de la ley, como es lo deseable en un Estado de Derecho, la solución favorable al problema que se deriva de una regulación legal de plazos tan formal, minuciosa y rigorista. El problema está en el tenor de la ley, por mucho que el juzgador trate de sortearla o aminorar sus efectos en su aplicación.

    Por ello, esta institución de defensa y protección de los derechos de los ciudadanos, ve conveniente sugerir la modificación de la ley 257 para que, de algún modo, se atenúe su actual regulación de las consecuencias de incumplimiento de los plazos de formación del inventario de bienes.

  5. El abogado civilista que se ha dirigido a esta institución ha sugerido que la adquisición del usufructo de fidelidad se produzca ope legis sin la exigencia de esta conditio iuris para el viudo en los términos actuales. No obstante, para mantener los elementos esenciales de la institución del usufructo de fidelidad, propone que el nudo propietario pueda requerir al usufructuario la formación del inventario en el plazo que fije la ley (cincuenta días para su inicio y cien para su terminación, pero contados desde el requerimiento) y su elevación a escritura pública, y, de este modo, solo en el caso de que, previo dicho requerimiento al usufructuario, hubiera transcurrido el plazo legal fijado desde el requerimiento sin concurrencia de causa justificada de fuerza mayor, se produciría la pérdida del derecho de usufructo.

    Esta institución comparte esta propuesta que realiza el ciudadano, pues ve en ella el mantenimiento de los elementos esenciales de la institución del usufructo de viudedad (aun cuando sea otorgando la adquisición ex lege, lo cual no es tampoco extraño a la naturaleza legal del usufructo legal de fidelidad) y la coherencia con la pérdida del usufructo con la regulación de la ley 262, en su número 4, que solo priva del usufructo de fidelidad al viudo a petición de los nudo propietarios y en caso de incumplimiento de sus obligaciones con dolo o negligencia grave.

    La exigencia de un requerimiento previo al nudo propietario hacia el usufructuario de fidelidad tendría la ventaja para este último de poner en su conocimiento su deber legal de cumplir con la ley, y, para el primero, su incumplimiento supondría un elemento constitutivo de prueba fehaciente, llegado el caso del transcurso sin inventario, de la negligencia grave del usufructuario en el cumplimiento de sus obligaciones legales. El nudo propietario conserva así sus garantías y la protección de los bienes heredados, pues solo tiene que requerir al usufructuario la elaboración del inventario, para que esta tenga la obligación de realizarlo en el plazo de la ley (cincuenta días para iniciarlo y cien para concluirlo).

  6. También ve necesario esta institución sugerir la modificación de la ley 257, en el párrafo citado, por una finalidad o consideración social, si, como parece, la norma puede perjudicar en mayor grado a mujeres viudas que desconocen su existencia y exigencia (y también a los varones, pero parece evidente que más aquéllas desde el punto de vista numérico, como así ocurre en la mayor parte de las sentencias que esta institución ha encontrado), que no tienen reconocida dispensa de la formación de inventario al que se refiere la ley 264.1 (pues si la mayor parte de la población no conoce el deber principal, es comprensible que tampoco conozcan la accesoria posibilidad de dispensa) y que no han tenido hijos (en la mayor parte de los casos, puede que sea más fácil el acuerdo con los hijos cuando son ellos los herederos, que con los parientes del viudo); algunas de estas personas posibles usufructuarias tienen una elevada edad y limitados conocimientos, que son nulos en la parte jurídica.

    El abogado civilista refiere que la norma es muy perjudicial en los supuestos de caserío, forma de vida tradicional de Navarra, en donde la viuda o viudo que pasó a residir al caserío de su cónyuge al tiempo de contraer matrimonio, pierde la casa, la forma de vida y los bienes y medios para ganarse su sustento, encontrándose despojado de su vivienda y trabajo de un momento a otro.

    Por ello, en el caso de que no se viera factible una modificación de la ley 257 en el sentido apuntado por esta institución en el número anterior, esta institución sí que vería necesario que se reconociera en la misma norma que, en modo alguno, podría dejarse al usufructuario de fidelidad sin derecho a su vivienda y a los modos y bienes muebles e inmuebles de producción agraria, industrial, comercial o económica que fueran precisos para obtener los ingresos que le permitan su sustento, pues ello es consustancial con los derechos a la vivienda y al trabajo que reconoce y garantiza la Constitución.

  7. Sin perjuicio de las consideraciones precedentes, esta institución también valoraría muy favorablemente que el Consejo Asesor de Derecho Civil Foral de Navarra emitiese su posición al respecto de esta cuestión, si así se viese oportuno, para conocer su especializada opinión.

    Conforme al Decreto Foral 9/2006, de 6 de febrero, el Consejo Asesor de Derecho Civil Foral de Navarra se configura como un órgano consultivo y asesor para el estudio, debate, participación y asesoramiento, con la finalidad de actualizar el Derecho Civil Foral y de promover la participación de los ciudadanos y de las instituciones en los proyectos que se elaboren para su conservación y desarrollo. Entre sus funciones, figuran informar los proyectos normativos que incidan en el ámbito del Derecho Civil Foral que le sean sometidos por su Presidente (actualmente, la Consejera de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia), estimular la participación de los ciudadanos (entre estos, los abogados civilistas con experiencia en Navarra) y de las instituciones (el Defensor del Pueblo de Navarra es institución foral con función de protección de los derechos de los ciudadanos) en la conformación de aquél, y analizar la evolución del Derecho Civil Foral.

  8. Por lo anterior, la institución del Defensor del Pueblo de Navarra, tras analizar el primer párrafo de la ley 257 del Fuero Nuevo, estima oportuno formular, de conformidad con los artículos 16, letras b) y c), y 33.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, la siguiente sugerencia:

    Sugerir al Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, que valore, previo estudio, debate e informe en su caso del Consejo Asesor de Derecho Civil Foral de Navarra, la adopción de las iniciativas oportunas para que se modifique por el Parlamento de Navarra el primer párrafo de la ley 257 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, que regula la adquisición del usufructo legal de fidelidad, por considerar dicha regulación injusta y perjudicial para los ciudadanos y, en particular, para las mujeres viudas.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Presidencia, Función Pública, Interior y Justicia, informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta sugerencia, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea