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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (14/410/M) por la que se sugiere al Ayuntamiento de Pamplona que, en el caso de aprobar las disposiciones generales o normas para la protección del arbolado y zonas verdes, a que se refiere, se aprueben mediante la figura de ordenanzas municipales, a fin de dotarlas de valor normativo, tanto interna como externamente, de publicidad y de seguridad jurídica.

12 Diciembre 2014

Medio ambiente

Alcalde de Pamplona

Señor Alcalde:

  1. El 14 de marzo de 2014 recibí un escrito presentado por la señora doña […], en representación del grupo municipal Izquierda-Ezkerra, mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Pamplona, por la falta de aprobación de cuatro ordenanzas relativas a la protección del arbolado en diferentes zonas de Pamplona.

    La queja fue formulada en los términos que siguen:

    En estos momentos existen cuatro proyectos de Ordenanzas en el Ayuntamiento de Pamplona: Ordenanza de creación de áreas verdes, De implantación de arbolado diario De Conservación de Áreas verdes y arbolado urbano y De usos de las áreas verdes. Desde el 2003 estos proyectos de Ordenanzas están elaborados sin embargo, a fecha de hoy, todavía no han sido aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento.

    La falta de aprobación de estas Ordenanzas supone una grave desprotección de los árboles, zonas verdes, parques y jardines de Pamplona ya que, en general, origina una serie de problemas como:

    1. Ausencia reglada de intervención del Servicio de Jardines en los proyectos de creación de áreas verdes.

    2. Recepción de obras deficientemente ejecutadas al no haber existido evaluación de afección del arbolado.

    3. Imposibilidad de un adecuado control previo de las medidas de protección que se toman en la ejecución de obras.
    4. En la utilización de zonas verdes su uso no está reglamentado, existiendo planificaciones y autorizaciones de utilización que van en contra del mantenimiento de estos espacios.

      Ante esta ausencia de aprobación de las Ordenanzas y el requerimiento repetido al Ayuntamiento, por parte del grupo de Izquierda-Ezkerra, durante el último año, siempre han recibido una negativa por respuesta. La única propuesta que hace el Ayuntamiento es convertirlas en unas meras instrucciones de Alcaldía, propuesta con la que los autores de la queja están en desacuerdo ya que, en ningún caso, serán de obligado cumplimiento como lo sería una Ordenanza municipal.

      Entienden que la ausencia de estas Ordenanzas han provocado y provocarán situaciones como:

      1. La tala excesiva de árboles en las riberas de los ríos como las ocurridas con la creación de los nuevos parques Aranzadi,Trinitarios.
      2. La tala excesiva de arbolado junto a las murallas como las ocurridas en el portal Nuevo, en el Baluarte de Labrit, o las que se prevén este año 2014 en el frente de la Magdalena.

        En estos casos no existe revisión de estos proyectos por parte de los Técnicos municipales de arbolado del propio Ayuntamiento, ni antes ni después de las obras, con el agravante de que a la recepción de esas obras, es el Servicio municipal de Jardines, quien tiene la responsabilidad conservarlos y mantenerlos con todas las deficiencias que pudieran tener.

        Además, se añaden problemas continuos en la ejecución de pequeñas obras en la ciudad, dado que no hay obligación de evaluar la afección que estas pudieran tener en el arbolado.

        Solicita, vistos los riegos que supone esta situación para el arbolado de Pamplona, la aprobación, con carácter urgente, de las cuatro Ordenanzas arriba referenciadas.”

  2. Seguidamente, me dirigí al Ayuntamiento de Pamplona, solicitando que me informara sobre la cuestión suscitada.

    El pasado 28 de noviembre de 2014 tuvo entrada en esta institución el informe del Ayuntamiento de Pamplona, en el que se expone lo siguiente:

    “Se redacta el presente documento en relación al escrito presentado por doña […] en que formula una queja por la falta de aprobación de cuatro posibles Ordenanzas relativas a la Creación de zonas Verdes, Implantación de arbolado en Viario, Conservación de Áreas Verdes y arbolado urbano y uso de Zonas Verdes. De la no aprobación de las mismas se seguiría una merma del control de las actuaciones municipales en zona verde con consecuencias varias, haciendo especial hincapié en las afecciones al arbolado.

    Respecto de esta cuestión es posible afirmar que resulta siempre conveniente una regulación lo más exacta posible de los trabajos de todo tipo realizados por instancias municipales, o externas actuando al servicio del ayuntamiento, en el ámbito de la ciudad. Hasta la fecha, las actuaciones municipales contenidas en Proyectos de Obra han sido informadas de manera general y en los casos más significativos por los Servicios municipales en su conjunto. Ello no supone que se haya informado la totalidad de las actuaciones puesto que por diversos motivos, generalmente la consideración por los técnicos proyectistas de lo innecesario de informe, cabe la posibilidad de que en algún caso no se haya solicitado por parte de dichos técnicos informe o, al menos, opinión a un Servicio u otro.

    En los casos de emisión de informe de Proyecto, solicitado o no por los técnicos Proyectistas, o ya en fase de ejecución por las Direcciones de Obra, resulta de interés que los informes de los Servicios versen sobre aspectos de la incumbencia de los Servicios y se atengan a aspectos técnicos objetivos, eliminando en la medida de lo posible la subjetividad que en ocasiones aparece en informes de contenido esencialmente técnico. Resulta igualmente oportuno que las observaciones realizadas por los Servicios en fase de Proyecto o de Obra sean concretas y aporten las instrucciones claras de realización que se desprendan de normas técnicas que deben estar claras y a disposición de los Proyectistas al inicio de la elaboración del documento de Proyecto.

    Por otro lado, la ejecución de grandes y continuadas urbanizaciones y Proyectos de todo tipo y la experiencia de mantenimiento de acumulada en los últimos años, han permitido extraer conclusiones en uno y otro ámbito (proyecto, ejecución y mantenimiento). Todas estas experiencias deben estar a disposición de quienes proyecten, ejecuten y mantengan actuaciones urbanísticas en un sentido amplio en la ciudad.

    Las consideraciones expuestas han conducido, tras un periodo de maduración, a la convicción municipal sobre el interés de elaborar normativa técnica de obligado cumplimiento que regule, al menos, los aspectos de zonas verdes, alumbrado público, obra en vía pública y mobiliario urbano. La aprobación de tales normas como de obligado cumplimiento y mediante acuerdos de Junta de Gobierno se desea realizar escalonadamente en fechas próximas y supondrá para el ayuntamiento dotarse de unos elementos resumen de las enseñanzas de las últimas realizaciones en la ciudad. No se considera necesario el recurso a la figura de la Ordenanza puesto que no se trata de normas que afecten a los ciudadanos en general y por el carácter necesariamente cambiante del contenido técnico de las normas que requiere agilidad en los cambios.

    El primero de estos acuerdos de Junta de Gobierno, el relativo a zonas verdes, se aprobará próximamente y contendrá las tres normativas técnicas propuestas por el Servicio de Zonas verdes: Conservación y Mantenimiento de Áreas Verdes, Creación de Áreas Verdes y normativa sobre Implantación de Arbolado Urbano. De manera prácticamente simultánea se pretende aprobar un reglamento de aplicación de las normativas de los Servicios, reglamento que concreta el procedimiento a seguir por los técnicos municipales, y por los técnicos externos que pudieran ser contratados para la realización de trabajos promovidos por el ayuntamiento, respecto de la aplicación de las normas tanto en fase de Proyecto como en fase de Obra y de recepción final con vistas al mantenimiento de las Obras por parte de los Servicios Municipales.

    Con este conjunto de disposiciones de obligado cumplimiento se pretende razonablemente atender las necesidades de control municipal sobre las realizaciones promovidas por el propio Ayuntamiento”.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja se presenta por la falta de aprobación de varias normas municipales referentes a la implantación de protección de zonas verdes y arbolado de la ciudad de Pamplona.

    Se señalaba en la queja que, hace bastantes años, fueron elaborados varios proyectos normativos al respecto, pero que los mismos no habían sido aprobados. Esta falta de regulación, según se venía a exponer, estaría causando consecuencias negativas, que se describen en la queja. Por ello, la interesada pedía la aprobación de las correspondientes ordenanzas.

    Según informa el Ayuntamiento de Pamplona, van a aprobarse una serie de disposiciones de obligado cumplimiento sobre la materia, de normas de carácter técnico, si bien no se considera preciso que la aprobación se haga mediante ordenanza.

  4. La Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en su artículo 324 y siguientes, regula la potestad reglamentaria de las entidades locales de Navarra, y establece que las disposiciones generales emanadas por las entidades locales de Navarra en ejercicio de la potestad reglamentaria y en el ámbito de su competencia adoptarán la forma de Reglamentos, si tuviera por objeto regular la organización y funcionamiento de la Administración, y, en otro caso, de Ordenanzas. El artículo 325 de la citada Ley Foral contempla el procedimiento de aprobación para ambas figuras normativas, atribuyendo al Pleno la competencia, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 22.2, letra d), de la Ley de Bases de Régimen Local. Y el artículo 326 condiciona la eficacia a la publicación oficial, en línea con el principio de publicidad de las normas que establece el artículo 9.3 de la Constitución.

    Tal potestad reglamentaria se concibe como un ejercicio discrecional y por tanto corresponde a los órganos competentes de la entidad local determinar el momento y oportunidad en que han de aprobarse las disposiciones generales correspondientes.

  5. Ahora bien, a juicio de esta institución, el carácter normativo y preceptivo que, tanto en la queja, como en el informe municipal, se pretende atribuir a las disposiciones proyectadas sobre arbolado y zonas verdes, requerirían que la aprobación se hiciera mediante ordenanza. Y tal carácter es consustancial al objetivo que se pretende, que es establecer una serie de disposiciones de obligado cumplimiento de carácter urbanístico-ambiental, con efectos tanto internos ( ad intra ) como externos ( ad extra ).

    Los actos de la Junta de Gobierno Local, por su carácter de órgano directivo y de asistencia a la Alcaldía, no tienen tal naturaleza normativa, por más que, conforme al principio de jerarquía, puedan suponer instrucciones de obligado cumplimiento en el ámbito interno.

  6. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he creído necesario:

    Sugerir al Ayuntamiento de Pamplona que, en el caso de aprobar las disposiciones generales o normas para la protección del arbolado y zonas verdes, a que se refiere, se aprueben mediante la figura de ordenanzas municipales, a fin de dotarlas de valor normativo, tanto interna como externamente, de publicidad y de seguridad jurídica.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Ayuntamiento de Pamplona informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta esta sugerencia, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación de la sugerencia podrá determinar la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2014 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea