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Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (13/755/M) por la que se recuerda al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local el deber legal de velar por el cumplimiento efectivo y real de las sanciones aludidas en la queja, impuestas en relación con las infracciones cometidas en los cotos locales de Tudela y Cintruénigo que se citan en la misma. Asimismo se le recomienda , que, en ejercicio de ese deber y de su función inspectora inherente, analice en profundidad las circunstancias en que se han producido las adjudicaciones otorgadas recientemente por los Ayuntamientos de Tudela y de Cintruénigo respecto a dichos cotos, por existir indicios racionales de que hayan podido otorgarse con el propósito de eludir la sanción impuesta a las asociaciones locales de cazadores titulares del aprovechamiento de los cotos, adoptando, en caso de ser así, las medidas de protección de la legalidad y del medio ambiente que procedan.

20 Diciembre 2013

Medio ambiente

Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local

Señor Consejero:

  1. El pasado 18 de noviembre recibí un escrito presentado por el señor don […], en representación de la asociación conservacionista Ecologistas en Acción Navarra, mediante el que formulaba una queja frente al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, por lo que se considera una revocación, en fraude de ley, de las sanciones impuestas a la Asociación Local de Cazadores y Pescadores Deportivos Montes del Cierzo de Tudela y a la Asociación de Cazadores de Cintruénigo.
  2. Seguidamente, me dirigí al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, solicitando que me informara sobre la cuestión suscitada.

    En el informe recibido, el Departamento señala lo siguiente:

    “En relación con su escrito de fecha 21 de noviembre de 2013 relativo a la queja formulada por D. […], en representación de Ecologistas en Acción Navarra, sobre la revocación, en fraude de ley, de las sanciones impuestas a la Asociación Local de Cazadores y Pescadores Deportivos Montes del Cierzo de Tudela y a la Asociación de Cazadores de Cintruénigo, le comunico:

    1. Mediante la Resolución 104E/2013, de 15 de marzo, del Director General de Medio Ambiente y Agua se sancionó a la Asociación Local de Cazadores y Pescadores Deportivos Montes del Cierzo NIF G31321862 con la suspensión de la actividad cinegética en el Coto de Caza NA-10.013 por un periodo de 2 años como responsable de la infracción tipificada en el artículo 87.18 de la Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de Caza y Pesca de Navarra.

      La citada Resolución fue recurrida en alzada. El recurso se desestimó mediante la Orden Foral 217/2013, de 21 de junio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que fue notificada a los interesados con fecha 4 de julio de 2013.

    2. Mediante la Resolución 89E/2013, de 13 de marzo, del Director General de Medio Ambiente y Agua se sancionó a la Sociedad de Cazadores de Cintruénigo NIF G31250046 con la suspensión de la actividad cinegética en el Coto de Caza NA-10.231 por un periodo de 2 años como responsable de la infracción tipificada en el artículo 87.18 de la Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de Caza y Pesca de Navarra.

      La citada Resolución fue recurrida en alzada. El recurso se desestimó mediante la Orden Foral 215/2013, de 21 de junio, del Consejero de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que fue notificada a los interesados con fecha 4 de julio de 2013.

    3. Se trata, por tanto, de dos Resoluciones sancionadoras que han adquirido firmeza en vía administrativa, todo ello sin perjuicio de que pudieran haber sido objeto de recurso en la vía contencioso –administrativa. Además, en ambos casos las personas jurídicas sancionadas lo han sido en su condición de gestores de la actividad cinegética en los acotados en el momento de cometerse las infracciones que han dado lugar a las sanciones señaladas.
    4. Con fecha 1 de octubre de 2013, el Ayuntamiento de Tudela comunica a este Departamento, que, mediante acuerdo del Pleno de fecha 27 de septiembre, ha rescindido la adjudicación de los cotos públicos de caza NA-10.013 Montes de Cierzo y NA-10.494 Monte Alto a la Asociación de Cazadores y Pescadores Deportivos de Tudela Montes de Cierzo, con efectos de 30 de septiembre de 2013. Asimismo, informa que, en el mismo Pleno, se ha aprobado la adjudicación de los citados cotos a la Asociación de Cazadores Deportivos de Tudela del 1 de octubre de 2013 hasta el 15 de agosto de 2014.

      Por su parte, el Ayuntamiento de Cintruénigo comunica a este Departamento que, por Resolución 534/2013 de la Alcaldesa del Ayuntamiento de Cintruénigo, se ha rescindido la adjudicación del coto público de caza NA-10.231 de Cintruénigo a la Sociedad de Cazadores de Cintruénigo, así como que, en sesión celebrada a 28 de octubre de 2013 el Ayuntamiento acordó adjudicar el aprovechamiento de dicho acotado a la sociedad de cazadores denominada Club Deportivo Sociedad de Cazadores de Cintruénigo San Isidro Labrador del 28 de octubre del 2013 hasta el final de la temporada de caza 2016-2017.

    5. La adjudicación del aprovechamiento de los Cotos de Caza de las entidades Locales corresponde a sus titulares, en este caso los Ayuntamientos, y debe hacerse de acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de Caza y Pesca de Navarra y siguiendo el procedimiento de adjudicación del aprovechamiento de los bienes comunales establecido en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, así como la normativa reguladora del aprovechamiento de los bienes de las entidades locales de Navarra (DF 280/1990, de 18 de octubre).

      El Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local no tiene ninguna intervención en la adjudicación del aprovechamiento cinegético, que compete única y exclusivamente a sus titulares.

      En los casos en que la entidad local cambia la adjudicación del aprovechamiento cinegético de los cotos de los que es titular, las competencias de este Departamento consisten en la constatación de los datos del nuevo adjudicatario, así como en el análisis y aprobación, en su caso, del Plan de Ordenación Cinegética.

      En base a lo anterior, una vez que desde este Departamento se ha tenido conocimiento de las nuevas adjudicaciones llevadas a cabo por los Ayuntamientos de Tudela y Cintruénigo, se les ha remitido un oficio para que informen si han hecho las oportunas comprobaciones para impedir que, a través de estas nuevas adjudicaciones, se produzcan situaciones jurídicas que, en fraude de ley, eviten la efectividad de las sanciones impuestas por las Resoluciones del Director General de Medio Ambiente y Agua.

      El Ayuntamiento de Tudela ha informado que “considera que no existe fraude en la nueva adjudicación. Los promotores de la nueva Asociación y los miembros de los órganos directivos son distintos e independientes de los miembros de la Junta de la Asociación sancionada por Gobierno de Navarra.

      Ni la Asociación de Cazadores Deportivos de Tudela, ni ninguno de sus administradores incurren en ninguna de las causas de prohibición para contratar con este Ayuntamiento establecidas en la legislación de contratos, de aplicación subsidiaria en la adjudicación de los cotos”.

    6. Por cuanto se ha expuesto, se considera que las actuaciones que se han llevado por este Departamento en lo que se refiere a la gestión cinegética en los cotos de Caza de Tudela y Cintruénigo se ajustan al marco normativo vigente”.

      Se adjunta al informe una copia de las actuaciones relacionadas con la cuestión que motiva la queja, seguidas por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local del Gobierno de Navarra.

  3. Como ha quedado reflejado, la queja de la asociación Ecologistas en Acción parte de la imposición por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, de sendas sanciones administrativas a la Asociación Local de Cazadores y Pescadores Deportivos Montes del Cierzo de Tudela y a la Asociación de Cazadores de Cintruénigo, derivadas de un masivo envenenamiento de aves en los respectivos cotos locales, y consistentes en la suspensión de la actividad cinegética en los mismos durante un plazo de dos años.

    Impuestas dichas sanciones, Ecologistas en Acción denuncia que las mismas han quedado sin efecto de manera ilegal, a través de las actuaciones posteriores seguidas por las propias asociaciones adjudicatarias de los cotos y por las entidades locales titulares de los mismos, conocidas por el órgano sancionador, que se consideran producidas en fraude de ley, y que se traducirían en que esas mismas asociaciones, mediante un cambio en su apariencia y una alteración formal de las adjudicaciones de los cotos aprobadas por los Ayuntamientos de Tudela y Cintruénigo, seguirían ejerciendo aquella actividad cinegética de la que habían sido privadas por las sanciones.

  4. A la vista de lo señalado en el informe emitido por el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, esta institución ha de declarar la competencia de dicho Departamento para pronunciarse sobre la cuestión que suscita la queja, pues es inherente a su carácter de órgano sancionador y a la ejecutividad y ejecutoriedad de la sanción emitida.

    La queja se centra en que la misma ha quedado revocada, esto es, sin efecto, por lo que atañe al Departamento competente en la materia de medio ambiente y sancionador de la conducta castigada velar por su eficacia.

    Es cierto que, como se señala en el informe del Departamento, la competencia sobre las adjudicaciones de los cotos locales corresponde a las entidades titulares de los mismos, lo que no se discute, pero, cuando, como en el caso, lo que se está denunciando en la queja es que la sanción ha sido burlada deliberadamente y que tales adjudicaciones o alteraciones de las mismas se han producido de manera fraudulenta, con el único fin de evitar los efectos propios de la sanción, ha de concluirse que es al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local a quien corresponde pronunciarse sobre el fondo del asunto suscitado, por recaer su pronunciamiento en el ámbito de su competencia sancionadora y de ejecución del acto administrativo sancionador dictado.

    Esta conclusión se extrae de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que se refieren a la potestad de ejecución de actos administrativos, incluidas las sanciones.

    En definitiva, el órgano sancionador no agota su actividad con la imposición de una prohibición de una actividad (como es la suspensión de la actividad de la caza por el sancionado), sino que, además, ha de velar por su correcta ejecución, adoptando, cuando sea menester, las medidas obligadas a tal fin, lo que, en este caso, exige un análisis sobre el fondo del asunto que suscita la denuncia de la entidad ecologista. Ello es exigible, con mayor razón si cabe, en materias como la que ocupa al caso, la medioambiental, en la que los hechos trascienden al interés de las partes y afectan al interés general.

    En el informe del Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, se expresa que, en relación con la cuestión de fondo que suscita la queja, se ha dirigido un escrito a los Ayuntamientos afectados para que estos informen si han hecho las comprobaciones oportunas para evitar que las nuevas adjudicaciones se produzcan en fraude de ley. Sin embargo, por lo razonado, el juicio de fondo sobre la cuestión que se suscita corresponde al propio Departamento sancionador, cuya sanción consideran los promotores de la queja burlada por las adjudicaciones de los cotos, sin que, obviamente, la postura de las entidades locales afectadas, que son las titulares de los cotos y, por ende, las que han emitido esas nuevas adjudicaciones presuntamente fraudulentas, sean determinantes a los efectos que interesan. Sería extraño que quien se ve acusado o preguntado de haber actuado en fraude de ley, reconociera palmariamente y a la primera que, efectivamente, ha actuado de tal modo ilícito.

    En consecuencia con lo anterior, esta institución considera necesario recordar al Departamento competente en materia de medio ambiente su deber legal de velar por la ejecución de las sanciones impuestas y de pronunciarse expresamente sobre la cuestión suscitada por la asociación Ecologistas en Acción, que no es otra que la de determinar si las sanciones han quedado revocadas o ineficaces en fraude de ley, debiendo, por tanto, investigar en profundidad las circunstancias en que se han producido las adjudicaciones denunciadas, el efecto y alcance de tales adjudicaciones sobre las sanciones impuestas en cuanto a la suspensión de la actividad cinegética los cotos y, en su caso, determinando las medidas pertinentes al fin señalado, promoviendo, si fuera preciso, las que sean necesarias para hacer prevalecer la legalidad ambiental y el interés general que conlleva la protección del medio ambiente.

  5. En esa investigación, procedería reparar, a juicio de esta institución, y visto lo informado por el Ayuntamiento de Tudela al Departamento, en que la disociación entre los que figuran como promotores de las asociaciones actualmente adjudicatarias y como miembros de los respectivos órganos directivos de quienes figuraran con esa misma calidad en las asociaciones sancionadas, no es un elemento por sí solo suficiente para concluir en contra de lo denunciado por la entidad ecologista de existencia de un posible fraude de ley.

    Precisamente, la actuación fraudulenta que se denuncia se fundaría en que, con una apariencia externa formalmente distinta (en denominación de la asociación y órganos de representación), se estarían adjudicando los cotos a las mismas asociaciones sancionadas, consideradas no tanto en su denominación u órganos directivos o gestores, como en su propia sustancia, esto es, como lo que son (el cuerpo, la base o el sustrato asociativo que las compone), y en su finalidad, que es la de resultar adjudicatarias directas del aprovechamiento de los cotos locales de caza, teniendo tales adjudicaciones el propósito de eludir los efectos de las sanciones impuestas, efectos que consistían en impedir a las asociaciones locales de cazadores, legalmente constituidas y adjudicatarias directas ellas y solo ellas, el aprovechamiento cinegético durante dos años de los cotos locales que les fueron adjudicados en su día.

  6. El fraude de ley es una institución definida en el artículo 6.4 del Código Civil. Conforme a este, se consideran ejecutados en fraude de ley los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, de tal manera que tal proceder no impedirá la debida la aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir.

    Sentado lo anterior, concurren en el caso elementos relevantes que, siquiera a título indiciario, hacen presumir que la queja puede ser fundada, y que merecen el citado pronunciamiento del órgano sancionador, el único competente para velar oficialmente por la eficacia de las sanciones que impone y por que se cumplan debidamente, como imponen el imperio de la ley y la protección del medio ambiente.

    Por un lado, un examen de las propias circunstancias en que se producen los hechos, en cuanto a su tiempo y lugar, lleva a albergar la duda razonable de que esas nuevas asociaciones y las adjudicaciones municipales de los cotos directamente a su favor no estén motivadas, precisamente, por ese ánimo de eludir los efectos de las sanciones impuestas y, en definitiva, de propiciar que, en contra de lo que se derivaba de las mismas, las respectivas asociaciones locales de cazadores (con una u otra denominación o con unos u otros cazadores en los órganos directivos establecidos) siguieran en el aprovechamiento de los cotos locales. A este respecto, resulta una hipótesis poco plausible, si no es para propiciar esa continuidad en el aprovechamiento por parte de las respectivas asociaciones locales, que, entre los meses de marzo y octubre de 2013, tanto en Tudela, como en Cintruénigo, se gesten nuevas asociaciones locales de cazadores, y que los Ayuntamientos titulares de los respectivos titulares de los cotos actúen de forma prácticamente simultánea e idéntica, dando por extinguidas las anteriores adjudicaciones y adjudicándolas nuevamente de forma directa.

    Por otro lado, según se colige del informe remitido a esta institución, tales adjudicaciones se habrían otorgado directamente, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 26.1 de la Ley Foral 17/2005, de 22 de diciembre, de Caza y Pesca, que contempla esta forma de adjudicación únicamente para la asociación local de cazadores, legalmente constituida. Esta adjudicación directa, que se funda en la singularidad de estas entidades asociativas de base social local, en relación con el aprovechamiento de los cotos locales de la entidad respectiva, y a efectos de favorecer el acceso de los cazadores locales, constituidos en asociación, a los mismos, remite a que son estas entidades jurídicas (las asociaciones locales de cazadores de Tudela y Cintruénigo, con independencia de su denominación y composición de sus órganos de representación) las adjudicatarias de los cotos, pareciendo razonable colegir que de esta misma naturaleza de ser las asociaciones locales de cazadores participaban las sancionadas, esto es, la Asociación Local de Cazadores y Pescadores Deportivos Montes del Cierzo y la Sociedad de Cazadores de Cintruénigo, y, por ende, que puede haber operado una sucesión en las adjudicaciones cuya finalidad sea la de eludir indebidamente los efectos de la sanción.

    Conforme al artículo 26.1 de la citada Ley Foral, el aprovechamiento de un coto local puede ser atribuido directamente a la asociación local de cazadores, legalmente constituida, recuperado por la entidad local para su gestión directa o sacado a concurso o subasta pública a favor de un tercero. La Ley Foral admite, pues, solo la figura de la adjudicación directa a favor de la (en singular) asociación local de cazadores, esto es, de aquella entidad que se constituye por los cazadores de la localidad, por lo que lo fundamental es la base social que estos conforman y cuya organización les permite ser adjudicatarios directos del aprovechamiento y cazar en el coto de la entidad local con exclusión de cazadores foráneos o de terceros adjudicatarios. Si dicha asociación local de cazadores formada por los cazadores de la localidad queda suspendida de todo derecho al aprovechamiento del coto local, le surgen serias dudas a esta institución de que la que la sustituya y suceda en el tiempo, también única, formada solo por cazadores de la localidad y adjudicataria directa conforme a la ley, no queda igualmente inhabilitada para la caza durante el tiempo restante, pues más que una asociación nueva, surgida ex novo y al margen de cualquier conflicto legal, lo que aparece es una sucesión de la anterior, surgida ad hoc y con el aparente propósito de eludir una sanción administrativa.

  7. En consecuencia, y de conformidad con las facultades que me atribuye el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, he estimado pertinente:
    1. Recordar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local el deber legal de velar por el cumplimiento efectivo y real de las sanciones aludidas en la queja, impuestas en relación con las infracciones cometidas en los cotos locales de Tudela y Cintruénigo que se citan en la misma.

    2. Recomendar al Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local, que, en ejercicio de ese deber y de su función inspectora inherente, analice en profundidad las circunstancias en que se han producido las adjudicaciones otorgadas recientemente por los Ayuntamientos de Tudela y de Cintruénigo respecto a dichos cotos, por existir indicios racionales de que hayan podido otorgarse con el propósito de eludir la sanción impuesta a las asociaciones locales de cazadores titulares del aprovechamiento de los cotos, adoptando, en caso de ser así, las medidas de protección de la legalidad y del medio ambiente que procedan.

De conformidad con el artículo 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, procede que el Departamento de Desarrollo Rural, Medio Ambiente y Administración Local informe, como es preceptivo, en el plazo máximo de dos meses, si acepta este recordatorio y esta recomendación, y, en su caso, las medidas adoptadas para su cumplimiento.

De acuerdo con lo establecido en dicho precepto legal, la no aceptación del recordatorio o de la recomendación determinará la inclusión del caso en el Informe anual correspondiente al año 2013 que se exponga al Parlamento de Navarra con mención expresa de la Administración que no haya adoptado una actitud favorable cuando se considere que era posible.

A la espera de su respuesta, le saluda atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Nafarroako Arartekoa

Francisco Javier Enériz Olaechea