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Sugerencia del Defensor del Pueblo de Navarra (11/599/F) para que el Departamento de Salud, apruebe y publique una disposición reglamentaria que discipline la movilidad interna del personal sanitario de nivel A del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, revisando o, en su caso, precisando, el concepto de plazas estructurales.

17 Enero 2012

Exp: 11/599/F

Función Pública

  1. Con fecha 21 de septiembre de 2011, tuvo entrada en esta institución un escrito, presentado por don [?], en el que formulaba una queja referente a la denegación de su solicitud de cambio de puesto de trabajo.

    Exponía que es Médico de Atención Primaria, adscrito al Equipo de Villava del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, con plaza de funcionario y con un horario de trabajo comprendido entre las 13:00 y las 20:00 horas.

    Señalaba que, con fecha 15 de julio de 2011, tuvo noticias de que un compañero suyo (sr. [?]), con plaza en el mismo centro, dejó esta y pasó a situación de servicios especiales, quedando su puesto de trabajo, cuyo horario comprende entre las 8:00 y las 15:00 horas, sin cubrir. A la vista de ello, solicitó el cambio de horario de trabajo, para pasar a prestar servicios en horario de mañana, estimando que su petición tenía amparo en el Acuerdo de la Mesa Sectorial de Salud, de 18 de febrero de 2010, y en la Instrucción 1/2011, del Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea.

    Sin embargo, según indicaba, se le respondió, mediante un escrito suscrito por la Jefa de Enfermería de Atención Primaria, en nombre de la Subdirección, que le informaba de que el puesto de trabajo había sido objeto de contratación temporal y, por lo tanto, se desestimó su pretensión. En dicho escrito, se le señalaba, además, que la movilidad interna solo se contempla para plazas vacantes y/o estructurales a jornada completa.

  2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Departamento de Salud que informara sobre la cuestión planteada.

    Con fecha 14 de noviembre de 2011, tuvo entrada un primer informe emitido por el Departamento de Salud, en el que se exponía lo siguiente:

    La Consejera de Salud que suscribe, en relación al expte. 11/599/F, correspondiente a la queja de don [?], por denegación de su solicitud de cambio de puesto de trabajo, le comunica que don [?] se ha incorporado a su plaza en el Centro de Salud de Villava por lo que ya no es posible atender a la petición del Sr. [?].

  3. A la vista del contenido del informe, en el que se daba cuenta de una circunstancia sobrevenida, pero no se explicaba la actuación objeto de la queja, esta institución estimó pertinente solicitar información complementaria acerca del asunto.

    A dicha solicitud, siguió un segundo informe del Departamento de Salud, en el que se manifiesta:

    “La Consejera de Salud que suscribe, en relación a la queja que don [?] presentó ante la oficina del Defensor del Pueblo, nº expte. 11/599/F, por la denegación de su solicitud de cambio de puesto de trabajo, se informa de que:

    Se ha actuado en cumplimiento de la Instrucción (nº1/2011) sobre movilidad interna del Personal sanitario de nivel A del Servicio Navarro de Salud/ Osasunbidea, en la que recoge la posibilidad de movilidad a un puesto vacante o estructural en un EAP cuando éste sea de distinto horario o lugar de trabajo.

    En este caso no se da esta circunstancia, ya que no se genera una vacante, sino una situación provocada por la concesión de servicios especiales al titular de la plaza al ser nombrado alto cargo de la Administración Foral de Navarra, que por definición, tiene duración indeterminada (desde días a años) y que obliga a la reserva de plaza y que ésta sea temporalmente cubierta por personal interino o temporal y no puede hacerse por personal del centro de salud , por tanto, no procede estimar la solicitud del Dr. [?].

    En los casos en los hubiera procedido actuar de otra forma, procediendo a mover internamente al personal de la plantilla del centro, el Director del Equipo debe informar a los miembros afectados, y elegir al más antiguo; siempre previo a la contratación temporal.

    También ha de tenerse en cuenta en este caso que se ha de salvaguardar el derecho de los pacientes a una cierta estabilidad de los médicos para ellos asignados. En este caso concreto y debido a la temporalidad de la vacante generada se corría el riesgo, como así sucedió, de la incorporación del titular de la vacante, lo que hubiera ocasionado un nuevo cambio de profesional.

    No consideramos conveniente para la población este grado de inestabilidad”.

  4. Con la información facilitada en la queja, así como con la recibida de la Administración, esta institución ha de proceder al estudio de la cuestión suscitada, para determinar si se aprecia alguna ilegalidad o irregularidad, o vulneración de derechos constitucionales, siendo esta la misión esencial que la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, atribuye a este.

    En este sentido, ha de comenzarse por tomar en consideración que al puesto de trabajo al que se pretendía acceder, con horario de mañana, estaba adscrito un funcionario que pasó a situación de servicios especiales, al ser nombrado para ocupar un cargo directivo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos. Tal situación, de conformidad con el artículo 24.3 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, lleva aparejada el derecho a la reserva de plaza y destino que ocupasen, de tal modo que, aun cuando dicha plaza quedara desocupada temporalmente, no podía entenderse que se generara una vacante, en los términos que la vacancia es entendida a efectos de la provisión de puestos de trabajo entre funcionarios.

    Por ello, no es ilegal que, por el tiempo que medie entre el nombramiento y subsiguiente paso del funcionario a situación de servicios especiales y el retorno del mismo a su puesto de trabajo, se cubra la plaza mediante una contratación temporal (con término resolutorio fijado por la posible reincorporación, tal y como finalmente sucedió). Dicho de otro modo, no puede esta institución concluir que, en relación con plazas a las que están adscritos funcionarios que pasan a situación de servicios especiales, otros funcionarios tengan, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, un derecho a ocuparlas a través de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo previstos en la legislación en materia de función pública.

  5. Dicho lo anterior, esta institución, al amparo de lo dispuesto en el artículo 16 c) de la Ley Foral del Defensor del Pueblo de Navarra, a la vista de esta y de otras quejas similares, estima que el Departamento de Salud debería revisar la regulación sobre la movilidad interna del personal sanitario de nivel A del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, que actualmente se encuentra plasmada en una instrucción.

    En primer lugar, dicha movilidad interna no deja de ser un mecanismo de provisión de puestos de trabajo que afecta a la relación estatutaria entre la Administración y el funcionario, y debería contar con el correspondiente soporte normativo (reglamentario), que completara lo dispuesto en la Ley Foral 11/1992, de 20 de octubre, de Régimen Específico del Personal adscrito al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, y en el Decreto Foral que regula el ingreso y la provisión de puestos de trabajo en dicho organismo autónomo.

    Las instrucciones (como la que se invoca para justificar la decisión adoptada) son actos dictados, en virtud del principio de jerarquía que rige la organización administrativa, para dirigir la actuación de órganos inferiores en el ámbito de su competencia material, pero no son un instrumento adecuado para regir las relaciones ad extra , frente a los ciudadanos, o, como en el caso, para disciplinar aspectos de la relación de servicio con los empleados públicos (no son objeto de publicación oficial ordinariamente, no tienen carácter normativo y, por ende, carecen del valor vinculante frente a terceros propio de las normas).

    Por otro lado, aunque se ha cuestionado al Departamento de Salud sobre el concepto de plazas estructurales (respecto de las cuales, además de las vacantes, también cabe la movilidad interna), al que se hace referencia en la comunicación denegatoria, esta institución no ha obtenido respuesta. No obstante, no parece que el término estructural -si se sigue el significado de la R.A.E., perteneciente o relativo a la estructura-, sea el más adecuado, pues podría llegarse a una conclusión tan absurda como que todas las plazas incorporadas a la estructura o plantilla son susceptibles de provisión por este mecanismo.

  6. En definitiva, esta institución, aunque no pueda concluir que exista una actuación administrativa lesiva de derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico, considera pertinente formular la siguiente sugerencia:

    Que, por parte del Departamento de Salud, se apruebe y publique una disposición reglamentaria que discipline la movilidad interna del personal sanitario de nivel A del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, revisando o, en su caso, precisando, el concepto de plazas estructurales.

Le quedaría muy agradecido si, de conformidad con lo dispuesto en el art. 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, me comunicara, en el plazo máximo de dos meses, la aceptación o no de esta sugerencia y, en caso de aceptarla, las medidas a adoptar para su materialización.

Aprovecho la ocasión para agradecerle la colaboración que viene prestando a esta institución.

Atentamente,

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea