saltar navegación

  1. Inicio
  2. Resoluciones
  3. 2007-2012
  4. 2012
  5. Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (...

Resolución del Defensor del Pueblo de Navarra (12/341/B), por la que se resuelve la queja formulada por don [?], en representación de doña [?].

03 Septiembre 2012

Exp: 12/341/B

Bienestar Social

ANTECEDENTES

  1. Con fecha 21 de mayo de 2012, tuvo entrada en esta institución un escrito, presentado por don [?], en representación de su madre, doña [?], mediante el que formulaba una queja relativa a la tramitación de una solicitud de acceso a las prestaciones del sistema de dependencia.

    Exponía en el escrito de queja que:

    1. Por Resolución 3870/2008, de 19 de diciembre, de la Subdirectora de Promoción de la Autonomía Personal y Prevención de la Dependencia, se reconoció a la interesada una dependencia moderada, nivel 2.
    2. Con fecha 18 de febrero de 2011, presentó ante el Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, una solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema (doc. 2011/82806).

      La instancia se ceñía a solicitar el acceso a dichas prestaciones, sin pedir una revisión del grado de dependencia previamente reconocido. Entre la documentación adjunta, se incluían dos certificaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social, correspondientes a los años 2009 y 2010, relativas a las cuotas ingresadas en el régimen especial de empleadas de hogar, por la prestación de servicios de la persona contratada para su asistencia y cuidado.

    3. Mediante Resolución 1631/2012, de 11 de mayo, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Dependencia, se ha puesto fin al procedimiento administrativo iniciado en virtud de la anterior solicitud, declarando el desistimiento de la interesada, por la falta de designación, dentro del plazo señalado en una carta firmada el día 2 de diciembre de 2011, de un cuidador familiar. Este requisito, según se expresaba en dicha carta, viene determinado por la Orden Foral 191/2011, de 25 de noviembre, de la Consejera de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud.

      A la carta se adjuntaba un anexo en el que se requería la designación de un cuidador principal, respecto del cual se debería presentar el alta en la Seguridad Social, salvo que se encontrara en alguna de las causas de exención (sin explicitarse cuáles son estas causas).

    4. Ni el sentido, ni el alcance de este término (cuidador familiar), están suficientemente explicitados en la norma. Encierra un grado importante de ambigüedad que dificulta su comprensión y puede llevar a diversas interpretaciones, perjudicando a quien solicita las ayuda.

      Al parecer, lo pretendido por la Orden Foral no era tanto disponer de un cuidador cuanto de una persona que actuara de intermediario o enlace entre el dependiente y el Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud. Así, al menos, se le manifestó por quienes le atendieron en la unidad de barrio y en el centro de salud, que actúan en la tramitación de este tipo de ayudas.

    5. El riesgo de confusión se ve incrementado por la utilización de conceptos distintos, en el escrito de 2 de diciembre de 2011 y en el anexo que se adjunta a dicho escrito: cuidador familiar, por un lado, y cuidador principal, por otro. Podía deducirse que el cuidador principal, del que se exige el alta en la Seguridad Social, debía mantener una relación laboral con la persona dependiente.

      La confusión se ha podido producir en aquellas personas dependientes que ya estaban atendidas en el ámbito familiar por un cuidador contratado en el mercado laboral. Sin duda, este cuidador era el principal, por la vinculación laboral y el número de horas diarias de prestación, aunque no hubiera relación de parentesco.

      Así, estas personas, han podido estimar, como sucedió en el caso, que el cuidador que tenían contratado era aquel al que se refiere la normativa, esto es, el cuidador familiar o el cuidador principal.

    6. Esta interpretación llevó a la interesada a no presentar debidamente cumplimentado el mencionado anexo, motivo que ha determinado el archivo del expediente. No de otro modo puede entenderse que quien solicita ayudas sociales, renuncie a ellas por la no cumplimentación de un documento que no requería mayor dificultad que la designación de alguno de sus parientes como cuidador familiar o enlace con la Administración. Máxime cuando esta persona tiene cinco hijos que residen, al igual que ella, en Pamplona.
    7. La solicitud de la ayuda, como se ha dicho, fue presentada el día 18 de febrero de 2011 y la resolución que declara el desistimiento es de 11 de mayo de 2012.

      Resulta desproporcionado que, por una incorrecta interpretación de la norma efectuada de buena fe por la solicitante, imputable también en parte a la actuación de la Administración, se proceda al archivo del expediente, abocándole a reiniciar el mismo.

      Además, de acuerdo con el artículo 15.2 del Decreto Foral 6/2009, de 19 de enero, por el que se regulan los procedimientos de valoración y reconocimiento de la situación de dependencia y de elaboración del programa individual de atención, el plazo de resolución, en este caso, era de tres meses, contados desde la entrada en el registro del órgano competente para tramitar dicho programa. Este plazo ha sido ampliamente rebasado, habiendo de entenderse que la interesada consolidó el derecho a alguna de las prestaciones establecidas en la cartera de servicios sociales aprobada por Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio.

    8. Con ocasión de lo acontecido, ha mantenido entrevistas con el personal de la unidad de barrio y del centro de salud correspondientes, con vistas a iniciar un nuevo expediente sobre el asunto.

      Desde la unidad de barrio, se le manifestó que desconocían que se hubiera presentado la anterior solicitud, así como el contenido de la carta del día 2 de diciembre de 2011. Similar información recibió en el centro de salud, donde se le indicó que desconocían dicha solicitud y se le expresó que el contenido de la mencionada carta había planteado, en efecto, dificultades interpretativas.

      Este desconocimiento denota una cierta descoordinación entre las distintas instancias administrativas implicadas en estos expedientes, que puede impedir que los servicios asistenciales de base investiguen sobre incidencias como la acaecida y presten adecuado asesoramiento a los ciudadanos a la hora de tramitar debidamente sus solicitudes, impidiendo que decaigan por razones como la del caso.

  2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó la emisión de un informe a los Departamentos de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, y Salud, del Gobierno de Navarra, y al Ayuntamiento de Pamplona. Departamento de Salud

ANÁLISIS

  1. Como ha quedado señalado, la queja se presenta ante la declaración de desistimiento de una solicitud de acceso a las prestaciones del sistema de dependencia, presentada el día 18 de febrero de 2011.

    Para esta fecha, de conformidad con el calendario de aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las personas en situación de dependencia, la interesada, con calificación previa de dependencia moderada, nivel 2, ya podía ejercer su derecho de acceso a las prestaciones del sistema (disposición final primera de dicha ley).

    Sin embargo, no pudo materializar dicho derecho, al entender la Administración pública que, de acuerdo con el artículo 71 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, procedía poner fin al procedimiento y archivar la solicitud, por el motivo que se expresa en el informe del Departamento de Políticas Sociales.

    En este sentido, la Administración dictó la Resolución 1631/2012, de 11 de mayo, declarando el desistimiento de la solicitud de la interesada y el archivo del expediente. Esta decisión lleva aparejada la consecuencia de que podría presentar una nueva solicitud, si bien la fecha de efectos de la prestación habría de determinarse en función de esta última.

  2. Con independencia de lo que luego se dirá en relación con la decisión de archivo adoptada, esta institución no puede dejar de recordar el deber legal que tiene la Administración pública de tramitar y resolver los expedientes dentro de los plazos establecidos en la legislación vigente.

    En este caso, entre la solicitud de la prestación y la resolución mediaron aproximadamente quince meses, duración del procedimiento que excede con creces el plazo máximo admisible en un expediente de estas características, tal y como se manifiesta en la queja.

    La dilación excesiva de los procedimiento administrativos, además de que es contraria al deber que emana del artículo 42 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, lesiona el derecho de los ciudadanos a una buena administración de sus asuntos, reconocido por el artículo 7 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

    Por otro lado, aparte de lo indebido que, de por sí, supone la dilación excesiva de un procedimiento, esta puede causar perjuicios jurídico-materiales, como, a juicio de esta institución, podría sucede en el caso que ocupa. Así, aunque se admitiera la decisión de archivo adoptada, es notorio que, para el ciudadano afectado, no es lo mismo que se emita dentro del plazo legal que varios meses más tarde, especialmente si se toma en consideración que, tras la declaración del desistimiento, podría “reactivarse” la pretensión de acceso las prestaciones del sistema de dependencia, y la fecha de la nueva solicitud determinaría la de inicio de la percepción que pudiera corresponder.

    Por ello, como se ha apuntado, esta institución recuerda al Departamento de Políticas Sociales su deber legal de tramitar y resolver los procedimientos de acceso a las prestaciones de dependencia en los plazos legalmente establecidos.

  3. Por otro lado, procede resaltar que la resolución de archivo de una solicitud administrativa, con la declaración de desistimiento prevista por el artículo 71 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, supone la finalización del procedimiento por razones formales imputables al interesado, sin pronunciamiento sobre el fondo.

    Habida cuenta de la naturaleza de este tipo decisiones, y de la virtualidad del principio pro actione o de antiformalismo, que disciplina el procedimiento administrativo e inspira las interpretaciones acerca del mismo, las mismas han de estar sometidas a interpretación restrictiva. Y ello lleva a descartar su emisión en aquellos casos en que la Administración pública, con su conducta, haya podido contribuir a generar aquella carencia o falta del ciudadano que funda la decisión.

    El artículo invocado por el Departamento de Políticas Sociales parte del presupuesto de que una solicitud no reúne los requisitos exigidos por la legislación aplicable al procedimiento, en cuyo caso, tras requerirse la subsanación y no ser atendido el requerimiento, procedería la declaración de desistimiento a que alude el precepto. Parece necesario concluir, a criterio de esta institución, que la incomplitud de la solicitud que funda la declaración de desistimiento ha de apreciarse en función de las exigencias que la legislación vigente establezca al momento en que dicha solicitud sea presentada.

    En este caso, sin embargo, el documento requerido se funda en la aplicación de la Orden Foral 191/2011, de 25 de noviembre, por la que se regulan las ayudas económicas para la permanencia en el domicilio de las personas en situación de dependencia moderada, nivel 2, y apoyo a las personas cuidadoras de estas. Esta norma reglamentaria fue aprobada y publicada varios meses después a la fecha de presentación de la solicitud de la interesada, de febrero de 2011 -fecha en la que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 39/2006, las personas con calificación de dependencia moderada, nivel 2, ya tenían acceso a las prestaciones del sistema-, por lo que, a juicio de esta institución, los requisitos formales en ella establecidos no pueden fundar una decisión como la habida, que supone la terminación del procedimiento por una omisión formal del ciudadano.

    A mayor abundamiento, cabe asimismo reseñar que la Cartera de Servicios Sociales de Ámbito General, aprobada por Decreto Foral 69/2008, de 17 de junio, en referencia a las ayudas económicas para la permanencia en el domicilio de las personas dependientes y apoyo a las personas cuidadoras de estas, contemplaba, y contempla, dos modalidades: la ayuda económica para la contratación de un servicio (de una persona o empresa, se señala), por un lado, y la ayuda económica para cuidados en el entorno familiar (se dispone que precisa la designación de un cuidador principal, que será un familiar o persona de su entorno), por otro.

    Parece claro que, si la interesada presentó la documentación aludida en el apartado b) de la queja (certificaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social, correspondientes a los años anteriores y relativas a las cuotas ingresadas en el régimen especial de empleadas de hogar, por la prestación de servicios de la persona contratada para su asistencia y cuidado), fue porque estimaba que podía corresponderle la ayuda económica para la primera de las modalidades citadas, esto es, para la contratación de un servicio.

    Y, teniendo en cuenta lo previsto en el citado Decreto Foral en referencia a las dos modalidades de ayuda (ha de precisarse, no obstante, que este se refiere expresamente, en la prestación que ocupa, a las personas con gran dependencia y dependencia severa), la circunstancia de que la incorporación de las personas con dependencia moderada, nivel 2, a las prestaciones del sistema se produjo, por ley, a partir de 1 de enero de 2011, y el hecho de que, cuando se presentó la solicitud, todavía no se hubiera aprobado la norma específica que cita el Departamento de Políticas Sociales, tales elementos podían llevar a la razonable convicción de que no hacía falta la designación de un familiar como cuidador a título principal y que la pretensión era viable.

    Por tanto, para esta institución, haciendo abstracción de lo que se señala en cuanto a las posibles interpretaciones equívocas del texto del escrito que recibió la interesada, la declaración de desistimiento no podía fundarse en un requisito establecido por una norma aprobada y publicada varios meses después de la fecha de solicitud, cuando, a mayor abundamiento, lo previsto en la Cartera de Servicios puede generar la convicción en el ciudadano de que es posible acceder a la prestación sin necesidad de designación a un familiar como cuidador.

    Lo anterior, unido a la dilación habida en la resolución del expediente, puede acarrear un resultado manifiestamente injusto para el ciudadano: la privación durante meses de la posibilidad de percibir una ayuda por una omisión de índole puramente formal, que, por lo razonado, no cabe apreciar, y a la que, visto el conjunto circunstancias expuesta, cabe estimar que la propia conducta de la Administración ha contribuido.

    En consecuencia, esta institución recomienda que se valore la procedencia de la concesión con criterios de fondo, rectificando de este modo la decisión de archivo del expediente adoptada por el motivo formal invocado, y, por ende, otorgando a la ayuda a la que, en su caso, tenga derecho la interesada, la fecha de efectos correspondiente a su solicitud de febrero de 2011.

  4. Finalmente, esta institución sugiere que se estudie la adopción de medidas que puedan contribuir a mejorar la coordinación entre las diversas instancias que actúan en la gestión de las prestaciones del sistema de dependencia, en el nivel básico o especializado.

    Episodios como el del caso, en los que el derecho de acceso a prestaciones del sistema de servicios sociales pueden llegar a decaer por razones formales, podrían minimizarse (probablemente, no erradicarse) con una intensificación de las medidas de coordinación entre los órganos que actúan en el nivel básico del sistema y la Agencia Navarra para la Dependencia.

    En este sentido, tanto en el informe del Ayuntamiento de Pamplona, como en el del Departamento de Salud, antes transcritos, se viene a exponer que las unidades de barrio y las centros sanitarios de atención primaria, en relación con este tipo de prestaciones, actúan como puerta de entrada al sistema de servicios sociales y con funciones de orientación, asesoramiento y canalización de pretensiones, pero que, en ellos, no se dispone de información acerca de la tramitación posterior o de las comunicaciones dirigidas a los ciudadanos por parte de la Agencia Navarra para la Dependencia.

    A este respecto, teniendo en cuenta dichas funciones de orientación y asesoramiento a los ciudadanos que se desempeñan desde estas unidades de atención primaria, podría ser conveniente procurar subsanar la falta de información a que se alude en los informes (cuando menos, en lo concerniente a los servicios sociales de base). Tal medida sería coherente con la concepción del sistema como una red de servicios sociales (artículo 3 de la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales), y podría redundar en un mejor desempeño de la funciones antes referidas.

    Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,

RESUELVO:

  1. Recordar al Departamento de Políticas Sociales su deber legal de resolver las solicitudes de acceso las prestaciones del sistema de dependencia en el plazo máximo previsto en la legislación de aplicación.
  2. Recomendar al Departamento de Políticas Sociales que, dejando sin efecto la resolución de archivo objeto de la queja, conceda a la interesada la prestación del sistema de dependencia a que, en su caso, pueda tener derecho, con efectos desde la fecha que corresponda en función de la presentación de su solicitud de 18 de febrero de 2011.
  3. Sugerir al Departamento de Políticas Sociales que estudie e impulse la adopción de nuevas medidas de coordinación con las unidades que actúan en el nivel básico del sistema de servicios sociales, en lo que atañe a la tramitación de los procedimientos de acceso a las prestaciones de dependencia, en colaboración con las entidades u órganos administrativos competentes.
  4. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Políticas Sociales para que informe sobre la aceptación del recordatorio de deberes legales, de la recomendación y de la sugerencia formulados, y de las medidas a adoptar al respecto, de conformidad con el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta institución.
  5. Notificar esta resolución al autor de la queja, al Departamento de Políticas Sociales, al Departamento de Salud, y al Ayuntamiento de Pamplona.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea