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Resolución 194/2011, del Defensor del Pueblo de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por doña [?].

19 Diciembre 2011

Exp: 11/650/U

: 194

Urbanismo

ANTECEDENTES

  1. Con fecha de 14 de octubre de 2011, se recibió en esta institución un escrito presentado por doña [?], mediante el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Muruzábal por la construcción de una obra ilegal en una parcela de la localidad, y por la posterior modificación puntual de la normativa urbanística al objeto de legalizar la construcción. En concreto, exponía que:
    1. En el mes de mayo de 2011, se concedió al titular de la parcela [?] del polígono [?] de la localidad una licencia de obras para la construcción de un anexo no adosado a la edificación principal, quien comenzó a realizar las obras vulnerando lo establecido en la Ordenanza General de la Edificación de las Normas Subsidiarias, en lo referente a ubicación de anexos no adosados al edificio principal, por cuanto dicha construcción no respetaba la distancia de 10 metros de separación máxima entre anexos no adosados y la edificación principal.

    2. Solicitó al Ayuntamiento de Muruzábal información sobre la legalidad de las obras que se estaban realizando. Desde el Ayuntamiento, entre otras cuestiones, le indicaron que, en sesión celebrada el 21 de junio de 2011, el Pleno había aprobado inicialmente la modificación pormenorizada de la Ordenanza General de la Edificación de las Normas Subsidiarias, en lo referente a la ubicación de anexos no adosados a la edificación principal.

    3. Ante dicha contestación, y dado que las obras seguían su curso, además de presentar alegaciones a la aprobación inicial de la modificación de la Ordenanza General de Edificación, ella y otros vecinos solicitaron la paralización de las obras. Con fecha 5 de julio de 2011, la Alcaldía ordenó al promotor de la obra su paralización. Sin embargo, a pesar del decreto ordenando la paralización de las obras, el promotor no las suspendió.

    4. Con fecha 21 de septiembre de 2011, recibió notificación de la aprobación definitiva de la modificación de la Ordenanza General de Edificación Urbanística de las Normas Subsidiarias, modificación referida a las normas que regulaban las distancia máximas de los anexos con la edificación principal, pudiendo comprobar que, conforme a la nueva normativa aprobada, la distancia máxima pasaba a ser libre.

    5. En base a estos hechos, consideraba que el anexo construido en la parcela número [?] no cumplía con la normativa vigente de las Normas Subsidiarias al tiempo de la concesión de la licencia, ni con las prescripciones recogidas en la licencia de obras. Por ello, mostraba su disconformidad con que el Ayuntamiento de Muruzábal hubiera procedido a modificar la normativa urbanística con el único objetivo de beneficiar al propietario de la parcela número [?] del Polígono [?], ejecutor de la construcción del anexo.

  2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Ayuntamiento de Muruzábal que informara sobre la cuestión suscitada.

  3. Con fecha de 15 de noviembre de 2011, tuvo entrada en esta institución el informe del Ayuntamiento de Muruzábal.

ANÁLISIS

  1. Antes de entrar al análisis de las cuestiones objeto de la queja, a la vista del informe municipal, conviene precisarse que la queja no se limita a denunciar la inactividad del Ayuntamiento en el ejercicio de sus potestades urbanísticas de control de la construcción realizada en la parcela número [?] del Polígono [?] de la localidad, sino que también son objeto de la queja la construcción del anexo en la referida parcela, que la promotora de la queja considera ilegal, así como la modificación puntual de la Ordenanza General de Edificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico, aprobada definitivamente el 15 de septiembre de 2011, que la promotora de la queja también considera ilegal por cuanto, en su criterio, la única justificación de la modificación fue legalizar la referida construcción.

    La queja relativa a la inactividad del Ayuntamiento se refiere concretamente a que el Ayuntamiento dejó caducar el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística infringida, que había incoado con motivo de la construcción del anexo en la parcela [?] del Polígono [?] de la localidad.

  2. A efectos de la adecuada resolución de este expediente de queja, conviene efectuar la supervisión que corresponde hacer a esta institución diferenciando y analizando separadamente las siguientes cuestiones:
    1. La licencia urbanística de obras concedida el 16 de mayo de 2011.

    2. La adecuación o no de la construcción realizada a los requisitos y condiciones de esa licencia urbanística y de la normativa urbanística aplicable.

    3. La modificación puntual de la Ordenanza General de Edificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico.

    4. El procedimiento seguido para la restauración del orden urbanístico infringido.

  3. Con fecha de 18 de abril de 2011, el titular de la parcela [?] del Polígono [?], Sr. [?], solicitó al Ayuntamiento de Muruzábal licencia de obras para construir en la parcela un anexo no adosado al edificio principal. De la documentación que acompañó a su solicitud, se desprende que el anexo se pensaba situar a una distancia superior a diez metros del edificio principal.

    Con fecha de 16 de mayo de 2011, el secretario del Ayuntamiento emitió el preceptivo informe jurídico. En dicho informe señalaba que la licencia de obras debía condicionarse al cumplimiento de las determinaciones urbanísticas contenidas en el artículo 8, apartado 12.9, de la Ordenanza General de Edificación de las Normas Subsidiarias, y, en concreto, advertía que la licencia debía condicionarse a que la separación máxima entre el anexo proyectado y el edificio principal no debía superar los 10 metros, y que, en caso contrario, procedía denegarla.

    Con fecha de 16 de mayo de 2011, la Alcaldía de Muruzábal resolvió conceder la licencia de obras. Sin embargo, en el apartado segundo de la parte dispositiva de la resolución, dedicado a fijar las condiciones técnico-urbanísticas a que quedaba supeditada la ejecución de la obra objeto de la licencia, se enumeraron todas las señaladas en el informe jurídico, salvo, precisamente, la de que la separación máxima entre el anexo proyectado y el edificio principal había de ser de 10 metros.

    Al obviar esta condición, la licencia autorizó la ubicación del anexo según el plano que se acompañaba a la solicitud de licencia, que era superior a diez metros. De este modo se vulneró una norma urbanística contenida en la Ordenanza General de Edificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico, por lo que habría que concluir que la licencia es ilegal.

  4. En la construcción del anexo hecha al amparo de la referida licencia, cabe observar lo siguiente:
    • En cuanto a su ubicación, el anexo construido no cumple la norma urbanística contenida en el artículo 8 apartado 12. 9 de la Ordenanza General de Edificación de las Normas Subsidiarias, al estar separado más de 10 metros del edificio principal.

    • En cuanto a la volumetría-ocupación de suelo, el anexo construido no cumple la referida norma urbanística, además de la propia licencia de obras, pues la volumetría-ocupación de suelo debía ser de 24 metros cuadrados como máximo (4 metros de ancho por 6 metros de largo), y la construcción realizada tiene 30 metros cuadrados (4 metros de ancho por 7,5 metros de largo).

    • A raíz de las denuncias cursadas por algunos vecinos, la Alcaldía de Muruzábal, con fecha de 5 de julio de 2011, ordenó la incoación de un procedimiento de restauración de la legalidad urbanística, y decretó la inmediata suspensión de la ejecución de las obras de construcción del anexo. Sin embargo, el titular de la licencia de obras no ejecutó la orden de suspensión de las obras y continuó las mismas hasta la total terminación de la construcción proyectada.

  5. El Pleno del Ayuntamiento de Muruzábal, en sesión de 21 de junio de 2011 (BON de 1 de julio de 2011), aprobó inicialmente la Modificación Pormenorizada de la Ordenanza General de la Edificación de las Normas Subsidiarias, referida a la ubicación de anexos no adosados en relación a la edificación principal. En sesión plenaria de 15 de septiembre de 2011 (BON de 28 de septiembre de 2011), procedió a la aprobación definitiva de la modificación.

    Se modificaron los artículos 8 y 9, apartados 12.9, de la Ordenanza, disponiéndose lo siguiente: Separación máxima entre anexo y edificio principal: no se determina, debiéndose en todo caso respetar una distancia mínima de 0.50 metros a los lindes de las parcelas colindantes .

    En el proyecto de modificación se añade a esa determinación lo siguiente: No se regula la separación máxima. Dicha separación será estudiada por el Ayuntamiento en cada caso particular, manteniendo el criterio general y según las características, morfología, tamaño y circunstancias urbanizadoras de cada caso .

    Según se puede leer en el proyecto de modificación, se justificó la modificación diciendo que suponía una mejora, pues posibilitaba la ejecución de diferentes soluciones contemplando casos particulares. En suma, que la modificación está motivada por las diferentes circunstancias existentes.

    A criterio de esta institución, tal modificación puntual de la Ordenanza General de Edificación las Normas Subsidiarias ha sido efectuada con el propósito exclusivo de regularizar la construcción del anexo en cuanto a la distancia con el edificio principal. Seguidamente, se justifica este aserto.

    La modificación puntual de la Ordenanza General de Edificación se inició el 21 de junio de 2011, no en base a la apreciación o asunción por la corporación municipal de nuevos criterios urbanísticos, o a una petición masiva de vecinos afectados por la norma, sino a raíz de la reacción en contra, formulando la pertinente denuncia, del vecino titular de la parcela colindante con la parcela donde se empezó a construir el anexo. Todo indica, por tanto, que la modificación trae causa de este hecho, y que se promovió con el propósito exclusivo de regularizar o legalizar la construcción del anexo en cuanto a la distancia con el edificio principal, salvando así la licencia de obras concedida y la construcción de anexo efectuada.

    Empero, la utilización de esta técnica ha sido inadmitida por los tribunales de justicia. Así, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2009 –RJ/2009/1709-, afirma que las modificaciones puntuales del planeamiento efectuadas con el propósito exclusivo de legalizar o regularizar edificaciones ilícitamente construidas incurren en desviación de poder. En este mismo sentido, también se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 2009/22, de 26 de enero, señalando que la mera expectativa de un cambio de planeamiento urbanístico no justifica la inejecución de una resolución judicial disponiendo la demolición de una construcción declarada ilegal.

    En fin, tras diversos pronunciamientos judiciales, hoy impera la idea de que no es procedente ni posible la legalización de una construcción ilegal por ser contraria a las determinaciones urbanísticas del planeamiento vigente, modificando puntualmente ese planeamiento con la única intención de suprimir aquellas determinaciones que hacían ilegal la construcción. Tal proceder, a criterio de los tribunales de justicia, incurre en desviación de poder.

    A ello se suma que el artículo 82 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, declara como nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes, así como las que, con independencia de ellas, se concedan. Por ello, cualquier modificación del planeamiento dirigido a legalizar una obra ilegal constituye una dispensa del planeamiento legalmente no admisible.

  6. Como consecuencia de las denuncias presentadas por vecinos, y en base a que la construcción que se estaba ejecutando infringía dos parámetros urbanísticos, concretamente, la ubicación dentro de la parcela y la edificación máxima permitida para ese tipo de edificaciones, por Decreto de Alcaldía de 5 de julio de 2011, se dispuso el inicio de un procedimiento urbanístico de restauración de la legalidad urbanística, a la par que se ordenó la inmediata suspensión de las obras en curso.

    Como se ha dicho antes, el promotor de la obra desconoció esta orden de suspensión y continuó realizando la construcción hasta su total terminación.

    Pero resulta que transcurrió el plazo máximo para la resolución del procedimiento de restauración sin que se concluyera el mismo con la resolución pertinente, por lo que la Alcaldía, a solicitud del promotor de la obra, por Decreto de 19 de octubre de 2011, declaró caducado el procedimiento y ordenó su archivo.

    Como quiera que la caducidad del precitado procedimiento no producía la prescripción de la infracción urbanística, por Decreto de Alcaldía de 20 de octubre de 2011, se inició un nuevo procedimiento de restauración de la legalidad urbanística infringida. Este procedimiento está pendiente de resolución, por lo que no se han adoptado las medidas que proceda acordar al objeto de la plena restauración de la legalidad urbanística infringida.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,

RESUELVO:

  1. Formular al Ayuntamiento de Muruzábal las siguientes recomendaciones:
    1. Que proceda a la revocación de la aprobación definitiva de la modificación puntual de la Ordenanza General de Edificación las Normas Subsidiarias, dejando sin efecto dicha modificación, o, alternativamente, retrotrayendo la modificación al momento de su aprobación inicial e introduciendo en el proyecto los cambios necesarios, de manera que las determinaciones o normas urbanísticas que se modifiquen sean objetivas, razonables desde el punto de vista urbanístico, y persigan el interés general.

    2. Que se tramite y se resuelva en plazo el procedimiento de restauración de la legalidad urbanística infringida, iniciado por Decreto de Alcaldía de 20 de octubre de 2011, adoptándose el acuerdo que proceda conforme a lo previsto en el artículo 200 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

    3. Que, si como consecuencia de la investigación practicada en el procedimiento de restauración de le legalidad urbanística, se concluye que la licencia urbanística concedida por Resolución de Alcaldía de 16 de mayo de 2011, es ilegal, se proceda de oficio a la revisión de la referida licencia urbanística conforme al régimen establecido en el artículo 203 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

  2. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Muruzábal, para que informe sobre la aceptación de las recomendaciones formuladas, y de las medidas a adoptar al respecto, de conformidad con el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta institución.

  3. Notificar esta resolución a la interesada y al Ayuntamiento de Muruzábal.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea