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Resolución 187/2011, del Defensor del Pueblo de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por doña [?].

11 Noviembre 2011

Exp: 11/404/B

: 187

Bienestar Social

ANTECEDENTES

  1. Con fecha 31 de mayo de 2011, tuvo entrada en esta institución un escrito, presentado por doña [?], mediante el que formulaba una queja relativa al impago de una ayuda por dependencia que venía percibiendo su marido.

    Exponía que a su marido se le reconoció la situación de gran dependiente, nivel 1, por Resolución 3717/2010, de 21 de octubre, y que, a raíz de dicho reconocimiento, comenzó a percibir una prestación de 448 euros mensuales.

    Indicaba que, en el mes de mayo de 2011, al observar que no había percibido la prestación económica, acudió a las dependencias del Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte, para que le informaran del motivo del impago. Expresaba que en dicho Departamento le manifestaron que “se había procedido a realizar una nueva valoración y que ni en mayo, ni en junio, ni en julio, ni en agosto, iba a cobrar nada, ya que se le habían abonado cantidades superiores a las que le correspondían”.

    Denunciaba que nos se les había notificado nada acerca del asunto y exponía lo precario de su situación económica.

  2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó al Departamento de Asuntos Sociales, Familia, Juventud y Deporte del Gobierno de Navarra, que informara sobre la cuestión suscitada.

  3. Con fecha 2 de septiembre de 2011, tuvo entrada en esta institución el informe emitido por el Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud del Gobierno de Navarra.

  4. Puesto de manifiesto el informe a la autora de la queja, con fecha 6 septiembre de 2011, esta expresó su disconformidad con la afirmación referente a la percepción por parte del interesado de una prestación de análoga naturaleza.

    Por otro lado, afirmó que, sin que mediara ninguna solicitud, se había revisado nuevamente el grado de dependencia de su marido, otorgándole una puntuación inferior a la que tenía reconocida anteriormente y calificándole, de forma sorprendente, de dependiente severo, nivel 1. Tal calificación había determinado, según indicaba, una nueva minoración del importe de la ayuda que percibía.

    Consideraba la autora de la queja que dicha calificación no se corresponde con la situación de su marido, que mantiene una pérdida total de autonomía, precisando de acompañamiento continuo, y afirmaba que, con la ayuda de 200 euros reconocida, resulta imposible la cobertura de las necesidades que se derivan de dicha falta de autonomía.

  5. A la vista de lo manifestado por la autora de la queja, esta institución solicitó al Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, información complementaria acerca del asunto, así como la remisión de una copia del expediente administrativo.

    Con fecha 27 de octubre de 2011, se recibió el citado expediente, acompañado de un escrito.

ANÁLISIS

  1. La queja fue presentada ante el impago, en el mes de mayo de 2011, de la ayuda económica para la obtención de cuidados en su domicilio que venía percibiendo don Juan Manuel [?], expresando su esposa que tal actuación se había realizado sin ninguna comunicación previa a la familia.

    Como se desprende del primer informe emitido por el Departamento de Política Social, Igualdad, Familia y Juventud, el referido impago obedeció al hecho de que la Administración detectó, con ocasión de un procedimiento de revisión de la dependencia del interesado, la percepción de una prestación de análoga naturaleza a las previstas en la legislación de dependencia, que previamente no había sido tomada en consideración para la determinación de la cuantía de la ayuda. La detección de esta prestación originó, de facto, el impago de la citada mensualidad y, ya posteriormente, la emisión de la Resolución 2021/2011, de 15 de junio, de la Directora Gerente de la Agencia Navarra para la Dependencia, que exige una determinada cantidad en concepto de reintegro por los abonos indebidamente realizados previamente y modifica la cuantía de la ayuda a percibir en lo sucesivo.

  2. Con ocasión de otros casos análogos al que ocupa, esta institución ha declarado que no puede oponerse a que la Administración, producidos los abonos indebidos, aun cuando no sea por causa imputable a los interesados, reaccione y ajuste la situación a la legalidad, pues así lo permite legislación en materia de subvenciones.

    No obstante, en relación con lo alegado por la autora de la queja en cuanto a la ausencia de toda comunicación previa a la familia, también hemos declarado que, en este tipo de expedientes, que culminan con una decisión desfavorable para el interesado (resolución de reintegro y minoración de la cuantía), la Administración está obligada a observar el principio de contradicción que rige el procedimiento administrativo y el derecho del ciudadano a ser oído antes de que se adopte una medida individual que incida negativamente sobre su esfera jurídica (artículo 7.2, letra a, de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra).

    A la misma conclusión se llega también a través del examen de la Ley Foral de Subvenciones, que, en referencia al reintegro de subvenciones, exige la tramitación de un procedimiento sometido al principio de contradicción.

    En consecuencia, si el Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, detectó una prestación que afectaba al importe de la ayuda e implicaba el reintegro de parte de la ya abonada, debió, previamente a resolver sobre el asunto y ejecutar sus efectos, ponerlo de manifiesto al interesado, para que, cuando menos, pudiera oponerse al proceder administrativo y alegar lo que estimara oportuno.

    Por ello, esta institución ha de emitir el correspondiente recordatorio de deberes legales, para que el Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, en relación con la adopción de decisiones desfavorables para los ciudadanos, observe el mencionado principio de contradicción y el referido derecho de audiencia previa.

  3. También hemos señalado que, en estos casos, generada una deuda cuyo importe puede ser relevante para familias con escasos recursos, en lugar de interrumpir la percepción y compensarla directamente con cargo a la cuantía íntegra de futuras mensualidades, ofrecimiento este que, según se expone en el informe, fue hecho a los interesados, puede resultar menos oneroso aplicar lo previsto específicamente en la Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra para 2011, en relación con el abono indebido de prestaciones en materia de servicios sociales. Dicha disposición dispone lo siguiente:

    Disposición Adicional trigésima. Devolución de prestaciones indebidas de Asuntos Sociales.

    El Departamento de Economía y Hacienda establecerá el fraccionamiento de la devolución de los importes indebidamente percibidos en concepto de prestaciones periódicas y pensiones abonadas desde la Dirección General de Asuntos Sociales y Cooperación al Desarrollo, desde la Agencia Navarra para la Dependencia y desde la Dirección General de Familia, Infancia y Consumo sin reclamar intereses ni garantías a propuesta, en su caso, de las citadas Direcciones Generales y organismo autónomo.

    La previsión de esta disposición especial por parte del legislador responde a la conciencia de que, en el ámbito que nos ocupa, la forma de restitución ordinaria de deudas puede resultar excesivamente gravosa para los ciudadanos, de tal modo que se permite el fraccionamiento diferido en el tiempo, sin intereses ni garantías.

    La posibilidad contemplada podría determinar que no hubiera necesidad de suspender o interrumpir la prestación económica íntegramente durante varias mensualidades, pudiendo saldarse la deuda de una forma menos gravosa y en un espacio temporal más amplio.

    Esta institución, en consecuencia, recomienda que, en casos como este y análogos, se ofrezca la posibilidad de restituir la cuantía indebidamente percibida en la forma señalada en la citada previsión de la Ley Foral de Presupuestos.

  4. Sin perjuicio de lo dicho en relación con el aspecto formal de la actuación y a la forma de restitución, esta institución constata que sí existía causa jurídica para ajustar la cuantía de la ayuda, por la percepción de una prestación del sistema de seguridad social que tiene incidencia a estos efectos.

    En este sentido, el artículo 31 de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, dispone lo siguiente:

    La percepción de una de las prestaciones económicas previstas en esta Ley deducirá de su cuantía cualquier otra prestación de análoga naturaleza y finalidad establecida en los regímenes públicos de protección social. En particular, se deducirán el complemento de gran invalidez regulado en el artículo 139.4 de la Ley General de la Seguridad Social, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, el complemento de la asignación económica por hijo a cargo mayor de 18 años con un grado de minusvalía igual o superior al 75%, el de necesidad de otra persona de la pensión de invalidez no contributiva, y el subsidio de ayuda a tercera persona de la Ley 13/1982, de 7 de abril, de Integración Social de los Minusválidos (LISMI).

    En el caso que ocupa, queda acreditado en el expediente que el interesado es perceptor del complemento de gran invalidez regulado en el artículo 139.4 de la Ley General de la Seguridad Social, por lo que es ajustado a Derecho que el Departamento de Política Socia, Igualdad, Deporte y Juventud, lo tenga en cuenta a la hora de calcular el importe de la prestación de dependencia que abona.

  5. Finalmente, se expone en la queja que, ya posteriormente a su interposición, se produjo una nueva reducción de la ayuda, causada en este caso por una revisión del grado de dependencia, revisión que no había sido solicitada por parte del interesado.

    En relación con este extremo, a partir del examen del expediente recibido, no aprecia esta institución que el interesado pidiera dicha revisión. Tampoco se hace referencia en la Resolución 2457/2011, de 27 de julio, del Subdirector de Promoción de la Autonomía Personal y Prevención de la Dependencia, al modo de iniciación del expediente, que hemos de entender se produjo de oficio. En referencia a esta calificación, consta un conciso dictamen técnico en el que se expresa que el interesado, a fecha 15 de abril de 2011, presenta en el baremo de valoración una situación de dependencia severa, nivel 1 (54 puntos), sin que obre en el expediente remitido a esta institución el desglose de la puntuación otorgada.

    La Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, dispone, en su artículo 30, que el grado o nivel de dependencia será revisable, a instancia del interesado o de oficio por las Administraciones públicas competentes, por alguna de las siguientes causas: a) mejoría o empeoramiento de la situación de dependencia; b) error de diagnóstico o en la aplicación del correspondiente baremo. Dicho precepto conecta con el artículo 22 de la Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero, por el que se establece el procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia en Navarra, que regula la revisión de la situación de dependencia, admitiendo que se practique a instancia de parte o de oficio, con remisión a las causas previstas en la ley estatal antes señalada.

    En relación con la posibilidad de que el grado de dependencia sea revisado de oficio, aunque nada dice expresamente la legislación citada, parece razonable que, al igual que a los ciudadanos se exige, para solicitar la revisión, “aportar cuantos informes acrediten suficientemente la variación de la situación por agravamiento o mejoría de los factores de salud, al objeto de que quede adecuadamente justificada dicha circunstancia”, denegándose la petición en otro caso -artículo 22.2 de la Ley Foral 1/2011, de 15 de febrero-, la actuación por iniciativa de la Administración se produzca cuando se aprecien o aparezcan elementos que así lo justifiquen, sin que resulte admisible un ejercicio indiscriminado de la potestad, si quiera por cuanto así lo demandan los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad.

    En el caso que nos ocupa, reiteramos que no se aprecia en el expediente una justificación del porqué se practicó la revisión que dio lugar a la Resolución 2457/2011, de 27 de julio, aspecto este que entiende esta institución debiera exteriorizarse. Pero es que, además, vistas las sucesivas calificaciones de dependencia habidas y los informes médicos emitidos sobre la salud y evolución del interesado, resulta difícil para esta institución asumir que, en este caso, pueda considerarse que el señor [?], que cuenta con una edad de 64 años y que es beneficiario de una pensión de gran invalidez, con el paso del tiempo, haya evolucionado hacia una menor dependencia y, por ende, hacia una situación de mayor autonomía personal.

    Y tal es la conclusión que deberíamos asumir si se acepta la serie de calificaciones de dependencia otorgadas por la Administración: de dependiente severo, nivel 2, en 2008; de gran dependiente, nivel 1, en 2010; y de dependiente severo, nivel 1, en 2011. Aceptadas estas calificaciones, resultaría que tres años atrás la autonomía personal del interesado era menor que en la actualidad, y, por lo tanto, que hoy precisa menos asistencia de una tercera persona que en 2008.

    Por el contrario, los informes médicos emitidos por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, analizados en su conjunto, vienen a poner de manifiesto la existencia de un daño cerebral, de un deterioro cognitivo que va incrementándose paulatinamente y la constatación de una evolución desfavorable.

    Esta institución no puede sustituir las valoraciones técnicas de la Agencia Navarra para la Dependencia en aplicación del baremo correspondiente, pero, en ejercicio de su función supervisora, aplicando criterios de elemental racionalidad, estima, a la vista de toda la información del expediente, que el resultado finalmente producido difícilmente parece obedecer a la situación y evolución real del paciente, pareciendo, más bien, ser fruto de un diferente criterio de quienes hayan aplicado el instrumento de valoración en las sucesivas evaluaciones. Resulta una hipótesis poco plausible, reiteramos, que, en circunstancias como la del caso, el grado y nivel de dependencia fluctúe, al alza, primero, y a la baja, después, y que la autonomía del interesado sea mayor en 2011 (dependiente severo, nivel 1) que en 2008 (dependiente severo, nivel 2).

    Por todo ello, recomendamos que se deje sin efecto la última revisión y calificación efectuadas, manteniendo la existente con anterioridad, esto es, la de gran dependiente, nivel 1, reconocida por Resolución 3717/2010, de 21 de octubre, con estimación, por ende, del recurso de alzada que, según se señala en el último informe emitido por la Administración, fue interpuesto, o, de haber finalizado el procedimiento revisor, revocando la Resolución 2547/2011, de 27 de julio, que tiene la naturaleza de acto desfavorable, al amparo del artículo 105.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Y, en consecuencia, que se abone la ayuda en la cuantía que corresponda a la mencionada calificación.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra,

RESUELVO:

  1. Recordar al Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, su deber legal de observar, en las actuaciones que conduzcan a decisiones desfavorables para los ciudadanos, como las de reintegro de prestaciones, el principio de contradicción que rige el procedimiento administrativo y el derecho de audiencia previa reconocido por el artículo 7 de la Ley Foral de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

  2. Recomendar al Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, que, en casos como este y análogos, en que se acuerde el reintegro de prestaciones indebidamente abonadas, se ofrezca a los interesados la posibilidad de restituir la cuantía en la forma señalada en la citada disposición adicional de la Ley Foral de Presupuestos Generales de Navarra, esto es, mediante fraccionamiento, sin necesidad de interrumpir los abonos subsiguientes.

  3. Recomendar a dicho Departamento que revoque la última calificación de dependencia otorgada al interesado, manteniendo la de gran dependiente, nivel 1, reconocida con anterioridad, y que acomode el importe de la ayuda a esta última, sin perjuicio de la procedencia de la deducción del complemento de gran invalidez percibido.

  4. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud, para que informe sobre la aceptación de esta esta resolución y de las medidas a adoptar al respecto, de conformidad con el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta institución.

  5. Notificar esta resolución a la autora de la queja y al Departamento de Política Social, Igualdad, Deporte y Juventud del Gobierno de Navarra.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea