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Resolución 217/2010, de 20 de diciembre, del Defensor del Pueblo de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

20 Diciembre 2010

Exp: 10/766/F

: 217

Función Pública

ANTECEDENTES

  1. Con fecha 7 de octubre de 2010, tuvo entrada en esta Institución un escrito suscrito por don [?], en el que manifestaba una queja frente al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra, por la denegación del reconocimiento del derecho a la jubilación voluntaria y la falta de resolución del recurso de alzada interpuesto ante tal decisión.

    El interesado exponía que es funcionario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y que, con fecha 21 de abril de 2010, le fue notificada la Resolución 941/2010, de 6 de abril, del Director General de Función Pública, por la que se le denegaba el reconocimiento del derecho a la jubilación voluntaria. Esta Resolución fue recurrida ante el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, con fecha 17 de mayo, y, según exponía, a pesar del transcurso del plazo legalmente establecido, la Administración pública había inobservado su obligación de resolver y notificar la decisión adoptada.

    Por lo que se refiere al fondo de la controversia suscitada, afirmaba que, además de la antigüedad que tiene reconocida por el Gobierno de Navarra –desde 8 de junio de 1977-, ostentó la condición religiosa - de 16 de agosto de 1965 a 9 de marzo de 1973- y que, por tal periodo, la Tesorería General de la Seguridad Social le reconoce, como cotizado al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA), un periodo de 8 años, 2 meses y 27 días. El cómputo de este periodo y la inclusión en el citado Régimen Especial del sistema de Seguridad Social se produjo, según exponía, en aplicación del Real Decreto 1512/2009, de 2 de octubre, que permite el reconocimiento de periodos como de cotización del tiempo permanecido en religión en países extranjeros. Tal reconocimiento, indicaba el interesado, fue acreditado en el expediente administrativo, al que se aportó un informe de vida laboral y un certificado expedido por la Tesorería General de la Seguridad Social.

    La Resolución que origina la queja, según manifestaba el interesado, se ampara en que los periodos considerados como cotizados al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos en concepto de ex religioso secularizado no son reconocibles, por aplicación de determinados Reales Decretos de 1998, que, sin embargo, no han impedido que la Seguridad Social los reconozca.

    Consideraba el autor de la queja que la actuación de la Dirección General de Función Pública lesiona el principio constitucional de igualdad, por cuanto no reconoce como cotizados determinados periodos permanecidos en religión en el extranjero, obviando que los mismos sí son computados por la Tesorería General de la Seguridad Social, tal y como acreditó mediante certificado expedido por esta entidad gestora e ignorado por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

    Exponía el interesado que la denegación se funda en una indebida interpretación de la disposición adicional sexta de la Ley Foral 10/2003, que, en relación con el cómputo para derechos pasivos de los periodos de ejercicio sacerdotal o de profesión religiosa del personal que ostentó tal condición, remite a los “términos previstos en la normativa vigente en el ámbito de la Seguridad Social”. Razonaba el interesado que, en atención precisamente a la normativa en materia de seguridad social, la Tesorería le reconoce este periodo como de cotización y, sin embargo, la Dirección General de Función Pública alcanza la conclusión contraria.

    Señalaba el interesado que la disposición adicional decimocuarta de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, regula de forma específica el reconocimiento de periodos cotizados a quienes han estado afiliados en el sistema de la seguridad social y en los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra, y que tal reconocimiento se ampara en el principio de reciprocidad. Afirmaba que esta es precisamente la normativa vigente de la Seguridad Social a que ha de entenderse la remisión de la Ley Foral 10/2003, por lo que, con arreglo a este principio de reciprocidad, deben ser computados los periodos reconocidos por cada una de las partes. De tal modo que si, como en el caso, la Tesorería General de la Seguridad Social le reconoce tales periodos y así se certifica, el Gobierno de Navarra no puede ignorar tal reconocimiento, pues en ello se basa el sistema de cómputo recíproco de periodos cotizados establecido por la Ley 40/2007.

    Según afirmaba, esta actuación incurre en discriminación e ignora el escenario jurídico que se deriva de la Ley 40/2007, que es el del reconocimiento mutuo de los periodos de permanencia en uno y otro sistema de previsión (Seguridad Social y Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra), basado en la fe pública administrativa, sin que corresponda a ninguna de las partes implicadas negar la validez de los actos de la otra.

  2. Examinada la queja, y a fin de determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó la emisión de un informe sobre las cuestiones suscitadas al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior.

  3. Con fecha 5 de noviembre de 2010, tuvo entrada en esta Institución la información solicitada, remitiéndose a estos efectos una copia de la Orden Foral 679/2010, de 2 de noviembre, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, resolutoria del recurso de alzada que el interesado interpuso frente a la denegación del reconocimiento del derecho a la jubilación voluntaria.

ANÁLISIS

  1. Denunciaba el autor de la queja, por un lado, la omisión del Departamento de Presidencia, Justicia e Interior de su deber legal de resolver su recurso conforme a lo dispuesto en la normativa vigente, toda vez que, transcurrido el plazo para dictar y notificar el acto resolutorio, este no había sido emitido.

    La Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, encomienda al Defensor del Pueblo de Navarra la función de velar por la resolución expresa, en tiempo y forma, de las peticiones y recursos formulados a las Administraciones Públicas de Navarra.

    El artículo 42.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, impone a todas las Administraciones el deber de dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. Tal deber ha de cumplirse en un plazo determinado, que, en el caso de los recursos de alzada, queda fijado en tres meses, de acuerdo con lo establecido por el 115.2 de la citada Ley.

    Este deber de resolución y notificación expresa dentro del plazo establecido es reforzado por la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, cuyo artículo 7 reconoce el derecho de los ciudadanos a una buena administración, comprensivo del derecho a obtener una resolución expresa por parte de la Administración dentro del plazo legalmente previsto. También en el ámbito de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, el deber es reiterado por el Código de Buenas Prácticas Administrativas en las relaciones establecidas entre dicha Administración y los ciudadanos, aprobado mediante Orden Foral 46/2010, de 25 de enero, del Consejero de Presidencia, Justicia e Interior.

    En el caso que ahora ocupa, es claro que este deber legal ha sido incumplido por el Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, toda vez que el recurso fue interpuesto con fecha 17 de mayo de 2010 y la resolución del mismo no fue dictada hasta el día 2 de noviembre del mismo año, esto es, hasta pasados cinco meses y medio.

    En consecuencia, esta Institución ha de declarar fundada la queja en este extremo y formular al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior el pertinente recordatorio de sus deberes legales, para que adopte las medidas que sean precisas en orden a la resolución de los recursos en materia de personal en el plazo legalmente establecido, tal y como imponen las disposiciones legales precitadas y exige el derecho a una buena administración que el legislador reconoce a los ciudadanos.

  2. La cuestión de fondo que plantea la queja consiste en determinar si el interesado, funcionario de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y acogido al régimen transitorio de derechos pasivos dimanante de la Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, tiene derecho a que se le reconozca la jubilación voluntaria.

    El artículo 26 b) de Ley Foral 10/2003, de 5 de marzo, dispone que la jubilación podrá ser de carácter voluntario, declarada a instancia de parte, siempre que el interesado tenga cumplidos los sesenta años de edad y cuente con treinta y cinco años de cotización. Tal previsión es reproducida por el artículo 37 de la misma norma legal, que añade el requisito de que, al menos, dos años cotizados habrán de estar comprendidos dentro de los quinces años inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho a la pensión.

    Dado que es pacífico que la cotización del funcionario al sistema de derechos pasivos de las Administraciones Públicas de Navarra, en el que se pretende sea reconocido el derecho a la jubilación anticipada, no alcanza todavía el periodo de treinta y cinco años –tal situación podría darse con fecha 7 de junio de 2012-, la cuestión controvertida es si, a estos efectos de acceso a la jubilación anticipada, para completar periodo de cotización efectiva, ha de sumarse aquel en que el interesado ostentó la condición religiosa y respecto del cual la Tesorería General de la Seguridad Social emite una certificación en la que se hace constar su consideración como de cotización al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos (RETA).

    En relación con este asunto, la Ley Foral 10/2003, en su disposición adicional sexta, bajo la rúbrica “cómputo para derechos pasivos de los periodos de ejercicio sacerdotal o de profesión religiosa del personal que ostentó tal condición”, establece lo siguiente:

    “A los funcionarios que causen derechos pasivos en los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra a partir de la entrada en vigor de esta Ley Foral, así como a quienes tuvieran la condición de pensionistas de jubilación de tales Montepíos con anterioridad y se hubiesen secularizado o hubiesen cesado en las profesiones religiosas, se les reconocerán a efectos de derechos pasivos como cotizados a la Seguridad Social los periodos de ejercicio sacerdotal o de profesión religiosa, en los términos previstos en la normativa vigente en el ámbito de la Seguridad Social ”.

    El último inciso de esta disposición adicional obliga a acudir a lo regulado en el ámbito del sistema de Seguridad Social en relación con el reconocimiento de los periodos de ejercicio sacerdotal o de profesión religiosa. En este sentido, parece claro que la inclusión de esta disposición en la Ley Foral 10/2003 responde a la constancia que el legislador foral tiene de la existencia en el ámbito de la Seguridad Social de una regulación, referente a tales periodos de actividad religiosa, que cabe calificarla de especial, por lo que a ella habrá de estarse.

  3. La remisión ha de entenderse hecha, en primer lugar, a la disposición adicional décima de Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, que encomienda al Gobierno aprobar “las disposiciones normativas que sean necesarias a los efectos de computar, para los religiosos y sacerdotes secularizados, el tiempo que estuvieron ejerciendo su ministerio o religión, y en el que no les fue permitido cotizar por su falta de inclusión en el sistema de la Seguridad Social, con objeto de que se le reconozca el derecho a la percepción de la pensión de jubilación denegada o una cuantía superior a la que tienen reconocida ”.

    La asimilación legal referida parte, por lo tanto, de una realidad que se pretende atemperar: la tardía inclusión de estos colectivos en el sistema de seguridad social y que determinó la imposibilidad de cotizar en su día (en este sentido, cabe citar que la incorporación de los religiosos y religiosas de la Iglesia Católica al régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, regulado por Decreto 2530/1970, de 20 de agosto, se produjo mediante Real Decreto 3325/1981, de 9 de diciembre). Esta asimilación, según se señala en la propia Ley, se produce con una finalidad determinada, que es la expresada en el último inciso de la disposición reseñada y sobre la que se volverá más adelante.

    El mandato al Gobierno contenido en la disposición adicional décima de la Ley 13/1996 dio origen a la aprobación del Real Decreto 487/1998, de 27 de marzo, de reconocimiento como cotizados a la Seguridad Social de periodos de actividad sacerdotal o religiosa de los sacerdotes y religiosos o religiosas de la Iglesia Católica secularizados, y del Real 2665/1998, de 11 de diciembre, complementario del anterior. Y en tales reglamentos ha introducido modificaciones el Real Decreto 1512/2009, de 2 de octubre, que permite reconocer, como cotizados, periodos de actividad religiosa desarrollada también fuera del territorio español. Esta última previsión, la de reconocimiento de servicios religiosos en el extranjero, según se expresa en la queja, es la que determina la emisión del certificado de la Tesorería que el interesado invoca en defensa de su derecho.

    Los Reglamentos señalados, partiendo de que el objeto de la asimilación es el definido por el legislador, vienen a concretar las condiciones precisas para que dicha asimilación pueda operar, regulando asimismo las obligaciones de capitalización de la pensión que se derivan para los interesados beneficiarios.

  4. La finalidad perseguida por el legislador con esta asimilación (y plasmada también en los Reglamentos señalados) es la de permitir la percepción de la pensión de jubilación, o el aumento de la cuantía ya reconocida, a los religiosos secularizados, mediante el cómputo, como cotizado, del tiempo de ejercicio de la función religiosa desempeñada durante una etapa en que tal cotización no pudo producirse por la falta de inclusión del colectivo en el sistema de seguridad social.

    En este sentido, abundando en el alcance de lo perseguido, y siguiendo la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2009, cabe concluir que el objeto de la asimilación –y, por ende, los colectivos afectados– es doble: por un lado, permitir el acceso a la pensión de jubilación a aquellos que, sin computar el tiempo en que ejercieron su ministerio o religión, no puedan generar el derecho –por no alcanzar el periodo mínimo de carencia de quince años exigido a tal efecto–; y, por otro, posibilitar un incremento en el importe de la pensión reconocida a quienes, por sus cotizaciones efectivas, con arreglo a las disposiciones que regulan la prestación, ya tuvieran derecho a la jubilación, con la adición de las asimiladas por el referido periodo temporal del ejercicio de su ministerio o religión.

    Siendo la señalada la finalidad de la asimilación (en relación con quienes todavía no han accedido a la jubilación, reiteramos, permitir cumplir el periodo mínimo de carencia de quince años), no cabe concluir que la misma haya de desplegar efectos distintos a los queridos por el legislador. Dicho de otro modo, la asimilación contemplada en la Ley 13/1996 –aplicable en los mismos términos en el régimen de pasivos de las Administraciones Públicas de Navarra- no se hace a cualesquiera efectos del sistema de pasivos, sino al objeto señalado en dicha Ley (en este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 10 de febrero de 2009, que desestima la pretensión de extensión de efectos en relación con la pensión de invalidez).

    Y dicha extensión de efectos se produciría, a criterio de esta Institución, si, no cumpliéndose el requisito de cotización de treinta y cinco años de cotización previsto para la jubilación voluntaria, exigido por las normas que regulan esta, se permitiera adicionar los periodos de actividad religiosa reseñados, cuya asimilación se produce al objeto descrito.

  5. En consecuencia, no estima esta Institución que el acto denegatorio de la Dirección General de Función Pública lesione derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico.

    No se opone a lo razonado el régimen de cómputo recíproco de cotizaciones, entre el sistema de Seguridad Social y los Montepíos de las Administraciones Públicas de Navarra, a que se refiere la disposición adicional decimocuarta de la Ley 40/2007, pues, como se ha visto, no nos encontramos en este caso ante una cotización efectiva al sistema de seguridad social producida a cualesquiera efectos o prestaciones que se pretendan, sino ante una asimilación legal que se produce con la finalidad expresada. De tal modo que tampoco cabe colegirse que la Administración de la Comunidad Foral, siendo la pretensión esgrimida la de reconocimiento de la jubilación voluntaria en el sistema de derechos pasivos de los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra, por el hecho de no computar, a tales efectos, los periodos de actividad religiosa acreditados mediante certificación expedida por la Tesorería General de la Seguridad Social, y considerados como cotizados al RETA en el marco normativo referido, esté revisando o negando validez a ningún acto de esta última Administración.

Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

  1. Recordar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior su deber legal de resolver los recursos de alzada presentados por los ciudadanos, y de notificar los actos resolutorios, dentro del plazo de tres meses previsto por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, adoptando las medidas pertinentes para hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a una buena administración de sus asuntos.

  2. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior para que notifique a esta Institución si acepta esta resolución y adopta medidas adecuadas en el sentido expuesto, o para que informe de las razones para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual que dirigiré al Parlamento de Navarra, en los términos del artículo 34.2 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.

  3. Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea