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Resolución 216/2010, de 20 de diciembre, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

20 Diciembre 2010

Exp: 10/873/O

: 216

Hacienda

ANTECEDENTES

  1. El día 17 de noviembre del año en curso, se presentó en esta Institución un escrito de don [?], en el que manifestaba una queja frente al Ayuntamiento de Tudela, por la liquidación de una tasa de prórroga de la concesión de nichos.

    Exponía que su madre, doña [?], está enterrada en el nicho número 18 de la parte construida en el año 1982 del cementerio de Tudela, y que en el documento administrativo de cesión de titularidad que el Ayuntamiento de Tudela le otorgó a su padre el 18 de mayo de 1983, no constaba ninguna limitación temporal del nicho.

    Añadía que el año pasado recibió un acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Tudela, por el que se aprobaba la liquidación correspondiente a la prórroga de la concesión de la titularidad de nichos por quince años. Por ello, mostraba su disconformidad con dicho acuerdo, por cuanto, en el documento que el propio Ayuntamiento le facilitó en el año 1983 no se indicaba la duración de quince años. A juicio del interesado, si con posterioridad al enterramiento de su madre, el Ayuntamiento de Tudela ha establecido una limitación temporal, no puede aplicarse esta limitación, con carácter retroactivo, a los enterramientos realizados con anterioridad.

    Por ello, y dado que no se establecía ninguna limitación temporal, consideraba que debería aplicarse el artículo 123 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local, que dispone que las concesiones administrativas no podrán ser superior a noventa y nueve años.

  2. Recibida la queja, me dirigí al Ayuntamiento de Tudela, con la finalidad de recabar informe sobre la cuestión planteada.

Con fecha 30 de noviembre de 2010, tiene entrada en esta Institución el informe emitido por el Ayuntamiento, en el que se manifiesta lo siguiente:

“Vista queja presentada por D. [?] ante el Defensor del Pueblo, con fecha 17 de noviembre de 2010, (Exp. 10/873/0) motivada por su disconformidad con la liquidación de una tasa de prórroga de la concesión de nichos, tengo a bien referir lo siguiente:

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Tudela inició el pasado año la informatización y actualización de los datos de los servicios del Cementerio, en aras a mejorar e incrementar la eficacia en el cumplimiento de los fines públicos relativos a dichos servicios. Esta informatización ha permitido fijar el correspondiente control sobre la cesión de la titularidad de los nichos y el cumplimiento de los plazos, el cual está establecido en un máximo de quince años renovables.

Mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local de fecha 22 de mayo de 2009 se aprobó la liquidación de las prorrogas de concesiones de titularidad de nichos de cementerio por quince años, tal y como establece la Ordenanza Fiscal Reguladora de las Tasas por Servicios de Cementerio.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento de Tudela viene concediendo la titularidad de nichos por periodos de quince años renovables mediante documento administrativo de cesión de la titularidad suscrito por el Sr. Alcalde-Presidente y el Secretario Municipal.

En este sentido, en el mencionado acuerdo de Junta de Gobierno se relacionaban todas aquellas concesiones que a, 31 de diciembre de 2008, habían superado los quince años para que los concesionarios procediesen a la prórroga de dicha concesión mediante el pago de la tarifa establecida al efecto o, en su caso, renuncien al mismo.

TERCERO.- D. [?] afirma que en la titularidad que se Ie concedió del nicho no se indicaba la duración de 15 años y que, a su juicio, debería aplicarse el artículo 123 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio de la Administración Local que dispone que las concesiones administrativas no podrán ser superiores a 99 años.

En el documento facilitado por el Ayuntamiento en el año 1983 consta la concesión de titularidad de nicho y el pago de la cantidad de 22.000 pesetas abonadas, cantidad equivalente a la realizada en años posteriores por las concesiones en las que ya se especificaban los referidos 15 años.

No obstante, ello no es óbice para que los interesados mantengan su derecho de ocupación a título particular, es decir su derecho a seguir utilizando el nicho siempre mediante el abono de la tasa correspondiente, por la prórroga en periodos de quince años.

Cabe señalar que el Ayuntamiento de Tudela desde el año 1979 realiza concesiones de titularidad de nichos. A partir de 1984, en el documento administrativo que se emite para la concesión de titularidad de los nichos, se hace constar que el periodo de concesión tiene un plazo de duración de 15 años. La omisión de esta información en las concesiones anteriores no puede presuponer, en ningún caso, una concesión de uso por el máximo de tiempo establecido para las concesiones administrativas.

En cualquier caso, independientemente del plazo de duración de la concesión administrativa, el beneficiario de la misma no está exento del pago de cánones o cantidades periódicas que por dichas concesiones, en su caso, establezca la Administración respectiva, bien sea cada 15 años o en otros periodos”.

ANÁLISIS

  1. La concesión es un título mediante el cual la Administración Pública confiere a un tercero el derecho de uso exclusivo y temporal de una porción de dominio público, conservando su titularidad.

    El artículo 123 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local, dispone que las concesiones administrativas no podrán ser superiores a noventa y nueve años, salvo que disposiciones específicas señalen otro plazo menor. En el mismo sentido, el artículo 99 del Decreto Foral 280/1990, de18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, dispone que en ningún caso podrá otorgarse una concesión por tiempo indefinido. El plazo máximo de la concesión será de noventa y nueve años, salvo que disposiciones especiales señalen otro menor.

    Por otra parte, el artículo 124 de la citada Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local, señala que las concesiones administrativas deberán tener una finalidad concreta, fijar el canon que hubiera de satisfacerse, así como el plazo de su duración, y su otorgamiento se realizará salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de otros derechos.

    De lo anterior se deduce que, además del canon, la concesión debe fijar el plazo de su duración, que no puede ser superior a 99 años, siendo conforme a derecho que los Ayuntamientos, en disposiciones específicas, establezcan un plazo menor.

  2. El motivo de la queja es la aplicación, con carácter retroactivo, de la limitación temporal de quince años, a la concesión de uso del nicho donde están enterrados sus familiares. A juicio del interesado, si con posterioridad al enterramiento de su madre el Ayuntamiento de Tudela ha establecido una limitación temporal, no puede aplicarse esta limitación con carácter retroactivo a los enterramientos realizados con anterioridad.

    Según la información remitida por el Ayuntamiento de Tudela, desde el año 1979 viene realizando concesiones de titularidad de nichos. Sin embargo, no es hasta el año 1984 cuando se hace constar en el documento administrativo que se emite para la concesión de la titularidad de los nichos que su plazo de duración es de quince años.

    Examinada la Ordenanza Reguladora de las Tasas por los servicios del cementerio del Ayuntamiento de Tudela, se contempla, entre otras cuestiones, una tarifa para las concesiones de nichos, donde no se especifica el plazo de la misma y otra tarifa para las prórrogas de los nichos donde se especifica el plazo de “15 años cada una”.
    Se desconoce si existe otra disposición del Ayuntamiento de Tudela donde quede reflejada la limitación temporal de las concesiones de nichos por quince años, aunque lo cierto es que en la información remitida por el Ayuntamiento no se dice nada al respecto.

    Por tanto, llegados a este punto, lo cierto es que ni el documento administrativo de concesión de la titularidad del nicho que se entregó a los familiares del autor de la queja, ni en la Ordenanza Reguladora de las Tasas por los servicios del cementerio del Ayuntamiento de Tudela, se establece expresamente, ni cabe inferirlo del contexto, un plazo de duración de la concesión de los nichos.

    Una cuestión similar ha sido analizada por la Jurisprudencia. Así, en la Sentencia 272/2005, de 31 de marzo, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (JUR 2005/124706), que, a su vez, hace referencia a diversa Jurisprudencia del Tribunal Supremo, se señala lo siguiente:

“En palabras de la STS, de 26 de mayo de 2004, «Debe reconocerse que la planteada ha sido una cuestión ardua, respecto a la que ha ido pronunciándose la jurisprudencia según la evolución de los tiempos. Pues se encontraba arraigada la convicción popular de que las sepulturas donde se depositaban los restos de familiares se adquirían, en su caso, a perpetuidad y se empleaba dicha terminología. Lo cierto es que partiendo de una correcta calificación en derecho no podía estarse a la denominación de los negocios jurídicos correspondientes como adquisición en propiedad, teniendo en cuenta que se trata de bienes fuera del comercio y la supuesta propiedad se hubiera tenido o ejercido dentro de una propiedad pública como eran los cementerios municipales. Por ello se ha ido dictando una jurisprudencia que no siempre ha mantenido el mismo criterio, relativa en ocasiones a casos como el presente en los cuales, habiéndose adquirido el enterramiento a perpetuidad en fecha relativamente remota cuando no estaban perfilados los conceptos jurídicos, se pretendía el cambio de titularidad en términos tales que implicaba una sucesión en la propiedad de la sepultura. Ello presuponía la consideración del derecho como de propiedad, y el carácter perpetuo de la cesión. No obstante, esta evolución jurisprudencial ha concluido con nuestras Sentencias de 2 de junio de 1997 (RJ 1997, 5171) y 14 de diciembre de 1998 (RJ 1999, 153) (de las que se aparta incidentalmente la de 11 de octubre de 1999 [RJ 1999, 7815] en cuanto a la calificación jurídica) en las que se mantiene que la cesión de sepulturas es un negocio jurídico concesional sobre el dominio público, y que la expresión "a perpetuidad" no puede interpretarse literalmente ya que en cualquier caso los derechos sobre el dominio público no pueden otorgarse durante un plazo superior a 99 años, siendo conforme a derecho que los Ayuntamientos establezcan un plazo menor».

Aplicando la anterior doctrina al presente caso, y atendido que el título de la parte actora es de 6 de agosto de 1955, no es posible conforme a dicha doctrina jurisprudencial aplicar al mismo las limitaciones temporales decretadas en las disposiciones reglamentarias posteriores, en cuanto a nuestra Comunidad Autónoma el Reglamento de Patrimonio de las Entidades Locales – Decreto 336/88, de 17 de octubre ( LCAT 1988, 394 y LCAT 1989, 201) –, en cuyo artículo 61, letra c, se limita a 50 años la duración de las concesiones de dominio público, y que entró en vigor el 3 de diciembre de 1988, esto es, años después de la concesión del título de autos, por lo que no puede aplicarse retroactivamente en perjuicio de los derechos subjetivos adquiridos por los titulares de dicho título, sin que dicho Reglamento disponga ni permita su aplicación retroactiva. Conforme a la referida doctrina legal, ante la inexistencia de norma legal o reglamentaria en la fecha del título –1955– que estableciera limitación temporal alguna a dicha concesión administrativa, procede que al título de propiedad de autos se le fije la duración máxima de los 99 años que proclama dicha jurisprudencia, a partir de cuyo momento aplicó nuestro Tribunal Supremo a supuestos como los de autos esta limitación temporal de la prescripción adquisitiva inmemorial, pues a partir de cuyo transcurso habría que entender adquirida la propiedad del nicho por el particular, lo que no es legalmente posible por tratarse de bienes de dominio público –nichos–; por ello, transcurrido dicho período habrá de entenderse recuperada la libre disposición del enterramiento por las autoridades municipales “.

De acuerdo con lo anterior, esta Institución considera que, dado que no ha quedado acreditado que exista una disposición específica del Ayuntamiento que disponga que el plazo de concesión de la utilización de nichos sea de quince años, y que, en el documento que se entregó a los interesados no se establecía nada al respecto, el plazo de duración de la misma debería ser el establecido en el artículo 123 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local.

En consecuencia, a juicio de esta Institución, no procede la liquidación de una tasa de prórroga de la concesión de nichos girada a don [?].

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,

RESUELVO:

  1. Recomendar al Ayuntamiento de Tudela que deje sin efecto la liquidación de la tasa de prórroga de la concesión de nichos girada a don [?].

  2. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Tudela, para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que, de no hacerlo así, incluiré el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del artículo 34 de la Ley Foral reguladora de esta Institución.

  3. Notificar esta resolución al interesado y al Ayuntamiento de Tudela, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea