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Resolución 261/2009, de 23 de diciembre, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

23 Diciembre 2009

Exp: 09/743/U

: 261

Vivienda

ANTECEDENTES

  1. Con fecha 29 de octubre de 2009, tuvo entrada en esta Institución escrito presentado por don [?] formulando una queja frente al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, por considerar abusiva la penalización por renuncia a vivienda.

    Exponía que VINSA le adjudicó una vivienda de precio tasado (VPT), que aún no ha sido escriturada. Por diversas razones renunció a la vivienda adjudicada, lo que le supuso una penalización, según la estipulación séptima del contrato de compra, del 15% de las cantidades satisfechas, que asciende a 7.586’16 euros. Tal porcentaje lo considera abusivo, incluido en un contrato de adhesión sin posibilidad de pactarlo o modificarlo, al que debió acogerse por necesidad de vivienda

    Aduce que la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Vivienda, limita a un máximo de 1.200 euros la penalización por renuncia a la vivienda.

    Terminaba proponiendo la aplicación retroactiva de la mentada Ley Foral 6/2009, de 5 de junio.

  2. A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, se dirigió escrito al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio del Gobierno de Navarra, para que informase sobre la cuestión planteada en la queja. Con fecha de 23 de noviembre de 2009, se remite informe en el que literalmente, se expone:

    “Ciertamente, situaciones como la que afectan al quejante, sirvieron de acicate para la redacción del artículo 14 de la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda. Sin embargo, este artículo no puede resultar de aplicación retroactiva a un contrato cuya presentación a visado se produjo con anterioridad a la entrada en vigor de dicha Ley Foral.

    Y ello es así por cuanto que el apartado 3 del artículo 2 del Código Civil, relativo a la vacatio legis e irretroactividad de las leyes, dispone que "las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieran lo contrario".

    En este sentido, téngase en cuenta que el propio artículo 14 ya recoge el régimen de aplicación en el tiempo de este aspecto concreto de la Ley Foral 6/2009. Y es que la obligatoriedad de que se contengan las cláusulas de penalización estipuladas en el citado artículo 14, únicamente se exigirá en todos los “contratos de adjudicación compraventa de vivienda protegida que se presenten para su visado administrativo a partir de de la entrada en vigor de la presente Ley Foral”.

    De este modo, la propia Ley Foral es la que aclara que no resulta de aplicación a todos los contratos presentados con anterioridad a su entrada en vigor (que se produjo el 15 de junio de 2009). Por ello, por más que el quejante tache de “cláusula de adhesión”, a la cláusula de penalización contenida en el contrato de compra de vivienda por él libremente firmado, no puede verse beneficiado por una suerte de aplicación retroactiva de las disposiciones contenidas en la Ley Foral 6/2009.

    Al respecto, y a mayor abundamiento, señalar que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que un cambio de legislación reconociendo derechos más beneficiosos no supone una vulneración del principio de igualdad respecto a aquellas personas que no pudieron beneficiarse de la legislación anterior, no estando en consecuencia, obligado el legislador a consagrar la retroactividad de la mejora de forma ineludible. Así la sentencia del Tribunal Constitucional 88/91, de 25 de abril, con cita de otras sentencias, contiene el siguiente pronunciamiento, “Es igualmente doctrina reiterada de este Tribunal, sentada en relación con la alegada vulneración del art. 14 de la Constitución en supuestos cercanos al que ahora se plantea, que ese precepto constitucional no impide que a través de cambios normativos se ofrezca un tratamiento desigual a lo largo del tiempo; el principio de igualdad ante la Ley no exige que todas las situaciones, con independencia del tiempo en que se originaron o en que se produjeron sus efectos, deban recibir un tratamiento igual por parte de la Ley, puesto que con ello se incidiría en el círculo de competencias atribuido constitucionalmente al legislador y, en definitiva, en la natural y necesaria evolución del ordenamiento Jurídico [STC 119/1987]. La desigualdad de trato entre diversas situaciones derivada únicamente de un cambio normativo, y producida tan sólo por la diferencia de las fechas en que cada una de ellas tuvo lugar, no encierra discriminación alguna, y no es contraria al principio de igualdad ante la Ley [STC 90/1983 en el mismo sentido SSTC 103/1984 y 27/1988]”.

ANÁLISIS

  1. El promotor de la queja, por diversas razones, tuvo que renunciar a la vivienda que se le había adjudicado, lo que le supuso una penalización, según la estipulación séptima del contrato de compraventa suscrito, del 15% de las cantidades satisfechas, que asciende a la cantidad de 7.586’16 euros. Considera el promotor de la queja que tal porcentaje de penalización es abusivo, y que está incluido en un contrato de adhesión sin posibilidad de pactarlo o modificarlo, al que debió acogerse por necesidad de vivienda.

    Invoca en su favor el artículo 14.1 de la nueva Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda, que reduce las penalizaciones por renuncia a la vivienda adjudicada, a unas cuantías muy inferiores a la que le corresponde abonar. Termina solicitando que la cuantía a abonar por la penalización se acomode a estos nuevos parámetros legales.

  2. El artículo 14.1 de la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda, establece que “ Los contratos de adjudicación o compraventa de vivienda protegida que se presenten para su visado administrativo a partir de la entrada en vigor de la presente Ley Foral, contendrán cláusulas obligatorias que permitan la renuncia motivada a los mismos por parte de los compradores, estableciéndose una penalización máxima, por todos los conceptos, de 500 euros durante el primer año desde la fecha de suscripción del mismo, y de 1.200 euros a partir del segundo año”.
    El Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio deniega lo solicitado por el promotor de la queja, aduciendo que el transcrito artículo 14.1 no dispone efectos retroactivos, y que es doctrina del Tribunal Constitucional que los cambios de legislación reconociendo derechos más beneficiosos no suponen una vulneración del principio de igualdad respecto de aquellas personas que no pueden beneficiarse del cambio.
  3. En efecto, el Tribunal Constitucional, en Auto 306/2008, de 7 de octubre, expone que:

    "la igualdad ante la Ley proclamada en el art. 14 CE no impide que, a través de cambios normativos, pueda producirse un trato desigual entre diversas situaciones, derivado de la diferencia de fechas en que se originaron; ni el art. 14 del texto fundamental exige en todo caso la aplicación retroactiva de la Ley más favorable. La diferenciación normativa entre sujetos debida a una sucesión legislativa no puede considerarse, por sí sola, generadora de discriminación. Dada la complejidad que puede presentar un cambio de regulaciones, es el legislador quien debe ordenar las características de la transición normativa, bien estableciendo diversos grados de retroactividad, bien limitando la aplicación de la nueva norma a las situaciones que nazcan tras su promulgación: todo ello según formulas y técnicas muy variadas, a la luz de los intereses y bienes que el legislador estime conveniente proteger o preservar».

    Pero el Tribunal Constitucional, en las Sentencias 103/2002, de 6 de mayo, y 119/2002, de 20 de mayo, también afirmó lo siguiente:

    … Lo que prohíbe el principio de igualdad son, en suma, las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y razonables, según criterios o juicios de valor generalmente aceptados. También es necesario, para que sea constitucionalmente lícita la diferencia de trato, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal distinción sean proporcionadas a la finalidad perseguida, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos. En resumen, el principio de igualdad, no sólo exige que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida.

    Por tanto, aunque este pronunciamiento no se hace en el contexto de diferencias de trato resultantes de una sucesión legislativa, ello no impide tener presente que la diferencia de trato, para que sea aceptable, para que no quiebre el criterio jurídico de equidad, ha de ser proporcionada a la finalidad perseguida y, por ende, ha de poder superar un juicio de proporcionalidad. En suma, es plausible constitucionalmente anudar la desigualdad de trato con el principio de proporcionalidad.

  4. El principio de proporcionalidad ha sido plenamente recibido en el ámbito de las Administraciones Públicas y del Derecho Administrativo. Además de haberse incorporado a diversas leyes sectoriales administrativas, este principio se recoge expresamente en el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), en un ámbito cercano al que nos ocupa, como es el de la graduación de las sanciones administrativas.

    Y es que, en efecto, el actual Derecho Administrativo se asienta sobre bases constitucionales tales como las de libertad y justicia material, que se proyectan sobre todas las relaciones jurídico-administrativas. Por una parte, el principio de «favor libertatis» se asienta en nuestro ordenamiento jurídico dentro del marco fijado por el Estado social y democrático de Derecho; por otra, el Derecho Administrativo viene presidido por una continua valoración de intereses generales y públicos. Armonizar ambas vertientes hace necesario el uso de principios y técnicas jurídicas que introduzcan la idea de racionalidad, equidad, congruencia y proporcionalidad en el comportamiento de la actividad administrativa. Y así, desde que diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional expresamente han reconocido que el principio de proporcionalidad constituye un principio general del Derecho (SSTC 62/1982, 102/1984), ya no se plantean dudas acerca de la aplicabilidad de este principio a todos los ámbitos de actuación de la Administración Pública. Incluso se afirma que el principio de proporcionalidad adquiere una especial relevancia para el Derecho Administrativo, más que para otras ramas del ordenamiento jurídico.

    En este orden de ideas, en aplicación del citado artículo 131 de la LRJPAC, ha dicho el Tribunal Supremo en Sentencia de 3 de mayo de 1995, que toda sanción administrativa debe determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según un criterio de proporcionalidad atento a las circunstancias objetivas del hecho; proporcionalidad que constituye un principio normativo que se impone como un precepto más a la Administración y que reduce al ámbito de sus potestades sancionadoras, debiendo hacer aplicación de criterios valorativos jurídicos inferibles de principios integradores del ordenamiento jurídico, como son, en el campo sancionador, los de congruencia y proporcionalidad entre la infracción y la sanción.

  5. A criterio de esta Institución, son criterios valorativos muy a tener en cuenta en el supuesto que nos ocupa, de un lado, que la penalización objeto de la queja incide muy negativamente en el ejercicio por el interesado del derecho incorporado en el artículo 47 de la Constitución a disfrutar de una vivienda digna y adecuada; precepto constitucional que también contiene un mandato o directriz a los poderes públicos para que desarrollen una política de vivienda con un señalado acento social en atención al principio rector establecido en el mismo (STC 152/1988, de 20 de junio). De otro, que la nueva Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, trata de poner remedio a las desproporcionadas penalizaciones que antes se incorporaban a los contratos, limitando la cláusula de penalización para evitar situaciones en las que la penalización era, ciertamente, excesiva y poco compatible con el ejercicio de ese derecho constitucional.
  6. Todo lo anteriormente expuesto y razonado, aboca a esta Institución a la conclusión de que, en aplicación del principio de proporcionalidad y en atención al sesgo eminentemente social que ha de presidir las actuaciones públicas dirigidas a hacer efectivo el derecho constitucional a una vivienda digna, procede reconsiderar la cuantía de la penalización impuesta al promotor de la queja, que asciende a 7.586’16 euros, cuantía, sin duda, excesivamente gravosa para la economía de cualquier adjudicatario de una vivienda protegida, y, por tanto, desproporcionada, acomodando dicha penalización a una cuantía similar a la resultante de la aplicación de las reglas fijadas en la nueva legislación de vivienda.

Por todo lo anterior, de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de esta Institución

RESUELVO:

  1. Sugerir al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, que en el presente caso y en otros en los que expresamente los afectados hayan formulado por escrito peticiones similares, se revisen las cuantías de las penalizaciones resultantes de los contratos formalizados, de manera que en ningún caso superen los máximos fijados por el artículo 14.1 de la Ley Foral 6/2009, de 5 de junio, de medidas urgentes en materia de urbanismo y vivienda.

  2. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio para que informe sobre la aceptación de esta sugerencia y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.

  3. Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea