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Resolución 26/2009, de 12 de febrero, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

12 Febrero 2009

Exp: 08/653/U

: 26

Vivienda

ANTECEDENTES

  1. Con fecha 29 de diciembre de 2008, tuvo entrada en esta Institución escrito presentado por D. [?], mediante el que formulaba una queja en relación a la falta de puntuación, correspondiente a familia monoparental, por parte de [?].

    • Exponía que es un padre de familia divorciado, ostentando junto con su exconyuge la guardia y custodia compartida sobre la hija común del matrimonio. Igualmente, en las dos últimas declaraciones del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas tiene reconocida la condición de familia monoparental, practicándose las deducciones correspondientes por dicha circunstancia.

    • En campañas anteriores de adjudicación de vivienda protegida le informaron que, al ostentar la guardia y custodia de forma compartida, para poder obtener dicha puntuación era necesario que figurase dicha circunstancia en su declaración de la renta. Sin embargo, en la reciente campaña de [?] le han indicado que no es suficiente con ostentar la guardia y custodia compartida, ni con que así quede reflejado en la declaración de la renta, que únicamente cabe puntuación cuando se ostenta la guardia y custodia.

  2. Con la finalidad de determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de esta Institución, nos dirigimos al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio para que informara sobre la cuestión planteada.

    • El día 29 de enero de 2009 tiene entrada en esta Institución el informe del Sr. Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio que señala lo siguiente:

    • "El Sr. [?], divorciado en noviembre de 2006, ostenta junto con su ex-mujer la guarda y custodia compartida sobre la hija común habida en el matrimonio, obtenida mediante el convenio regulador de divorcio firmado con fecha 16 de noviembre de 2006.

    • El criterio sostenido en la actualidad por este Departamento no permite que el interesado se beneficie de la condición de monoparentalidad en la puntuación para acceder a vivienda protegida, en tanto en cuanto que no se considera la guardia y custodia compartida como equivalente a la situación de monoparentalidad.

    • Efectivamente, la cuestión fundamental en el presente caso es determinar si la condición de cabeza de familia monoparental es aplicable en los casos de persona separada o divorciada que ostenta la guardia y custodia compartida de los hijos menores de edad, conforme lo dispuesto en el artículo 92 del Código Civil.

    • En primer lugar, hay que subrayar que no existe un concepto jurídico general y universal de monoparentalidad que sea aplicable por igual en todas las Administraciones. Asimismo, ni la Ley Foral 8/2004, de 24 de junio, de Protección Pública a la Vivienda en Navarra, ni el Decreto Foral 4/2006, por el que se regulan las actuaciones protegibles en materia de vivienda y el fomento de la edificación residencial, definen qué debe entenderse por monoparentalidad.

    • En las distintas definiciones doctrinales existentes se contemplan dos aspectos principales:

      • El hecho de que hay un único progenitor.

      • La carga o dependencia de los hijos.

    • Igualmente, se habla de que en las familias monoparentales hay por definición una sola persona adulta que debe asumir la doble responsabilidad de mantener y atender a los hijos. Asimismo, se hace referencia en ciertas definiciones a personas con cargas familiares no compartidas.

    • Por lo tanto, el denominador común en los diferentes conceptos que se barajan de monoparentalidad es la condición de unicidad que debe de tener necesariamente toda persona que ostente dicha cualidad.

    • Por ello, solo sería monoparental aquel padre o madre que ostentase la guardia y custodia de un mismo hijo menor de edad y por tanto hiciese frente a las cargas de mantenimiento derivadas del precitado hijo menor con exclusividad. Ejemplos de esta situación, en la cual el menor únicamente tiene o bien un padre, o bien una madre serían las personas viudas y aquellos casos excepcionales en que se hubiera privado judicialmente a un progenitor de la patria potestad respecto de ese menor. Asimismo, por analogía, se podrían incluir como personas monoparentales los supuestos de adopción por parte de una única persona, y los casos en que no existe un padre reconocido como tal en tanto que no consta en el correspondiente apunte del Libro de Familia.

    • El convenio regulador del divorcio del matrimonio constituido por doña [?] y don [?] otorgaba la guardia y custodia compartida, o ejercicio conjunto de la guardia y custodia de la hija menor de edad habida en el citado matrimonio, entre los dos ex-cónyuges.

    • Por lo tanto, los términos conjunta o compartida son incompatibles con la unicidad (un único progenitor) que implica necesariamente el ser cabeza de familia monoparental con uno o varios hijos. De estimarse de otra manera, se podría conceder la condición de monoparentalidad a ambos ex-cónyuges, situación del todo punto insostenible y que contradice la literalidad del concepto de monoparentalidad, que implica un único padre o madre.

    • Asimismo, otorgar la puntuación por ostentar la condición de monoparental a quien ostenta la guardia y custodia compartida de sus hijos supondría una obvia discriminación frente a los matrimonios, en los cuales es evidente que se ostenta la guardia y custodia de los hijos menores por parte de ambos cónyuges y existe igualmente esa dependencia de los hijos frente a cada uno de los padres. Por ello, también habría que otorgar la puntuación por monoparentalidad a los progenitores casados, lo que resultaría, como es bien comprensible, imposible amén de absurdo.

    • A mayor abundamiento, y avalando la posición de este Departamento en lo que concierne a este concepto de monoparentalidad, la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, en su Disposición Final Tercera, al dar nueva redacción al artículo 133 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, introduce idéntico criterio para estimar la existencia de monoparentalidad, al establecer que "se entenderá por familia monoparental la constituida por un solo progenitor con el que convive el hijo nacido y que constituye el sustentador único de la familia".

    • Por lo tanto, ante la falta de una definición jurídica unitaria del fenómeno de la monoparentalidad, este Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio ha señalado un único criterio a aplicar en todos los casos similares, a la hora de hacer efectivo el principio de igualdad de trato; esto es, conceder igual puntuación a las personas que se hayan en idéntica situación y distinta a quien se encuentre en diferente situación. Dicho criterio es el de no otorgar puntuación por monoparentalidad en ningún caso de custodia compartida".

  3. Con fecha 21 de enero el autor de la queja presenta en esta Institución la siguiente documentación, referente a un procedimiento de adjudicación de vivienda protegida en el que había participado recientemente:

    • Carta, de fecha 14 de noviembre de 2007 del Jefe de la Sección Económica y Planificación del Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que requerían la presentación de la declaración de IRPF para determinar si había sido él o su exmujer quien se había deducido por ser cabeza monoparental.

    • Resolución 697, de 19 de diciembre de 2007, del Director General de Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que se denegaba el visado de contrato de vivienda protegida, donde se le indicaba que el status de familia monoparental, solo podría ser, en todo caso, ostentado por uno de los cónyuges, dándose la circunstancia de que no había sido el interesado quien se había deducido por monoparental en la última declaración de la renta.

    • Orden Foral 111, de 6 de mayo, del Consejero de Vivienda y Ordenación del Territorio, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por el interesado, donde en el apartado tercero de los fundamentos de derecho se le indica que la declaración de IRPF sustitutiva del interesado, donde se aplica la reducción por ostentar la condición de familia monoparental "podrá tener efectos en futuras campañas siempre y cuando se mantengan en las sucesivas declaraciones que se vayan presentado , pero no en la del 2007."

ANÁLISIS

  1. La Ley Foral 8/2004, de 24 de junio, de Protección Pública a la Vivienda, dispone, en su artículo 22, apartado sexto, una puntuación de 10 puntos a quien ostente la condición de cabeza de familia monoparental.

    Esta Institución ya ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del baremo actual establecido para la adjudicación de viviendas protegidas, y de sugerir su modificación. En concreto, y en lo referente a las familias monoparentales señalábamos lo siguiente:

    "Finalmente, por su deficiente redacción ha dado problemas "incluso de interpretación- el criterio de "condición de cabeza de familia monoparental con uno o varios hijos". Un criterio el de "cabeza de familia" muy deficiente técnicamente (realmente, debiera decir, a mi juicio, "tener la patria potestad"), pero que, en cualquier caso, también puede integrarse sin dificultad en el prevalente y general de "necesidad acreditada de vivienda" con la puntuación adecuada. No se entiende muy bien porqué la Ley Foral ha querido penalizar a la familia no monoparental, que me parece que es la mayoritaria numéricamente en la sociedad navarra, o a una persona divorciada que no tiene esta condición de cabeza de familia (cada vez en mayor número) y que disfruta de la compañía de sus hijos durante varios días a la semana o al año, reservándoles habitaciones para que puedan pasar temporadas con su padre o madre.

    Creo, sinceramente, que debieran tenerse en cuenta para la puntuación, por un lado, y como he apuntado al inicio, factores de renta (por tramos) y de necesidad de vivienda, entendida esta última cómo la resultante del número de familiares, menores de edad, hijos en edad de estudio o desempleados, familiares con enfermedades graves, mayores con un grado de dependencia elevada, personas divorciadas o separadas que rehacen su vida, etcétera. Y, por otro lado, desecharse factores como los citados de titularidad de la cuenta de ahorro, la antigüedad ininterrumpida en el empadronamiento, la edad sin más o la condición de cabeza de familia monoparental, en los términos en que actualmente está redactada la Ley Foral".

  2. Por tanto, fijada ya la postura de esta Institución en relación a la condición de familia monoparental y a la deficiente redacción de la Ley Foral en este aspecto, debemos centrar la queja en la discordancia entre lo manifestado al interesado en anteriores campañas de vivienda protegida y la posterior actuación de la Administración.

    En efecto, estudiada la documentación presentada por el interesado se deduce que, de forma inequívoca y hasta en tres ocasiones, desde el Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio le indicaron que la condición de familia monoparental se reconoce a quien así se la haya atribuido en la última declaración de la renta.

    Sin embargo, en la reciente campaña en la que ha participado el interesado se le deniega la puntuación por dicha condición. Alega la Administración en el informe remitido que el " criterio sostenido en la actualidad por este Departamento no permite que el interesado se beneficie de la condición de monoparentalidad en la puntuación para acceder a vivienda protegida, en tanto en cuanto que no se considera la guardia y custodia compartida como equivalente a la situación de monoparentalidad ".

    Nada afirma dicho informe acerca del criterio anterior sostenido por el Departamento, ni si ha habido adjudicatarios a los que ostentando la guardia y custodia compartida se les ha puntuado por ostentar la condición de familia monoparental.

  3. Al respecto, conviene tener en cuenta que la Constitución Española recoge en su artículo 9.3 la garantía de la seguridad jurídica, que según ha recogido el Tribunal Constitucional en su Sentencia 27/1981 de 20 de julio " es suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad ", por lo que no se limita al cumplimiento de las normas, sino que comprende el equilibrio entre éste cumplimiento y los principios que inspiran el ordenamiento jurídico.

    Precisamente, el artículo 3 de la citada Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, recoge los principios generales que deben regir toda actuación administrativa, estableciendo en el segundo párrafo de su artículo primero que "las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima".

    Estos dos principios que deben inspirar la actuación administrativa fueron introducidos por la Ley 4/1999 de 13 de enero, de reforma de la LRJPAC, recogiendo esta norma en su exposición de motivos que dichos principios se derivan del de seguridad jurídica. Dichos principios se encuentran recogidos igualmente en el artículo 8 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, que señala literalmente " que la Administración de la Comunidad Foral de Navarra protegerá en todo momento la buena fe y la confianza legítima que los ciudadanos hayan depositado en la misma y en el comportamiento normal y ordinario que hasta entonces haya seguido. En todo caso, la aplicación de este principio no podrá conducir a resultados contrarios al ordenamiento jurídico ".

    Por lo tanto, la Administración Pública deberá actuar conforme a la Ley, pero también deberá hacerlo conforme a los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

    El Tribunal Supremo ha hecho referencia a tales principios en su Sentencia de 8 de junio de 1990, citada más recientemente en la STS de 17 de febrero de 1997, diciendo al respecto que " en el conflicto que se suscita entre la estricta legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última, por aplicación del principio de protección de la confianza legítima del ciudadano al actuar de la Administración, que ha sido asumido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, cuyo principio es de aplicación, no cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino cuando dicha confianza se basa en signos o hechos extremos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, para que induzcan racionalmente a aquél, a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de medios personales o económicos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos que realmente y en definitiva son producidos con posterioridad por la Administración, máxime cuando dicha apariencia de legalidad, que indujo a confusión al interesado, originó en la práctica para éste unos daños o perjuicios que no tiene porqué soportar jurídicamente ".

    En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sus Sentencias de 1 de febrero de 1990 o de 7 de octubre de 1991.

  4. Aplicada la normativa y jurisprudencia anteriormente señalada al supuesto planteado, se concluye que el Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio ha vulnerado los principios de buena fe y confianza legítima del interesado, por cuanto hasta en tres ocasiones, de forma expresa y por escrito, le indicaron que para poder obtener la puntuación por familia monoparental era necesario que se practicase la reducción por familia monoparental en la declaración del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas y, sin embargo, posteriormente la Administración le ha aplicado un criterio distinto de manera intempestiva ya que no le ha motivado ese cambio de criterio y tampoco se había dado una previa publicidad al mismo para general conocimiento de los interesados.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

  1. Que el hecho determinante de la queja ha lesionado los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica del interesado.

  2. Recordar al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio su deber legal de dar cumplimiento generalizado al artículo 8 de la Ley Foral 15/2004, de 3 de diciembre de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra.

  3. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio, para que notifique a esta institución, si se ha producido una medida adecuada en el sentido expuesto o informe de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.

  4. Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Vivienda y Ordenación del Territorio señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea