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Resolución 22/2009, de 5 de febrero, del Defensor del Pueblo de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?] y otros.

05 Febrero 2009

Exp: 08/643/M

: 22

Medio Ambiente

ANTECEDENTES

  1. Con fecha 19 de diciembre de 2008, tuvo entrada en esta Institución un escrito, suscrito por don [?] y otros, en el que formulan una queja por la no articulación de un cauce de participación ciudadana en el proyecto de implantación del Tren de Alta Velocidad en Navarra.

    Exponen que el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, con fecha de 26 de junio de 2008 y a través del Portal de Contratación, realizó un anuncio de licitación para la realización del análisis del impacto económico, social y medioambiental de la implantación de la Red de Alta Velocidad en Navarra, tanto sobre el transporte de mercancías como de personas, proyecto que, con fecha de 16 de septiembre de 2008, es adjudicado a la empresa [?].

    Relatan que puestos en contacto con dicha empresa para poder articular formas de participación y aportar documentos e informes, por parte de la misma se les ha remitido directamente al Gobierno de Navarra, pero que el Gobierno y, en concreto, el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, no ha establecido ningún cauce de participación ciudadana al objeto de poder aportar aquello que la sociedad en su conjunto crea de interés para una mejor decisión de un tema tan trascendente.

    Aducen que los artículos 1 b) y 3.2 a) de la Ley 27/2006, de 16 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública en materia de medio ambiente, reconocen el derechos de los ciudadanos a participar en los procedimientos de toma de decisiones que afecten al medio ambiente.

    Terminan solicitando que se instrumente un cauce efectivo de participación ciudadana en el estudio de referencia realizado por la empresa [?].

  2. Examinada la queja, nos dirigimos al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, solicitando informe en relación con el asunto planteado.

    Con fecha de 15 de enero de 2009, tiene entrada en esta Institución un primer informe emitido por la Consejera de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones. Solicitada información aclaratoria, con fecha de 2 de febrero de 2009, tiene entrada informe del siguiente tenor:

    1. Con fecha 26 de junio de 2008 se publicó en el Portal de Contratación de Navarra el anuncio de licitación para la adjudicación de los trabajos de Análisis del impacto económico, social y medioambiental de la implantación de la Red de Alta Velocidad en Navarra tanto sobre el transporte de mercancías y de personas.

      El apartado 3 del pliego de prescripciones técnicas concreta el contenido del estudio, diferenciando las siguientes etapas:

      1. 1ª etapa: Obtención de datos básicos, diagnóstico preliminar y análisis general del estudio.

      2. 2ª etapa: Cálculo del impacto económico.

      3. 3ª etapa: Cálculo del impacto social.

      4. 4ª etapa: Cálculo del impacto medioambiental.

        Por lo que respecta al impacto medioambiental, el apartado 3.4.1 del pliego dice textualmente: "En relación con el impacto medioambiental será necesario tener en cuenta durante el estudio dos aspectos fundamentales:

        1. La estimación de la reducción de emisiones provocadas por el afianzamiento del nuevo TAV como medio de transporte público, en detrimento de otros modos de transporte de viajeros, más contaminantes.

        2. La capacidad de transporte de mercancías y el trasvase del transporte de mercancías de otros modos de transporte al ferroviario. Dicho efecto puede producirse por:

          • La liberación, al tráfico de mercancías, de las infraestructuras ferroviarias convencionales por el paso del transporte de viajeros o la red de alta velocidad.

          • El desarrollo de tráficos mixtos viajeros-mercancías en la nueva red de alta velocidad."

            De conformidad con el pliego, la empresa adjudicataria señala en su oferta técnica que, para el cálculo del impacto medioambiental, se calcularán las emisiones estimadas del TAV, así como del servicio regional de alta calidad y el ahorro de emisiones de otros modos de transporte al perder viajeros captados por el TAV.

            En suma, desde el punto de vista medioambiental, el objeto de este contrato de asistencia se limita a la realización de una estimación de los posibles beneficios medioambientales derivados de la eventual implantación del TAV en Navarra. El Pliego no prevé la determinación de posibles trazados.

  3. Tal y como se indicó en el informe remitido con fecha 14 de enero de 2009, el supuesto objeto de la queja no se trata de un proyecto para la implantación del Tren de Alta Velocidad en Navarra, cuya competencia corresponde a la Administración General del Estado y cuya tramitación administrativa se ha de realizar cumpliendo lo establecido en la legislación vigente, incluyendo las informaciones públicas que en ella se prevean.

El artículo 1.b) de la Ley 27/2006, de 16 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas.

Por su parte, el artículo 3.2.a) reconoce el derecho a participar de manera efectiva y real en la elaboración, modificación y revisión de aquellos planes, programas y disposiciones de carácter general relacionados con el medio ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley.

El contrato del Análisis del impacto económico, social y medioambiental de la implantación de la Red de Alta Velocidad en Navarra sobre el transporte de mercancías y de personas no está incluido en ningún procedimiento destinado a la adopción de una decisión administrativa.

No constituye un trámite destinado a la aprobación de ningún plan, programa o disposición de carácter general.

Por ello, confrontando esta regulación legal que reconoce el derecho de participación en la elaboración, modificación y revisión de planes, programas y disposiciones de carácter general con el objeto del Análisis del impacto económico, social y medioambiental de la implantación de la Red de Alta Velocidad en Navarra sobre el transporte de mercancías y de personas, que se limita a ampliar y actualizar la información disponible sobre esta materia, no se considera exigible la instrumentación de un cauce de participación ciudadana durante la ejecución de dicho contrato.

ANÁLISIS

  1. El motivo de la queja es la falta de articulación de un cauce de participación ciudadana en el estudio contratado por el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones " Análisis del impacto económico, social y medioambiental de la implantación de la Red de Alta Velocidad en Navarra tanto sobre el transporte de mercancías y de personas ", en lo relativo al impacto medioambiental.

    Los promotores de la queja aducen que el artículo 1.1. b) de la Ley 27/2006, de 16 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas.

    Por su parte, el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, entiende que no está legalmente obligado a instrumentar en este caso un cauce de participación ciudadana, ya que el estudio no está incluido en ningún procedimiento destinado a la adopción de una decisión administrativa, limitándose a ampliar y actualizar la información disponible sobre esta materia.

  2. El artículo 1.1. b) de la Ley 27/2006, de 16 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, reconoce, entre otros, el derecho a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas.

    Conforme a la dicción literal y a la teleología del precepto, el elemento o la condición esencial para la efectividad del derecho de participación es que se trate de procedimientos decisorios ambientales, esto es, de procedimientos (elaboración de planes, programas, proyectos, etc.) que culminen con una decisión administrativa (autorización, aprobación, etc.) con consecuencias y efectos jurídicos directos sobre actividades o actuaciones con incidencia ambiental.

    Y es lo cierto que el estudio que nos ocupa no participa de esta característica definitoria. En efecto, su objeto se limita a la realización de una estimación de los posibles beneficios medioambientales derivados de la eventual implantación del TAV en Navarra. Ni siquiera el Pliego prevé la determinación de posibles trazados. No se trata de un proyecto de obras e instalaciones que, aprobado por el procedimiento y órgano competente, se haya de ejecutar. Simplemente, se trata de un estudio estimativo de las ventajas e inconvenientes de la eventual implantación del TAV; es decir, su alcance se limita a obtener una mayor y mejor información.

    Los proyectos de trazado, obras, instalaciones, etc., y su correspondiente evaluación de impacto ambiental, para la implantación del TAV en Navarra, corresponde elaborarlos a la Administración General del Estado. Los procedimientos que se instrumenten al efecto sí implicarán o deben implicar "ope legis" tomas de decisiones con incidencia ambiental. Por tanto, su tramitación administrativa habrá de realizarse cumpliendo lo establecido en la legislación vigente, incluyendo la participación pública regulada en la Ley 27/2006, de 16 de julio. Éste será el momento en el que los promotores de la queja podrán participar en dichos proyectos conforme al marco regulado por la referida Ley estatal.

    En consecuencia, desde el punto de vista de la normativa aplicable, la actuación del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, de no articular un cauce de participación en la elaboración del estudio contratado, no puede reputarse de irregular o ilegal.

  3. Sentado lo anterior, también parece oportuno significar que el artículo 45 de la Constitución de 1978 y la legislación ambiental en general (internacional, de la Unión Europea y de España), contemplan a la ciudadanía como titular de un derecho colectivo a disfrutar de un medio ambiente adecuado. Como lógico corolario de estas declaraciones, el artículo 2.1 de la Ley 27/2006, de 16 de julio, además del de "persona interesada", incorpora el concepto de "publico" definiéndolo como " cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación. " Como indica la doctrina científica, con la incorporación de la categoría de "público" junto a las otras, el legislador de 2006 pretende distinguirla e independizarla de las nociones de "interesados" y de "ciudadano" para, siguiendo las normativas internacional y europea, conformarla como una noción más amplia que no exige ningún interés o afectación. Se trata de un concepto extenso que identifica al público con la persona humana, tanto individual como agrupada.

    Cierto que el artículo 16.2 de la Ley 27/2006, de 16 de julio, limita la posibilidad de participar en los procedimientos decisorios de carácter medioambiental a las personas que, conforme al artículo 31 LRJPAC, tienen la cualidad de "interesadas", pero no debe obviarse que dicho artículo 31 perfila un concepto amplio de interesado de manera que no solo contempla los intereses individuales sino también los colectivos, debiendo englobarse en este adjetivo incluso los denominados interese difusos. A su vez, respecto del acceso a la información ambiental, la Ley 27/2006, de 16 de julio, contempla una legitimación amplísima pues la extiende a toda persona física o jurídica, sin necesidad de acreditar interés o afectación alguna.

  4. Por tanto, en lo que hace al derecho de acceso a la información ambiental que obra en poder de las entidades públicas o de otros sujetos que la posean en su nombre, de la lectura de los artículos 1 a 14 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, y a la vista de la claridad de dichos preceptos legales, no cabe sino afirmar el derecho de los solicitantes a acceder y a obtener la información ambiental que soliciten y obre en poder del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, en su calidad de autoridad pública en relación con el TAV, o de una persona jurídica que la posea en nombre de ésta, aun cuando el referido Departamento no sea competente para la implantación del TAV a su paso por Navarra.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

  1. Entender que la decisión del Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, de no instrumentar un cauce de participación en el estudio " Análisis del impacto económico, social y medioambiental de la implantación de la Red de Alta Velocidad en Navarra tanto sobre el transporte de mercancías y de personas ", se ajusta a la legislación aplicable, por lo que no vulnera derecho alguno de los promotores de la queja.

  2. No obstante, recomendar al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, que facilite a los promotores de la queja cuando así se lo requieran el estudio objeto de la queja en su parte ambiental, así como toda la información medioambiental de que disponga sobre la implantación del TAV en Navarra, a efectos de que éstos puedan ejercer efectivamente y de la manera más amplia posible su derecho de acceso a la información ambiental en los términos de la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

  3. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra, para que informe sobre la aceptación de la sugerencia formulada y de las medidas a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.

  4. Notificar esta resolución al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra, y al promotor de la queja, indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea