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Resolución 2/2009, de 13 de enero, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?].

13 Enero 2009

Exp: 08/522/S

: 2

Sanidad

ANTECEDENTES

  1. Con fecha de 21 de octubre de 2008, tuvo entrada en esta Institución escrito presentado por don [?] en el que formula una queja relativa al incumplimiento de la Ley del Tabaco en los frontones Labrit y Euskal Jai. Expone que, pese a las informaciones que vienen apareciendo en prensa de que se va a hacer efectiva la prohibición de fumar en estos frontones, se continúa fumando en ellos.

  2. Examinada la queja, nos dirigimos al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, al Ayuntamiento de Pamplona y al Ayuntamiento de Huarte, solicitando informes en relación con el asunto planteado.
    1. Con fecha 21 de noviembre de 2008 tiene entrada en esta Institución informe del Ayuntamiento de Pamplona, en el que se manifiesta lo siguiente:

      EI frontón Labrit es propiedad de Ayuntamiento de Pamplona, pero la gestión y explotación del mismo corresponde a la Federación Navarra de Pelota, tras haber sido la misma adjudicataria en el correspondiente concurso público.

      Dentro de la gestión realizada por la referida Federación, esta puede ceder a otras empresas en las condiciones estipuladas al efecto la organización de distintos eventos pelotazales, siendo estas empresas adjudicatarias las responsables de la organización y desarrollo de los mismos.

      EI Ayuntamiento de Pamplona es totalmente ajeno a la organización y desarrollo de los actos realizados en el referido frontón, cuya responsabilidad recae exclusivamente en la Federación Navarra de Pelota, en los eventos organizados por la misma, y en las empresas arrendatarias en los organizados por estas.

      No obstante, y tras haber tenido conocimiento en la Concejalía de Bienestar Social y Deporte de la posible infracción en algunos partidos concretos de la Ley Foral 6/2003, de 14 de febrero, de prevención del consumo de tabaco, de protección del aire respirable y de la promoción de la salud en relación al tabaco, se instó a la Federación Navarra de Pelota para que, tanto en las actividades por ella organizadas como por cualesquiera otras celebradas en esa instalación, se dispusiesen las medidas necesarias para el exacto cumplimiento de la referida Ley Foral.

      A tal efecto se colocaron de forma masiva por toda la instalación carteles recordando la prohibición de fumar, así como también se viene procediendo de forma continuada al aviso de tal prohibición por megafonía antes de cada uno de los partidos. Asimismo se realizaron campañas informativas reiteradas en los medios de comunicaci6n en el mismo sentido, así como otras realizadas en algunas competiciones en el propio frontón mediante información directa por parte de azafatas y reparto por las mismas de caramelos con fines disuasorios.

      Con referencia a la potestad inspectora y sancionadora, debo significarle que con fecha 21.03.06. la Comisión Ejecutiva de la Federación Navarra de Municipios y Concejos aprobó un informe jurídico que reconocía la incapacidad legal de los municipios para imponer las sanciones derivadas del incumplimiento de la referida Ley ForaI, al considerar que la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, otorga la potestad sancionadora de forma exclusiva a la Administración General del Estado y a las Comunidades Autónomas.

    2. Con fecha 21 de noviembre de 2008, tiene entrada en esta Institución escrito del Ayuntamiento de Huarte al que acompaña copia del escrito dirigido a la Fundación Remonte Euskal Jai recordándole la necesidad de colocar de forma visible los carteles de prohibición de fumar en las instalaciones deportivas cerradas y velar por el cumplimiento de la prohibición.
    3. Con fecha 25 de noviembre de 2008, tiene entrada en esta Institución informe del Departamento de Salud, en el que se manifiesta lo siguiente:

      EI día 9 de enero de 2008 se realizó, por parte de la inspección del Plan Foral de Acción sobre el Tabaco, una visita al Frontón Labrit de Pamplona; en el Acta serie A nº 343 se hace constar que el local esta
      señalizado correctamente y que existen cuñas en los eventos deportivos, recordando la prohibición de fumar.

      Con fecha 23 de mayo de 2008 se envió una carta al Ayuntamiento de Pamplona tras advertirse, en la retransmisión por televisión del partido de pelota celebrado el día 17 de mayo, el incumplimiento en el frontón mencionado del articulo 7.e) de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco.

      En dicha carta se informó al Ayuntamiento de su competencia sancionadora en esta materia; de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, el alcalde de cada municipio es la autoridad sanitaria competente para imponer multas de hasta 2.000.000 de pesetas (actualmente 12.020,24 euros).

      La Directora del Área de Bienestar Social y Deporte del Ayuntamiento de Pamplona remitió el día 16 de octubre de 2008 un oficio en el que comunica que realizarán las actuaciones oportunas en relación al incumplimiento constatado en el Frontón Labrit de Pamplona.

      Por otra parte, respecto al Frontón Euskaljai Berri de Huarte, el Coordinador del Plan Foral de Acción sobre el Tabaco ha remitido con fecha 3 de noviembre un oficio al Alcalde del Ayuntamiento de Huarte en el que informa que corresponde a esa entidad local realizar las actuaciones oportunas en relación con el incumplimiento de la prohibición de fumar en el frontón citado.

ANÁLISIS

  1. Como dice el preámbulo de la Ley Foral 6/2003, de 14 de febrero, de prevención del consumo de tabaco, de protección del aire respirable y de la promoción de la salud en relación al tabaco, en las sociedades modernas el tabaquismo es uno de los factores causales más relevantes como problema de salud pública, siendo además la causa prevenible más importante de morbi-mortalidad con la particularidad de que induce una dependencia, cuyo tratamiento requiere en muchos casos de intervenciones similares a las que se utilizan para otras sustancias adictivas.

    Su alta difusión y presencia provoca un elevado coste social, sanitario, económico y de sufrimiento innecesario, y dado que la salud es un valor de primer orden cuya exigencia viene demandada por los ciudadanos tanto individual como colectivamente, a través de los poderes públicos, se convierte en una responsabilidad común la adopción de medidas protectoras y promotoras de salud.

  2. A efectos de que por las Administraciones Públicas responsables se organicen tales acciones protectoras y promotoras de la salud, el artículo 4 de la citada Ley Foral establece que las Administraciones Públicas de Navarra dirigirán sus actuaciones de promoción, desarrollo, fomento, coordinación y control de los programas que desarrollen en el ejercicio de sus respectivas competencias, entre otros ámbitos, a intervenir sobre las condiciones socioculturales y ambientales que inciden en el consumo de tabaco. Y con el fin de disponer las convenientes limitaciones y restricciones al consumo de tabaco, el artículo 21, con la rúbrica limitaciones al consumo, establece que en cualquier espacio público o colectivo donde hayan de convivir fumadores y no fumadores, prevalece el derecho del no fumador a disponer de un aire respirable libre de contaminación por el humo del tabaco, y que el pleno derecho a fumar tiene carácter individual en el ámbito de la privacidad y queda regulado en el ámbito social debido al perjuicio que puede derivarse a terceros. En línea con este criterio establece la prohibición de fumar, entre otros espacios, en los centros e instalaciones deportivas cerradas (art. 21.2.f).

    Más adelante, en los artículos 13 y 14 se fijan las competencias y funciones del Gobierno de Navarra y de las Entidades locales.

    De las asignadas al Gobierno de Navarra, en lo que aquí interesa, preciso es citar las siguientes:

    • La coordinación y ordenación de las funciones, actuaciones y servicios que en la materia que aborda la presente Ley Foral tengan que desarrollar las distintas Administraciones e instituciones públicas, privadas o de iniciativa social sin ánimo de lucro de la Comunidad Foral de Navarra.
    • El ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora en los términos previstos en la Ley Foral.
    • La adopción, en colaboración con otras Administraciones públicas, de todas aquellas medidas que sean precisas para asegurar el buen desarrollo de la Ley Foral.
    • De las asignadas a las Entidades locales, conviene destacar las siguientes:
      • La dirección de aquellos programas propios relacionados con el consumo de tabaco que se desarrollen en su ámbito territorial y la coordinación con otros programas.
      • El ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora en los términos previstos en la Ley Foral.
      • La colaboración con los sistemas educativo y sanitario en materia de educación para la salud.
      • Seguidamente, en lo atinente a las competencias inspectoras y sancionadoras, en el artículo 25 de la Ley Foral se hace la asignación y distribución entre el Gobierno de Navarra y las Entidades locales.
      • Así, por remisión al artículo 29 de la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, el alcalde de cada municipio es la autoridad sanitaria competente para imponer multas de hasta 2.000.000 de pesetas (actualmente 12.020,24 euros). El resto de sanciones corresponden a los órganos del Gobierno de Navarra que dicho precepto legal enumera.
      • Finalmente, el artículo 30 tipifica como infracción administrativa el incumplimiento por parte de los responsables del centro o de la actividad, de la prohibición de fumar.
  3. Por otra parte, la Ley básica estatal 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, en su artículo 7 prohíbe totalmente fumar, entre otros lugares, en las instalaciones deportivas y lugares donde se desarrollen espectáculos públicos, siempre que no sean al aire libre. Su artículo 19 también tipifica como infracción administrativa el incumplimiento de la prohibición de fumar, calificando como falta grave el permitir fumar en los lugares en que exista prohibición total, resultando responsable el titular del local o establecimiento o, en su defecto, el empleado de aquel que estuviese a cargo del establecimiento o centro en el momento de cometerse la infracción.
  4. De la transcrita legislación foral y estatal y en lo que aquí importa, ha de resaltarse el mandato dirigido a las Administraciones Públicas responsables de poner en marcha las medidas preventivas, restrictivas, limitativas o prohibitivas y, en su caso, sancionadoras, que contempla dicha legislación, así como el deber de actuar con la eficacia y eficiencia debida en este importante, por problemático, ámbito de la salud pública. Ello, a su vez, requiere que tales Administraciones Públicas se coordinen y cooperen estrechamente en la lucha contra el tabaquismo.

    Estos mandatos de coordinación y cooperación también están presentes en la legislación básica reguladora de la actividad de las Administraciones Publicas. Así, El artículo 9 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establece que las relaciones entre la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades locales se regirán por la legislación básica en materia de régimen local. Pues bien, la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local regula el tema en la siguiente forma:

    "Artículo 10. 1. La Administración local y las demás Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos.

    2. Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas."

    A su vez, el Título primero de la LRJPAC, dedicado a las Administraciones públicas y sus relaciones, es decir, a fijar criterios organizativos básicos, asienta las relaciones interadministrativas en los principios de solidaridad, coordinación y cooperación. Cita también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y cooperación entre las diferentes Administraciones públicas implicadas.

  5. Por su parte, la ciencia administrativa sistematiza las posibles técnicas cooperativas en dos ámbitos: orgánico y funcional. Mediante la técnica orgánica las Administraciones implicadas crean órganos administrativos de carácter deliberante o consultivo. Mediante la técnica funcional se formalizan acuerdos o convenios con el objeto de realizar actuaciones conjuntas y unitarias en la materia de que se trate. Y, en efecto, una de las técnicas más efectivas de cooperación funcional en materias en la que existe concurrencia de competencias y funciones consiste en la elaboración y ejecución de planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes.

  6. En cualquier caso, en el campo de la salud pública que nos ocupa es imprescindible una convergencia de las competencias y funciones disgregadas para que puedan unificarse en una acción común, lo que ha de lograrse a través de una eficaz coordinación y cooperación del Departamento de Salud del Gobierno de Navarra con los Ayuntamientos de Pamplona y de Huarte.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

  1. Entender que se ha vulnerado el derecho de don [?] a la protección de su salud frente a los riesgos derivados del consumo de tabaco en los frontones Labrit y Euskal Jai.

  2. Recomendar al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, al Ayuntamiento de Pamplona y al Ayuntamiento de Huarte, que mediante la instrumentación de las pertinentes operaciones de coordinación y cooperación interadministrativa impulsen las actuaciones necesarias para hacer realmente efectivas todas las medidas limitativas del consumo de tabaco previstas en la legislación foral y estatal en los frontones de Labrit y Euskal Jai, y, en su caso, procedan a sancionar sistemáticamente la comisión de las infracciones tipificadas en dicha legislación con arreglo a sus competencias que cada Administración tiene atribuidas.

  3. Conceder un plazo de dos meses al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, al Ayuntamiento de Pamplona y al Ayuntamiento de Huarte para que informen sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas ya en curso o a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.

  4. Notificar esta resolución al interesado y al Departamento de Salud del Gobierno de Navarra, al Ayuntamiento de Pamplona y al Ayuntamiento de Huarte, indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea