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Resolución 149/2008, de 4 de noviembre, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por don [?], actuando en nombre y representación de [?].

04 Noviembre 2008

Exp: 08/303/V

: 149

Servicios Públicos

ANTECEDENTES

  1. Con fecha de 13 de junio de 2008, tuvo entrada en esta Institución escrito acompañado de amplia documentación presentado por don [?], actuando en nombre y representación de [?], en el que formulaba una queja frente al Ayuntamiento de Ciriza por el acoso y persecución que está sufriendo dicha Asociación por parte de la Corporación municipal y, particularmente, por la Alcaldía.

    En esencia, exponía lo siguiente:

    Que sin perjuicio de reconocer la necesaria y legítima labor inspectora de cualquier Administración, lo cierto es que en el caso de la Asociación la actividad llevada a cabo por el Ayuntamiento de Ciriza y algunos de sus responsables políticos, se ha descontrolado de forma inadmisible pretendiéndose, entre otras actuaciones, las siguientes:

    • Exigencias reiterativas del Alcalde y otros responsables políticos para inspección y acceso a dependencias que constituyen domicilio de las personas tratadas en el Centro, actuación que, en todo caso, requiere la previa autorización judicial.

    • Acceso por parte del Alcalde al interior de los edificios de la Asociación en reiteradísimas ocasiones, siempre sin autorización de los responsables, y sin la acreditación pertinente. En algunas ocasiones incluso ha accedido sin permiso a la finca a fin de tomar fotos, desconociéndose de qué, quienes y con qué finalidad. El Alcalde llegó a reprochar a una de las responsables del Centro el hecho de que se encontrara en el Centro con su hijo, ya que la presencia del menor simplemente "no estaba autorizada" (Centro en el que precisamente reside la citada responsable).

    • Actuaciones de vigilancia, control y anotación de matrículas de vehículos sitos en la propiedad de la Asociación por parte de la Alcaldía y concejales, sin fundamento alguno. Cabe destacar al respecto que los responsables de Vida Nueva, ante la gravedad de este hecho, se vieron obligados a llamar a la Guardia Civil, que se personó en el lugar y requirió a estas personas para que de forma inmediata cesaran en dichas actuaciones de vigilancia.

    • El Ayuntamiento de Ciriza ha prohibido expresamente la actividad religiosa basándose en que las reuniones religiosas nada tienen que ver con la actividad autorizada de acogida y reinserción de personas en emergencia social. Se acompaña notificación de la resolución de alcaldía de 13 de septiembre de 2007.

    • Intentos por parte del actual Alcalde, tras personarse en el Centro de la Asociación, de identificación "in situ", pidiendo exhibición del DNI de todas las personas tratadas en el Centro. Incluso, en recientes fechas, el propio Ayuntamiento de Ciriza ha resuelto exigir a la Asociación, literalmente, " la presentación de una relación de personas atendidas en el Centro, así como de los monitores que les atienden ", en lo que supone una flagrante infracción, al menos, de la legislación actual sobre protección de datos, máxime tratándose de personas con graves dependencias o problemas de salud mental cuya privacidad precisa, aún más si cabe, de mayor y más rigurosa protección por motivos obvios.

  2. A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que conferidas a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de Navarra, con fecha de 20 de junio de 2008, se dirigió escrito al Ayuntamiento de Ciriza para que informase sobre las cuestiones planteadas en la queja. Ante la falta de respuesta por el Ayuntamiento, dicha petición tuvo que ser reiterada con fecha de 3 de septiembre de 2008.

  3. Finalmente, con fecha 9 de octubre de 2008, tiene entrada en esta Institución informe del Ayuntamiento de Ciriza. En el informe se desarrollan ampliamente las razones esgrimidas por la Corporación para justificar las actuaciones denunciadas. De dichas razones se dará cuenta a lo largo del análisis cuando puntualmente proceda.

ANÁLISIS

  1. El promotor de la queja denuncia, en primer lugar, reiterados escritos del Alcalde y otros responsables políticos, anunciando el acceso e inspección de las dependencias del Centro, ello a pesar de que constituyen domicilio de las personas tratadas en el Centro.

    Sobre esta cuestión, nos indica el Ayuntamiento que son ciertos esos requerimientos, pero en las notificaciones de los mismos se advertía que no se tenía intención de entrar en las zonas habilitadas como vivienda.

    De entrada, conviene advertir que el concepto constitucional de domicilio comprende el espacio en el que el individuo desarrolla su esfera de vida privada al margen de las convenciones sociales. No coincide con el lugar de la vivienda, sino que es más amplio. Conforme a la STC 10/2002, de 17 de enero, domicilio es cualquier lugar, mueble o inmueble, con independencia del título jurídico que habilite su uso o la intensidad o periodicidad con que se desarrolla la vida privada en el mismo. Por tanto, el concepto constitucional de domicilio tiene mayor amplitud que el privado o jurídico-administrativo, y no admite concepciones reduccionistas como las que lo equiparan al de morada habitual o habitación. El rasgo esencial que define el domicilio, a efectos de su protección constitucional, es su aptitud para desarrollar en él vida privada y en el destino específico a tal desarrollo aunque sea eventual. Y este destino es predicable de comunidades terapéuticas de rehabilitación de marginados como las instalaciones de la Asociación.

    De otro lado, la inspección es una potestad administrativa que ha de estar expresamente prevista en el ordenamiento jurídico para poder ser ejercitada por la Administración correspondiente. No es una potestad que se pueda actuar ilimitada y discrecionalmente por la Administración. Se trata de una potestad que tiene límites, los cuales deben identificarse, principalmente, con el respeto de los derechos fundamentales de las personas. Así, la STC 50/1995, de 23 de febrero, ya precisó que las medidas restrictivas de derechos fundamentales han de reducirse al mínimo indispensable y que este mandamiento se resume en que " veda las inspecciones inútiles, procurando no perjudicar ni importunar al interesado más de lo necesario y adoptando todo género de precauciones para no comprometer su reputación con el respeto de sus secretos si no interesan a la instrucción".

    Además, la actuación inspectora no puede realizarla cualquier autoridad u órgano administrativo. Ha de efectuarla exclusivamente el personal oficialmente designado para hacer labores de inspección. Ello por cuanto gozan de la consideración de agentes de la autoridad y las actas e informes que levantan gozan de presunción de veracidad. Así, el artículo 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, anuda la condición de ?agente de la autoridad? a la de funcionario, y un Alcalde es una autoridad pero no es un funcionario. En cualquier caso, el inspector siempre ha de estar oficialmente designado para esta función.

  2. Seguidamente, denuncia diversas actuaciones de vigilancia, control, anotación de matrículas de vehículos sitos en la propiedad de la Asociación, etc., por parte del alcalde y concejales.

    Se admite en el informe de Alcaldía que así se hizo en un principio y que el motivo fue una excesiva concentración de vehículos y personas en las dependencias de la Asociación, y como la licencia estaba concedida para el equivalente a 40 internos y 10 monitores, los corporativos sospecharon que en el Centro se hacía algo diferente a lo autorizado. Entiende el Ayuntamiento que puede controlar las concentraciones excesivas y no autorizadas de personas a efectos de seguridad e identificación de personas que pudieran cometer algún delito.

    Conforme al artículo 25 de la LBRL es competencia de los municipios la seguridad en lugares públicos (art. 25.2. a), no en los recintos privados, y la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías públicas (art. 25.2. b), no en lugares o recintos privados. El hecho de que en un recinto privado haya un concreto día una concentración de vehículos y personas superior a la normal, no habilita, sin más, a la Alcaldía a realizar actuaciones como las descritas (anotación de matrículas, fotografías, etc.), pues atentan claramente a los derechos fundamentales de las personas a la intimidad personal, derecho que conlleva la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y el conocimiento de los demás, a la libertad de circulación, derecho que comprende el de circular libremente por todo el territorio español, y a la inviolabilidad del domicilio, derecho que protege frente a toda clase de invasiones en el domicilio, incluidas las que se realicen sin penetración directa por medio de aparatos mecánicos, electrónicos, etc.

    Obviamente, no son derechos absolutos, pudiendo ceder ante intereses constitucionalmente relevantes y siempre que las limitaciones a esos derechos se revelen como necesarias para lograr el fin legítimo previsto. En cualquier caso, el Tribunal Constitucional ha proscrito cualquier injerencia de la Administración que tenga un carácter arbitrario e ilegal (STC 76/1990, de 26 de noviembre). Conforme a este marco, la única justificación para que el Ayuntamiento de Ciriza pueda intervenir limitando esos derechos fundamentales sería una manifiesta alteración del orden público con peligro para personas y bienes. No parece que este haya sido el caso en las actividades realizadas por la Asociación.

  3. También señala el promotor de la queja que el Ayuntamiento de Ciriza ha prohibido expresamente la actividad religiosa basándose en que las reuniones religiosas nada tienen que ver con la actividad autorizada de acogida y reinserción de personas en emergencia social.

    Argumenta el Ayuntamiento que la Asociación Cristiana de Rehabilitación Vida Nueva tiene autorización para la actividad "Edificio Taller" y "Edificio Servicios Generales", destinados a la realización de actividades para la rehabilitación y reinserción de personas marginadas. Que es la única actividad autorizada y ninguna otra. Por tanto, entienden que la intervención del Ayuntamiento está justificada y que prohibió el culto religioso por ser una actividad religiosa externa no autorizada.

    La libertad religiosa es un derecho fundamental tanto individual como colectivo. Ha dicho el Tribunal Constitucional en su sentencia 38/2007, de 15 de febrero, que " el contenido del derecho a la libertad religiosa no se agota en la protección frente a injerencias externas de una esfera de libertad individual o colectiva que permite a los ciudadanos actuar con arreglo al credo que profesen , pues también comporta una dimensión externa que se traduce en la posibilidad de ejercicio, inmune a toda coacción de los poderes públicos, de aquellas actividades que constituyen manifestaciones o expresiones del fenómeno religioso, asumido en este caso por el sujeto colectivo o comunidades, tales como las que enuncia el art. 2 de la Ley Orgánica de Libertad Religiosa (LOLR) y respecto de las que se exige a los poderes públicos una actitud positiva". Por tanto, el derecho a la libertad religiosa comprende un agere licere consistente en profesar las creencias que se desee y conducirse de acuerdo con ellas, así como mantenerlas frente a terceros y poder hacer proselitismo de las mismas (SSTC 141/200, de 29 de mayo, y 128/2001, de 4 de junio, entre otras). En consecuencia, la libertad religiosa y de culto se traduce en el derecho a practicar los actos de culto, entre los cuales hay que mencionar el derecho a recibir asistencia religiosa, conmemorar sus festividades y celebrar sus ritos, así como el derecho a reunirse con fines religiosos (artículo 2 de la LOLR). Y, obviamente, para el ejercicio de estas actividades religiosas en recintos privados, actividades que pertenecen al ámbito de la esfera privada de las personas, no se necesita autorización administrativa previa alguna.

  4. Finalmente, el escrito de queja relata los intentos por parte del actual Alcalde, tras personarse en el Centro de la Asociación, de identificación "in situ" pidiendo la exhibición de DNI de todas las personas tratadas en el Centro, así como a la exigencia por parte del Ayuntamiento de Ciriza de la presentación de una relación de personas atendidas en el Centro, así como de los monitores que les atienden, lo que, en criterio de la entidad promotora de al queja, supone una flagrante infracción, al menos, de la legislación actual sobre protección de datos personales, máxime tratándose de personas con graves dependencias o problemas de salud mental cuya privacidad precisa, aún más si cabe, de mayor y más rigurosa protección por motivos obvios.

    Aduce el Ayuntamiento en su informe que con esas actuaciones no se pretende, en modo alguno, vulnerar la legislación sobre protección de datos personales, sino que su única finalidad es la de cotejar los datos del padrón municipal de habitantes con las personas que realmente están viviendo en el Centro, en calidad de empadronadas, con el objetivo de depurar el padrón de habitantes.

    Según el artículo 16 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. La inscripción en el padrón es obligatoria y puede sancionarse su incumplimiento. Ahora bien, si el particular no se empadrona o solicita el alta al trasladar su residencia, el Ayuntamiento, de entrada, no puede inscribirle de oficio. Conforme al artículo 17.1 de la LBRL, la formación, mantenimiento, revisión y custodia del padrón municipal, corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado, debiendo realizar las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus padrones, de modo que los datos contenidos en estos concuerden con la realidad. Dicha legislación estatal se contiene en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, en la redacción dada por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre. Su artículo 77 concreta dicha obligación estableciendo que " Con el fin de alcanzar la concordancia del padrón municipal con la realidad, los Ayuntamientos deberán realizar sistemáticamente operaciones de muestreo y control, que deberán acentuarse en aquellos sectores susceptibles de una mayor movilidad de los habitantes. Periódicamente deberán llevar a cabo operaciones de campo para comprobar la verdadera situación del empadronamiento y para actualizar sus datos, con especial incidencia en las zonas donde se hayan concedido licencias municipales de nuevas urbanizaciones, nuevas construcciones, demoliciones, etc., informando de sus resultados al Instituto Nacional de Estadística". Como es fácilmente advertible, esta reglamentación no quiere que haya desajustes entre el padrón y la realidad de las personas que estén viviendo en el municipio, y para su adecuación dispone que, de ser necesario, se inicie un procedimiento para que se decrete el alta o, en su caso, la baja de oficio, siempre mediante instrucción del correspondiente expediente con audiencia del interesado (artículos 71, 72 y 73). El Instituto Nacional de Estadística puede apoyar técnicamente a los Ayuntamientos que lo soliciten en el diseño y ejecución de las operaciones de mantenimiento y comprobación del padrón municipal. Y en este orden, el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación territorial, habilita a los Ayuntamientos a exigir a los vecinos la aportación de documentos, pero exclusivamente a efectos de comprobar la veracidad de los datos consignados por los ya empadronados.

    Las referidas funciones y actuaciones corresponde hacerlas, cuando proceda, a los órganos gestores del padrón, no directamente al Alcalde del municipio. Conforme al artículo 21 de la LBRL, al Alcalde le corresponde dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales, esto es, realizar funciones de autoridad, pero, no funciones de mera gestión, esto es, haciendo personalmente las actuaciones materiales o jurídico-administrativas que corresponden a los servicios y órganos administrativos, en este caso a los gestores del padrón, que deben ser funcionarios o personal contratado o personal colaborador de otras Administraciones, con la debida cualificación y preparación técnica. En cualquier caso, el Ayuntamiento de Ciriza, en lo que hace a la elaboración, mantenimiento y actualización de los datos del padrón, deberá ajustarse a la normativa transcrita, pudiendo realizar las actuaciones en ella previstas, pero siempre con respeto de la libertad de los ciudadanos para fijar su residencia y, en consecuencia, para empadronarse.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución

RESUELVO:

  1. Entender que la Alcaldía del Ayuntamiento de Ciriza ha podido vulnerar los derechos de los promotores de la queja, a la intimidad personal y familiar, a la libertad de circulación, a la inviolabilidad del domicilio y a la libertad religiosa.

  2. Recomendar al Ayuntamiento de Ciriza que en sus actuaciones de intervención y control del Centro sito en Ciriza de [?], se atenga a la más estricta legalidad aplicable.

  3. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Ciriza, para que informe sobre la aceptación de esta recomendación y de las medidas ya en curso o a adoptar al respecto, o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anula al Parlamento de Navarra en los términos del citado precepto legal.

  4. Notificar esta resolución al interesado y al Ayuntamiento de Ciriza, indicándoles que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea