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Resolución 02/2008, de 7 de enero de 2008, del DPN, por la que se resuelve la investigación iniciada de oficio sobre el exceso de ruidos provenientes de los bares ubicados en las bajeras de la calle [?] particularmente los ubicados en los números [?]

07 Enero 2008

Exp: 07/372/M

: 2

Medio Ambiente

ANTECEDENTES

1. Con fecha 7 de noviembre de 2007, esta Institución inició una investigación por el exceso de ruidos provenientes de los bares ubicados en las bajeras de la calle [?], que la Comunidad de vecinos de Santiago, formada por 168 familias, viene soportando hace años, particularmente las viviendas ubicadas en los números [?]. Según la información obtenida, dichas familias han cursado 18 denuncias por ruidos debidos a la defectuosa insonorización de los bares ubicados en la susodicha calle [?]. Los vecinos se han quejado en los medios de comunicación de la lentitud de los expedientes sancionadores y de la falta de adopción por parte del Ayuntamiento de Pamplona de medidas que definitivamente solucionen el problema con el que llevan conviviendo desde el año 1977, año en el que se abrieron los primeros locales de hostelería en la zona.

2. Solicitada información al Ayuntamiento de Pamplona, con fecha de 27 de noviembre de 2007 se recibe informe emitido por el Área de Desarrollo Sostenible del Ayuntamiento de Pamplona en el que, en síntesis, se informa que solo se ha constatado deficiencias de aislamiento acústico en una de las actividades de hostelería denunciadas, por lo que ha sido requerida para la adopción de la medida correctora de reducción del nivel máximo de emisión musical, y que las demás actividades disponen de licencia de apertura para cuya obtención se certificó que contaban con el aislamiento exigido. Continúa el informe relatando que, de todos modos, cuando se ha constatado una infracción, se ha abierto sistemáticamente un expediente sancionador. Concluye el informe señalando que, normalmente, las infracciones por exceso de ruidos no se producen necesariamente por deficiencias en el aislamiento acústico, sino por exceso de emisión de ruido de la actividad, exceso que se origina cuando el público asistente emite ruido con un nivel muy superior a lo habitual, sumando su intensidad a el de la música, o cuando el limitador del equipo musical no funciona correctamente, deficiencias que el Servicio de Inspección trata de controlar con inspecciones de oficio a los "bares especiales" y a los que causan repetidas molestias.

ANÁLISIS

1.- El Tribunal Constitucional se ha pronunciado de forma terminante en casos en que la producción de ruidos afecta a los derechos fundamentales a la intimidad, integridad física e inviolabilidad del domicilio (Sentencia 119/2001, entre otras), afirmando que la lesión de un particular por otro particular en este ámbito es tutelable en amparo si la Administración competente no actúa debidamente (culpa in vigilando). Razona al respecto que los ruidos excesivos, aunque procedan del desarrollo de actividades lícitas, que dejan de serlo cuando se traspasan determinados niveles, son una agresión perturbadora procedente del exterior, que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportar. Ello, por cuanto las inmisiones, gravemente nocivas cuando afectan a las personas en relación con su domicilio, constituyen un agravio a su derecho fundamental a la intimidad domiciliaria (STC 431/2003). En la tutela de estos derechos fundamentales, el Alto Tribunal se ha hecho eco de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, llamando la atención de los Ayuntamientos sobre la necesaria actividad municipal en materia medioambiental, ya que tales entes locales poseen un título de intervención o defensa basado en la potestad de policía para proteger el bienestar de las personas y la inviolabilidad del domicilio.

Respecto a los derechos fundamentales garantizados por art. 18 CE, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 119/2001, de 24 de mayo, ha puesto de manifiesto que en tanto el art. 8.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos reconoce el derecho de toda persona «al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia», el art. 18 CE dota de entidad propia y diferenciada a los derechos fundamentales a la intimidad personal y familiar (art. 18.1) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2). En cuanto al primero de estos derechos fundamentales advierte que su objeto hace referencia a un ámbito de la vida de las personas excluido tanto del conocimiento ajeno como de las intromisiones de terceros, y que la delimitación de este ámbito ha de hacerse en función del libre desarrollo de la personalidad. De acuerdo con este criterio, conviene en que uno de dichos ámbitos es el domiciliario por ser aquel en el que los individuos, libres de toda sujeción a los usos y convenciones sociales, ejercen su libertad más íntima (SSTC 137/1985 y 94/1999, entre otras).

Y, con apoyo en esta doctrina, la citada STC 119/2001, tras significar que en la medida en que la CE no consagra derechos meramente teóricos o ilusorios, sino reales y efectivos, se hace imprescindible asegurar su protección frente a los riesgos derivados de una sociedad tecnológicamente avanzada. Y, en relación con el ruido, razona lo siguiente:

"En efecto, el ruido puede llegar a representar un factor psicopatógeno destacado en el seno de nuestra sociedad y una fuente permanente de perturbación de la calidad de vida de los ciudadanos. Así lo acreditan, en particular, las directrices marcadas por la Organización Mundial de la Salud sobre el ruido ambiental, cuyo valor como referencia científica no es preciso resaltar. En ellas se ponen de manifiesto las consecuencias que la exposición prolongada a un nivel elevado de ruidos tienen sobre la salud de las personas (v. gr. deficiencias auditivas, apariciones de dificultades de comprensión oral, perturbación del sueño, neurosis, hipertensión e isquemia), así como sobre su conducta social (en particular, reducción de los comportamientos solidarios e incremento de las tendencias agresivas)."

Concluye la sentencia afirmando que:

"... una exposición prolongada a unos determinados niveles de ruido, que puedan objetivamente calificarse como evitables e insoportables, ha de merecer la protección dispensada al derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, en el ámbito domiciliario, en la medida en que impidan o dificulten gravemente el libre desarrollo de la personalidad, siempre y cuando la lesión o menoscabo provenga de actos u omisiones de entes a los que sea imputable la lesión producida. "

Por tanto, desde la perspectiva constitucional, resulta obligado concluir que la producción ruidos que afecten al domicilio de los ciudadanos y que, además, pueden ser evitados mediante la imposición de medidas correctoras adecuadas, debe provocar la inmediata intervención de las Administraciones Públicas para garantizar los derechos fundamentales protegidos. Cabe resaltar, además, que el ejercicio de las potestades administrativas en esta materia es preceptivo para la Administración competente, sin que quepa la mera liberalidad para decidir la intervención.

2. La Ley 37/2003, de 17 de noviembre, sobre el Ruido, en su artículo 18 regula esta intervención de los poderes públicos disponiendo, en lo que aquí interesa, que las Administraciones públicas competentes aplicarán, en relación con la contaminación acústica producida o susceptible de producirse por los emisores acústicos, las previsiones contenidas en la Ley y en sus normas de desarrollo en cualesquiera actuaciones previstas en la normativa ambiental aplicable y, en particular, en las actuaciones relativas a la licencia municipal de actividades clasificadas regulada en el RAMIN o en la normativa autonómica que resulte de aplicación (en Navarra, entre otras, la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental, y la Ley Foral 2/1989, sobre espectáculos públicos y actividades recreativas), así como en el resto de autorizaciones, licencias y permisos que habiliten para el ejercicio de actividades o la instalación y funcionamiento de equipos y máquinas susceptibles de producir contaminación acústica.

A efectos de dicha intervención administrativa, dispone el artículo 18 de la citada Ley 37/2003, que las Administraciones públicas competentes asegurarán que: a) se adopten todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación acústica, en particular mediante la aplicación de las tecnologías de menor incidencia acústica de entre las mejores técnicas disponibles, entendiendo como tales las tecnologías menos contaminantes en condiciones técnica y económicamente viables, tomando en consideración las características propias del emisor acústico de que se trate; y b) que no se supere ningún valor límite aplicable sin perjuicio de lo dispuesto en materia de servidumbres acústicas.

Continúa estableciendo el citado artículo 18, esto importa resaltarlo, que el contenido de las autorizaciones, licencias u otras figuras de intervención, podrá revisarse por las Administraciones públicas competentes a efectos de adaptarlas a las reducciones de los valores límite acordadas conforme a lo previsto por el segundo párrafo del artículo 12.1 de la Ley, sin que la revisión entrañe derecho indemnizatorio alguno.

Termina disponiendo dicho artículo que ninguna instalación, construcción, modificación, ampliación o traslado de cualquier tipo de emisor acústico podrá ser autorizado, aprobado o permitido su funcionamiento por la Administración competente, si se incumple lo previsto en la Ley y en sus normas de desarrollo en materia de contaminación acústica.

3. Situándonos en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Foral, son varias las disposiciones legales que, en los términos expuestos hasta ahora, abordan la protección de los ciudadanos frente a las emisiones de ruidos.

El artículo 34.1 b) de la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, atribuye a los Ayuntamientos competencias en materia de salud pública, comprendiendo entre las mismas el control sanitario de ruidos y vibraciones.

A su vez, la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental, en su anejo 4 somete a licencia municipal de actividades clasificadas los espectáculos públicos y actividades recreativas (bares, sociedades culturales o gastronómicas, cafeterías, restaurantes, teatros, cines, salas de fiesta, discotecas, salas de juegos recreativos y análogas). Esta Ley Foral exige a estas actividades la obtención de licencia de actividad clasificada, en la que se contendrá los valores límites de emisión de ruidos (artículo 48), pudiendo ser modificada por las razones previstas en la Ley (artículo 50), y de licencia de apertura, cuyo objeto es comprobar que la actividad se ajusta al proyecto autorizado en la licencia de actividad (artículo 58).

4.- Así pues, corresponde a los Ayuntamientos un papel fundamental en la protección de los derechos fundamentales de las personas anteriormente referidos, según se desprende de las competencias que les atribuye la legislación sectorial estatal y foral citada, a las que hay que añadir las que también les atribuye el artículo 25.2 f) y h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, sobre el ejercicio de competencias en materia de protección del medio ambiente y de la salubridad pública, además de lo dispuesto en el artículo 84.1 b) del mismo texto legal, en relación con el art. 1.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, en cuanto facultan para la intervención en las actividades privadas de los administrados, con el fin de salvaguardar los bienes e intereses susceptibles de protección jurídica anteriormente señalados.

5. El Ayuntamiento de Pamplona, en sesión plenaria de 28 de julio de 1975, aprobó la Ordenanza sobre niveles sonoros en la que se regula la actuación municipal para la protección del medio ambiente contra las perturbaciones por ruidos y vibraciones, disponiendo en su artículo 2 que "Quedan sometidas a sus prescripciones de obligatoria observancia dentro del término municipal (...) todas las actividades y comportamientos que produzcan ruidos o vibraciones que ocasionen molestias (...) al vecindario". A su vez, el art. 18 de la Ordenanza establece que " Cualquier comportamiento singular o colectivo, que conlleve una perturbación por ruidos y vibraciones para el vecindario, que sea evitable con la observancia de una conducta cívica normal, podrá ser sancionado por la Alcaldía ".

6. Así pues, es obligación de los Ayuntamientos, y en el caso que nos ocupa del Ayuntamiento de Pamplona, el ejercicio tanto de oficio como a instancia de parte, de sus competencias en materia de medio ambiente, así como el cumplimiento de sus deberes, procediendo a la medición del nivel sonoro interior y exterior en el límite de las propiedades afectadas, tal como se establece en los apartados 1, 3, 4 y 5 del artículo 6 del Decreto Foral 135/1989, de 8 de junio, sobre condiciones técnicas a cumplir por las actividades que puedan ser causa de molestias a las personas por ser emisoras de ruidos vibraciones. Y en el supuesto de que el nivel sonoro exterior sobrepase los valores establecidos (en dBA) por los artículos 15, 16 y 17 del citado Decreto Foral aplicar lo establecido en su Capitulo VI, en el que se establecen las condiciones técnicas que deberán cumplir las actividades emisoras de ruidos y vibraciones.

Pero, al objeto de que la protección de los derechos fundamentales aludidos resulte efectiva, la actuación municipal no debe limitarse a imponer sanciones, sino, en último extremo, cuando persisten las emisiones sonoras excesivas con daño a dichos derechos constitucionales, debe adoptar todas las medidas a que le habilita el ordenamiento jurídico para poner fin a las emisiones acústicas ilegales, entre ellas, la suspensión y clausura de los elementos emisores de ruido e, incluso, de la propia actividad. La jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia es reiterada y uniforme al respecto.

Así, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 6 de junio de 2006 -JUR/2007/167936-, que razona al respecto lo siguiente:

"Todo ello viene a probar que la actividad que se ejerce en el bulevar Indalecio Prieto núm. 6 carecía de los elementos técnicos necesarios para no producir molestias a las vecinos colindantes, y si bien, se han ido subsanando algunas deficiencias, la actividad, continua contraviniendo la Ordenación General de Protección del Medio Ambiente Urbano como pone de manifiesto el descrito informe de la propia Corporación (...) Todo ello, pone de manifiesto, que pese a las numerosas denuncias y solicitudes que constan en el expediente administrativo, el Ayuntamiento demandado, no está cumpliendo con las obligaciones que le impone el art. 22 del RSCL, produciéndose un quebranto del derecho a la salud y a la intimidad domiciliaria, de las personas cercanas a la actividad que se ejerce en el núm. 46 del citado Bulevar, al margen de todo control y con importantes deficiencias..... Siendo, como ya hemos dicho, las deficiencias recogidas en el informe de la Corporación una infracción a la normativa medioambiental, la Administración, debió requerir al local de subsanación, sin que la corrección de deficiencias anteriores y distintas que se han puesto de manifiesto a lo largo del expediente administrativo, otorguen Carta de naturaleza a una actividad molesta, que si no puede funcionar con respeto a los derechos de los ciudadanos, habrá de ser clausurada."

O la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, de 4 de noviembre de 2005 -JUR/2006/49606-, que confirma la clausura de una discoteca por el exceso de decibelios en horas nocturnas, ya que, afirma el órgano judicial, implica una vulneración de la inviolabilidad del domicilio, por lo que declara la obligación de las entidades locales competentes de proceder a la clausura en dichos casos.

O la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de 23 de julio de 2003 -JUR/2004/222716-, que también confirma la clausura de un establecimiento con apoyo en jurisprudencia del Tribunal Supremo, que cita en los siguientes términos:

"«La licencia de apertura para el funcionamiento de una determinada actividad clasificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa tiene por objeto el evitar que cualquiera de estas actividades clasificadas, a realizar en un determinado edificio o conjunto de ellos, produzca incomodidades o altere las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente o impliquen riesgos graves para las personas y los bienes...» (STS de 2 octubre 1995 -RJ 4 7700-).

«La licencia municipal obtenida no es una especie de pasaporte que consagre definitivamente la actividad ni enerve el ejercicio posterior de facultades de inspección por los agentes locales» (STS de 22 de septiembre de 1995 -RJ 6845-).

La continuidad sonora en la emisión de ruidos (los ejemplos en la jurisprudencia son notables, existiendo incluso condenas en la vía jurisdiccional penal al gerente o responsable del establecimiento público de que se trate) procedentes de bares, pubs y discotecas tiene susceptibilidad para producir importantes molestias a los vecinos y para, de forma correlativa, legitimar el uso de la medida cautelar previa que refiere el art. 72.2de la Ley 30/1992."

Y es que la doctrina del Tribunal Supremo respecto al precinto de instalaciones o clausura de establecimientos es clara y rotunda. Así, entre otras muchas, la STS de 14 de marzo de 2000 -RJ 3893-, razona lo siguiente:

"Y entrando en el análisis del acuerdo de 20 de agosto de 1992, que dispone el precinto del local, hasta que se adopten determinadas medidas correctoras, esta Sala ha de declarar la conformidad a derecho de tal acuerdo, y ello, de una parte en base a la propia valoración que al respecto hace la sentencia recurrida en el Fundamento de Derecho Cuarto, más atrás trascrito, y de otra, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 34 a 39 del Reglamento de Actividades Molestas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, pues conforme a los mismos y a reiterada doctrina de esta Sala, la concesión de una licencia para la actividad de bar, genera una continua relación entre el titular de la licencia y la Administración que la concede, destinada a que esa actividad se adecue en todo momento a las condiciones otorgadas y al cumplimiento de las normas relativas a ruidos, y estando acreditado en las actuaciones que los ruidos superaban el mínimo al respecto establecido, es conforme a derecho la resolución que acuerda el precinto, hasta tanto se apliquen las medidas correctoras notificadas en su día al interesado, máxime cuando ese acuerdo de precinto, por la posterior resolución de 3 de septiembre de 1992, se suspende dando plazo al afectado para que adopte las medidas correctoras."

7. En razón de todo lo expuesto, resulta indubitado que el Ayuntamiento de Pamplona está obligado a actuar con celeridad y eficacia en casos como el presente, donde los bienes jurídicos afectados (la salud, así como la intimidad, integridad física e inviolabilidad del domicilio) están particularmente protegidos por la Constitución, lo que es motivo suficiente para que el Ayuntamiento, ante la constancia, como indica en el informe, de que las molestias traen causa no solo de los aparatos de música mal controlados sino también de la propia actividad, haga uso de las facultades a las que le habilita el ordenamiento jurídico, acordando o resolviendo, en su caso, el precintado definitivo de los aparatos de música generadores de ruido excesivo, y, de no ser suficiente, incluso la suspensión provisional de la propia actividad en tanto no se haya regularizado, de modo que pueda desarrollarse en condiciones tales que no se ocasionen molestias a los vecinos, o, en último extremo, revocando la licencia de actividad y clausurando definitivamente la actividad si no se somete a la legalidad aplicable.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de la Institución,

RESUELVO:

1º. Declarar vulnerados los siguientes derechos constitucionales, cuya titularidad corresponde a los vecinos que conforman la Comunidad de Vecinos de Santiago:

- El derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE).
- El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como a la calidad de vida (art. 45 CE).
- El derecho a la protección de la salud (art. 43 CE).

Efectuar recordatorio de deberes legales al Ayuntamiento de Pamplona para que, en este caso y otros similares, ejerza con la eficacia y celeridad necesaria las competencias municipales que tienen por objeto el control de las actividades de hostelería.

. Recomendar al Ayuntamiento de Pamplona proceda a la inmediata clausura de las instalaciones musicales y, en su caso, a la suspensión de la actividad de los establecimientos de hostelería implicados, así como a la revocación de las licencias de actividad, o a su revisión y modificación, según legalmente proceda, impidiendo el funcionamiento de dichas actividades hasta su plena adaptación a la legalidad aplicable.

4º. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de Pamplona para que notifique a esta institución, si se ha producido medidas adecuadas en el sentido expuesto o informe de las razones que estime para no adoptarlas, con la advertencia de que de no hacerlo así, se incluirá el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos previstos en el apartado segundo del citado precepto legal.

5º. Notificar la presente Resolución al Ayuntamiento de Pamplona.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea