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Resolución 5/07 del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra por la que se resuelve la queja formulada por [?].

17 Abril 2007

Exp: 06/381/B

: 5

Bienestar Social

ANTECEDENTES

Con fecha 26 de octubre de 2006 tuvo entrada en esta Institución una queja, formulada por Dª. [?], relativa al servicio de atención domiciliaria prestado a su madre, Dª. [?].

En el escrito de queja presentado, tras describirse la situación de necesidad de la Sra. [?], se incluye, por un lado, una crítica general al sistema de atención domiciliaria destinado a personas mayores, sistema en el que participan tanto la Administración de la Comunidad Foral de Navarra como las entidades locales de la misma. Así, se denuncia la escasez de apoyos existentes e, incluso, el modo de concesión de los mismos, que, en la práctica, ?obliga? a muchas familias, bien a renunciar a la permanencia de la persona dependiente en el domicilio, bien a padecer cargas difícilmente soportables e incompatibles con el propio desarrollo personal.

Por otro lado, y de un modo más específico, se denuncian determinadas carencias advertidas en el servicio de atención domiciliaria prestado a Dª [?], de responsabilidad del Ayuntamiento de Pamplona y gestionado por medio de una empresa adjudicataria.

En concreto, se alude a la falta de prestación del servicio durante los fines de semana y a las deficiencias generadas por la excesiva rotación del personal encargado de la atención, que, en ocasiones, carece de la preparación o experiencia necesarias para el desarrollo de las tareas.

Por parte de esta Institución, mediante escrito de 17 de noviembre de 2006, se hizo saber a la interesada que, teniendo en cuenta que la crítica general del sistema ya había sido objeto de análisis y había dado lugar a distintas recomendaciones e, incluso, a un informe especial sobre la atención a personas en situación de dependencia, las investigaciones se centrarían sobre las deficiencias concretas imputadas al servicio de atención domiciliaria dependiente del Ayuntamiento de Pamplona. En consecuencia, se solicitó a éste la emisión de un informe relativo a las cuestiones planteadas en la queja.

Con fecha 12 de marzo de 2007 se recibió el informe solicitado al Ayuntamiento. Entre otras consideraciones, por lo que ahora interesa, se nos hace saber lo siguiente:

  1. Que durante los fines de semana no concurren circunstancias en las que el grupo familiar no garantice el cuidado de la Sra. [?], por lo que se considera suficiente la prestación de atención de lunes a viernes. En este sentido, se nos manifiesta ?que el SAD municipal no tiene previsto atender situaciones que están cubiertas por la propia familia?.
  2. Que, tras los días de San Fermín del pasado año, la Sra. [?] informó que se habían producido cambios constantes en el personal de atención y que acudían sin unos conocimientos mínimos sobre las tareas a realizar. Tal eventualidad, se nos comunica, fue notificada a la empresa gestora del servicio (AMMA).

ANÁLISIS

El contenido de la queja formulada se relaciona con lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución, que, además de encomendar a los poderes públicos la función de garantizar, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos de la tercera edad, prevé la promoción de su bienestar, a través de un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. Dicho sistema de servicios sociales habrá de establecerse, como señala el referido precepto constitucional, con independencia de las obligaciones familiares.

Hasta fecha reciente el desarrollo legal del precepto constitucional se encontraba, por lo que a Navarra se refiere, fundamentalmente, en la Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales, y en la Ley Foral 9/1990, de 13 de noviembre, reguladora del régimen de autorizaciones, infracciones y sanciones en la materia.

La primera ley foral recogía entre sus áreas de actuación la relativa a la tercera edad, persiguiéndose que las personas ancianas dispusieran de los medios económicos y de los servicios adecuados a sus necesidades, favoreciendo el mantenimiento en su medio. A tal fin, entre otras actuaciones, se preveía la potenciación del servicio de atención a domicilio.

La segunda de las leyes forales citadas tenía por objeto garantizar un determinado nivel de calidad para todos los servicios y centros que actuaran en cualesquiera de las áreas previstas en la Ley Foral de Servicios Sociales.

Durante los últimos meses se han aprobado dos leyes que han venido a renovar el marco normativo en la materia, ante la insuficiencia de los instrumentos vigentes hasta la fecha para atender, entre otras, situaciones de dependencia como la que originó el presente expediente. Por un lado, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Y, por otro, la Ley Foral 15/2006, de 14 de diciembre, de Servicios Sociales.

Sin ánimo de realizar un análisis exhaustivo de tales instrumentos legales, sí creemos oportuno apuntar tres ideas básicas, reveladoras de una nueva configuración del derecho a la obtención de servicios como el de referencia:

  1. En primer lugar, debe destacarse la preocupación de los legisladores estatal y foral por construir un ?verdadero derecho?. Así, la Ley 39/2006 se refiere al ?derecho subjetivo de ciudadanía a la promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia? (articulo 1). Por su parte, en la exposición de motivos de la Ley Foral 15/2006 se hace constar, si bien no en referencia exclusiva a la atención a la dependencia, que la normativa anterior partía de una idea asistencial en la prestación de los servicios sociales, según la cual los ciudadanos no disfrutarían de un verdadero derecho a obtener los servicios que necesitan para mejorar su calidad de vida y, en definitiva, para conseguir el bienestar que propugna la Constitución. Ante tal realidad se pretende reaccionar, construyendo, mediante la aprobación de carteras de servicios, auténticos derechos subjetivos. Entre las prestaciones que, en todo caso, habrán de ser garantizadas se encuentran las que se establezcan con carácter mínimo por la legislación estatal en materia de dependencia (artículo 20 de la Ley Foral 15/2006).
  2. Por otro lado, se declara expresamente la necesidad de revisar el sistema tradicional de atención a este colectivo. Así, se hace constar (exposición de motivos de la Ley 39/2006) que, hasta ahora, han sido las familias y, en especial, las mujeres, las que tradicionalmente han asumido el cuidado de las personas dependientes. Los cambios en el modelo de familia y la incorporación progresiva de las mujeres al mercado de trabajo demandan una respuesta sustancialmente distinta.
  3. Por último, -y entendemos que como corolario de la anterior idea- se establece en la Ley 39/2006 (artículo 14) un sistema de acceso a las prestaciones en el que la prioridad vendrá determinada por el grado y nivel de dependencia y por la capacidad económica del solicitante. Es decir, se prevé un modo de valoración de la necesidad de obtener los servicios que se independiza de la situación familiar.

En definitiva, los nuevos instrumentos legislativos prevén una nueva forma de entender el derecho de las personas dependientes a obtener prestaciones, entre las que se encuentra la atención domiciliaria. Un primer paso en la dirección apuntada puede apreciarse en el nuevo sistema de ayudas para personas dependientes establecido por la Administración de la Comunidad Foral, mediante la aprobación de la Orden Foral 293/2005, de 22 de diciembre, de la Consejera de Bienestar Social, Deporte y Juventud.

En ésta, el acceso a la ayuda económica viene determinado por la valoración de la dependencia del solicitante y por la renta per cápita de la unidad familiar a que pertenece, definida ésta de modo mucho más estricto a como venía haciéndose con anterioridad (básicamente, cónyuges e hijos menores o incapacitados sometidos a patria potestad). Así, puede apreciarse que, siguiendo la línea apuntada, se prescinde en la valoración de la mayor o menor disposición o posibilidades de los familiares para prestar la atención.

A la vista de ello, por lo que se refiere al contenido de la queja, hemos de concluir que la crítica al sistema de atención domiciliaria realizada por Dª. [?] era plenamente razonable y compartida por el legislador, como prueba la aprobación de nuevos instrumentos normativos tendentes a incrementar el nivel de apoyo y a reforzar los mecanismos de protección del derecho.

No obstante lo anterior, no entendemos que pueda imputarse al Ayuntamiento de Pamplona una vulneración del derecho a la asistencia domiciliaria de la Sra. [?], por las razones que a continuación se exponen:

  1. En primer lugar, no podemos concluir que se vulnerara dicho derecho por la falta de prestación del servicio durante los fines de semana. Cierto es que la razón de la denegación del mismo -la posibilidad de ser atendida en tales periodos por personas familiares- responde, precisamente, a la concepción puramente asistencial que ahora se pretende revisar, que atribuía al servicio público un carácter meramente subsidiario a la atención familiar. Pero no es menos cierto que, como reconoce el legislador, tal modo de prestar la atención ha venido siendo el establecido con carácter general hasta la fecha, para la totalidad de los ciudadanos. Por ello, no consideramos que pueda imputarse al Ayuntamiento de Pamplona una actuación infractora del ordenamiento jurídico.
  2. En segundo lugar, por lo que se refiere a la excesiva rotación de personal e, incluso, a la falta de cualificación o de preparación del mismo, hemos de convenir con la Sra. [?] que lo ideal sería reducir tal rotación al mínimo posible, teniendo en cuenta especialmente la naturaleza de las funciones a realizar, consistentes en la atención personal directa. Sin embargo, resulta ineludible, y especialmente en determinados periodos, que se produzcan sustituciones. Ante tal realidad, el Ayuntamiento, como responsable del servicio, lo gestione directa o indirectamente, habrá de garantizar que el mismo se presta con un nivel de calidad adecuado y, para ello, que el personal cuente con la cualificación y/o experiencia acordes con las funciones a realizar. Sentado lo anterior, no disponemos, no obstante, de elementos para concluir que tal obligación haya sido incumplida.

Por todo lo anterior, y de conformidad con el artículo 34.1 de la Ley Foral reguladora de esta Institución,

RESUELVO:

1º. Entender que el Ayuntamiento de Pamplona no ha vulnerado con su actuación ningún derecho protegido por el ordenamiento jurídico.

2º. Instar, no obstante, a dicho Ayuntamiento a que, teniendo en cuenta la nueva legislación existente en la materia, y sin perjuicio de la necesidad de desarrollo de ésta en los ámbitos nacional y foral, en la medida de sus competencias, revise los criterios o prácticas seguidos hasta la fecha, adaptándolos a la nueva configuración del derecho.

3º. Notificar esta resolución al interesado y al Ayuntamiento de Pamplona, señalando que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea