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Resolución 199/2007, de 25 de octubre, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, por la que se resuelve la queja formulada por Dª [?].

25 Octubre 2007

Exp: 07/212/M

: 199

Medio Ambiente

ANTECEDENTES

1. El día 22 de junio del año en curso, se presentó escrito de queja por parte de Dª. [?], que versaba sobre las molestias ocasionadas por una explotación ganadera situada junto a su domicilio sito en la calle [?] número [?] de [?].

En el mismo la interesada exponía que desde hace aproximadamente un año hay un grupo de caballos enfrente de su casa, y debido a que las labores de limpieza son nulas, existen una gran cantidad de insectos y un hedor insoportable, situación que se empeora con la llegada del verano, impidiendo incluso que pueda abrir las ventanas de su vivienda, y salir al patio, ya que los purines han llegado a salpicar dentro del mismo.

Por ello la interesada se dirigió en fecha 16 de abril del presente año tanto al Ayuntamiento de [?] exponiendo su problema, como al Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación solicitando información sobre la explotación ganadera causante de la situación. Así mismo, la interesada acudió a SEPRONA denunciando lo que ocurría en la explotación ganadera.

El 4 de mayo recibió respuesta del Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación en el que se le informa de que la mencionada explotación ganadera está inscrita en el Registro de Explotaciones Ganaderas del Departamento de Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, así como que es a este Departamento y al Ayuntamiento de [?] a donde tenía que dirigirse para interesarse por la situación legal de la explotación, ya que el Departamento de Ganadería no es el responsable del otorgamiento de licencias.

Tras diversas gestiones, el 25 de mayo del mismo año la interesada dirigio escrito al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda explicando la situación, siendo que, según la interesada, le contestan vía telefónica que es al Ayuntamiento a quien corresponde el control de la mencionada explotación ganadera.

Por todo ello, solicitaba la intervención de esta Institución para que pudiera mediar en la solución del problema.

2. A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, se dirigió escrito al Ayuntamiento de [?], al Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación y al Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda para que informasen sobre la cuestión planteada en la queja.

Con fecha 14 de agosto del año en curso tuvo entrada en esta Institución escrito del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda en el que nos informaba de que la explotación objeto de la queja se encuentra inscrita en el Registro de Explotaciones y de que ante la denuncia presentada por Dª [?], la Dirección General de Medio Ambiente actuó dirigiendo escrito de la Dirección del Servicio de Integración Ambiental al Ayuntamiento de [?], a quien corresponde la inspección de la actividad. En dicho escrito comunicaban al Ayuntamiento que, la actividad se encuentra incluida en el Anejo 4D del Decreto Foral 93/2006, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de intervención para la protección ambiental, y de acuerdo a lo establecido en el art. 86.5 del mismo, corresponde al mismo la inspección de la actividad. Las condiciones aplicables a la instalación, cuyo cumplimiento daba vigilar ese Ayuntamiento son las siguientes: a) El vertido de los lixiviados del estiércol y las aguas de limpieza de los vehículos de transporte a la red de alcantarillado municipal está prohibido, por lo que se deberá contar con un sistema de almacenamiento para su gestión posterior. y b) La evacuación del estiércol sólido al exterior del núcleo urbano deberá hacerse cada dos días.?

Así mismo, con misma fecha, tuvo entrada informe del Departamento de Agricultura, Ganadería y alimentación en el que nos informa que tras la denuncia presentada por la interesada en la Oficina Comarcal de [?], un veterinario de dicha oficina se desplazó a la exportación ganadera para comprobar el estado higiénico sanitario de la explotación y del bienestar de los animales. Con respecto a la queja presentada por la interesada se le contestó por escrito con fecha 4 de mayo indicándole que la explotación cumple los requisitos legales para la inscripción en el registro de instalaciones ganaderas del Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación.

Posteriormente, el 28 de septiembre del año en curso, tuvo entrada informe del Ayuntamiento de [?] en el que nos expone que ante la queja formulada por la interesada, la denuncia presentada en el mismo Ayuntamiento por la Patrulla Seprona de Artajona y escrito recibido por el Servicio de Integración Ambiental del Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda del Gobierno de Navarra, el Consistorio, con fecha 15 de mayo solicitó a [?] (Servicio de Asesoría en materia de Actividades Clasificadas) visita de inspección a las instalaciones ganaderas que ocasionan las molestias denunciadas por la promotora de la queja. Recibido informe de [?] por parte del Ayuntamiento se nos da traslado del mismo y nos informa de que el 25 de septiembre se le requiere a Don [?], propietario de la explotación ganadera para que:

?El número de cabezas de ganado a alojar en la instalación deberá ajustarse siempre a la capacidad definida en el Certificado de Inscripción en Registro de Instalaciones Ganaderas del Gobierno de Navarra.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.7 del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, la instalación ganadera deberá evacuar el estiércol sólido producido al exterior del núcleo urbano en un plazo menor de 2 días.

Dado que se prohíbe el vertido de los lixiviados del estiércol y as lagunas de limpieza de los vehículos de transporte a la red de alcantarillado municipal está prohibido deberá contar con un sistema de almacenamiento para su gestión posterior. La instalación deberá contar con autorización de la Confederación Hidrográfica del Ebro (CHE), siendo necesario presentar dicha documentación en el Ayuntamiento de [?], con el fin de que este último pueda verificar el cumplimiento de las condiciones de vertido establecidas por la CHE.?

ANÁLISIS

1. De entrada, conviene significar que la presente queja se enmarca en los derechos de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado, así como a la intimidad, integridad física e inviolabilidad del domicilio.

La actividad objeto de la presente queja, en razón de su grado de ocupación, está incluida en anejo 4D de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental. Por tanto, conforme al artículo 86.5 del reglamento de desarrollo de la Ley Foral, aprobado por Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, la inspección de la actividad corresponde al municipio en cuyo ámbito territorial están ubicadas y a los Departamentos que hubieran emitido informes vinculantes en relación a los aspectos contemplados en ellos.

Sin perjuicio de dicha atribución competencial conviene hacer referencia también al art. 25.2.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, modificada por Ley 11/1999, de 21 de abril, que atribuye al Ayuntamiento el ejercicio de competencias en materia de protección del medio ambiente y la salubridad pública. El art. 84.1.b del mismo texto legal en relación con el art. 1.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955 facultan la intervención de las Corporaciones Locales en las actividades privadas de los administrados, con el fin de salvaguardar los bienes e intereses particulares de éstos susceptibles de protección jurídica.

2. Por ello, esta Institución solicitó el oportuno informe al Ayuntamiento de [?] solicitando conocer la situación legal de la explotación ganadera, en concreto si posee la licencia de actividad clasificada que exige Ley Foral 4/2005 de 22 de marzo, de Protección del Medio Ambiente y su Reglamento de desarrollo aprobado por Decreto Foral 93/2006 de 28 de diciembre, o en su caso, la Ley Foral 16/1989 de 5 de diciembre de Control para la Protección del Medio Ambiente y su Reglamento de desarrollo aprobado por Decreto Foral 32/1990 de 15 de diciembre, si la licencia se hubiera otorgado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley Foral 4/2005.

De la Información facilitada por el Ayuntamiento de [?], y más concretamente del informe realizado por [?], se deduce que la explotación ganadera carece de licencia de actividad. La apertura de las explotaciones se llevó a efecto sin contar con la preceptiva autorización establecida en el art. 29 y siguientes del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, al ser unas actividades molestas por producción de malos olores y polvos e insalubres por evacuación de productos perjudiciales para la salud humana (art. 3) o en la posterior Ley Foral 16/1989, de 5 de diciembre de Control para la Protección del Medio Ambiente.

Con posterioridad a la aprobación de dicha Ley Foral 16/1989, Gobierno de Navarra aprobó el Decreto Foral 188/1986, de 24 de julio, que establece las condiciones técnicas, higiénico-sanitarias y ambientales de las explotaciones pecuarias. Respecto a las explotaciones existentes en núcleos urbanos, como es el caso planteado en la presente queja, señalaba el artículo 7 del Decreto Foral 188/1986, de 24 de julio, que aquellas que carezcan de licencia de actividad legalmente tramitada o que la distancia de la explotación respecto al suelo urbano o urbanizable sea inferior a 500 metros deberán desaparecer de los cascos urbanos en el plazo máximo de 15 años, sin perjuicio de que sea exigible la exigencia de medidas correctoras. El Decreto Foral 268/2001, de 24 de septiembre, amplió el plazo para cese de la actividad hasta el día 7 de agosto de 2003.

Mediante la disposición transitoria del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, por el que se establecen las condiciones técnicas ambientales de las instalaciones ganaderas en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra amplia el plazo, ?sine die? hasta el cese de la actividad o alcance el titular la edad de jubilación, pudiendo trasmitirla a familiares de primer grado.

Esta Institución, en la Resolución 103/2007, de 11 de julio, tuvo ocasión de examinar dicha disposición transitoria. En concreto afirmábamos en dicha resolución que del contenido de la disposición transitoria primera del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, que amplía el plazo, sin concretar límite temporal, para que las instalaciones ganaderas sin licencia de actividad sigan funcionando, se constata la diferencia de trato que el Gobierno de Navarra da a las explotaciones ganaderas en demerito de los derechos de los ciudadanos, vecinos de esas explotaciones, a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud. El preámbulo del referido Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, justifica la modificación normativa en los siguientes términos:

? El Decreto Foral 188/1986, de 24 de julio, supuso la primera norma medioambiental especifica en la Comunidad Foral para el sector ganadero. Dado el tiempo transcurrido, con los consiguientes cambios tecnológicos y socioeconómicos, y habiéndose promulgado además la Ley Foral 11/2000, de 16 de noviembre, de sanidad animal, el Real Decreto 242/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas, el Real Decreto 261/1996, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, la Ley 6/2001, de Evaluación de Impacto Ambiental, y la Ley 16/2002, sobre Prevención y Control integrados de la Contaminación, se ha considerado procedente actualizar la citada norma adaptándola a dichos progresos y cambios. Las explotaciones en funcionamiento deberán adecuarse a las condiciones técnicas medioambientales en los plazos fijados.

En el artículo 7º del citado Decreto Foral se establecía un plazo de quince años para la desaparición de las explotaciones existentes dentro de los núcleos de población urbanos o a distancias inferiores a los señalados, que no dispusieran de licencia de actividad o no se ajustarán a lo determinado en ella. Dicho plazo fue prorrogado en dos años en virtud del Decreto Foral 268/2001, de 24 de septiembre

Próximo a expirar este plazo, la realidad evidencia que existen serias dificultades de orden socioeconómico para que numerosas explotaciones cumplan esta determinación, sobre todo en zonas de gran tradición ganadera y donde abundan los titulares de edad avanzada. Tras el oportuno contraste con las organizaciones profesionales y sindicales parece indicado permitir el funcionamiento de estas explotaciones hasta el momento en que el titular cese en la actividad o alcance la edad de jubilación, siempre que se cumplan ciertas condiciones que garanticen la no afectación al medio ambiente ?,

Y, en efecto, mediante la disposición transitoria se introduce una excepcionalidad a la clausura de la actividad en el momento del cese o jubilación, de gran trascendencia temporal: la posibilidad de transmitir la actividad entre familiares de primer grado, es decir entre cónyuges y/o de padres a hijos, que, en modo alguno, ha sido motivada o justificada.

Se abandona el criterio seguido por la normativa precedente, que establecía un término temporal concreto y, en su lugar, se permite su existencia hasta el cese de la actividad o la jubilación de su titular, que, a pesar de su inconcreción temporal, se presume implique un corto espacio de tiempo, dado, en la mayoría de los casos, la avanzada edad de los titulares. Se intenta justificar esta medida, en una supuesta proporcionalidad entre las dificultades socioeconómicas, la edad avanzada y el derecho ciudadano a un medioambiente adecuado. No obstante, la indeterminación de esta norma, genera una incertidumbre jurídica notable.

Pero, lo que es más grave, el amparo legal que la disposición transitoria da a las explotaciones una vez trasmitidas a los hijos carece de toda explicación racional, pues no se acomoda en modo alguno a los criterios que justifican la transitoriedad. En efecto, las dificultades socioeconómicas no son tales, sino muy al contrario, presumiblemente se generarán si se sigue con la explotación trasmitida, al no poder aumentar el número de ganado, ni introducir en la instalación mejoras técnico-productivas, como señala la citada disposición transitoria. De otro lado, el criterio de la edad avanzada, asociado a la temporalidad, desaparece. En suma, la norma acaba potenciando y protegiendo la ganadería de ?ocio?, ejercida por ganaderos jubilados o por sus hijos, trabajadores en otros sectores económicos.

Por lo dicho, concluíamos afirmando que la citada disposición transitoria vulnera abiertamente el principio de seguridad jurídica sancionado y garantizado en el art. 9.3 de la CE, principio que, ha dicho el Tribunal Constitucional, es suma de los principios de certeza, legalidad, jerarquía normativa, irretroactividad de la norma no favorable, e interdicción de la arbitrariedad (STC 27/1981), que supone certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, y, por ende, conlleva una expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 104/2000).

En definitiva, es una regla que protege la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta a las determinaciones de la legalidad vigente, frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles (STC 150/1990).

En efecto, se vulnera, a criterio de esta Institución, el principio de seguridad jurídica cuando: a) se otorga, primero, un plazo de quince años para trasladar las explotaciones ganaderas del suelo urbano; b) se amplía el plazo por dos años más; c) se procede, contra la propia doctrina de los actos propios, al permitir la continuidad de las explotaciones ganaderas que durante diecisiete años no han querido trasladarse del núcleo de población, primándose al incumplidor, mostrando una incoherencia con los objetivos que inicialmente se proponían, que eran los de trasladar todas las explotaciones fuera de los núcleos urbanos y, finalmente, perjudicando a los vecinos de las que permanecen, a quienes, no sólo se les dañan derechos subjetivos, sino las legitimas expectativas a la certeza de que, al cabo de los años preestablecidos, desaparecerían esas instalaciones nocivas y contaminantes.

En razón de dichos argumentos, en la Resolución 103/2007, de 11 de julio, esta Institución sugirió a Gobierno de Navarra que derogase la previsión contenida en el párrafo segundo de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, en lo relativo a la posibilidad de transmitir las instalaciones ganaderas a familiares de primer grado.

El Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, remitió contestación de cuya lectura se deducía que había decidido no adoptar en este asunto una actitud calificable como de ?favorable? a la sugerencia formulada, puesto que en la práctica había decidido no iniciar procedimiento ni trámite alguno para derogar la previsión contenida en el párrafo segundo de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Foral 148/2003, de 23 de junio, en lo relativo a la posibilidad de transmitir las instalaciones ganaderas a familiares de primer grado.

3. Centrándonos en la explotación ganadera objeto de la queja, debemos señalar que, parece ser que, como ya ha quedado reflejado en líneas anteriores, su apertura se llevó a efecto sin contar con las preceptivas e inexcusables autorizaciones como actividades clasificadas, ni tan siquiera consta que se haya solicitado al Departamento de Salud un informe, de acuerdo con lo establecido en el Decreto Foral, 304/2001, de 22 de octubre, por el que se modifican determinados artículos del Decreto Foral 32/1990, de 15 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento de Control de las Actividades Clasificadas para la protección del Medio ambiente, que garantice la inexistencia de un riesgo real para la salud de las personas.

A ello se añade que, según las denuncia realizada por el Seprona y el posterior informe realizado por [?], en la visita realizada a la explotación ganadera, parece ser que en ese momento se superaban el número de cabezas de ganado, así como había acumulado estiércol almacenado en el exterior, que parece ser que es eliminado con frecuencia semanal.

Al respecto, el artículo 8.7 del ya citado Decreto Foral 148/2003, establece la obligación de evacuar el estiércol sólido producido al exterior del núcleo urbano en un plazo menor de 2 días, y el artículo 7.1 prohíbe el vertido de los lixiviados de los residuos a la red de alcantarillado municipal, debiendo contar con un sistema de almacenamiento. Por ello, con fecha 25 de septiembre de 2005 el Ayuntamiento de [?] ha requerido al propietario de la explotación para que el número de cabezas de la instalación deberá ajustarse siempre a la capacidad, y para que la se proceda a evacuar el estiércol sólido producido al exterior del núcleo urbano en un plazo menor de 2 días, así como para que presente en dicho Ayuntamiento autorización de la Confederación Hidrográfica del Ebro que permita el vertido en el cauce del río.

Esta Institución considera que de acuerdo con el artículo 16 de dicho Decreto Foral 148/2003, no sólo se debe requerir al propietario para que cumpla con la normativa anterior y adopte las medidas correctoras pertinentes que minimicen la afección, sino que en caso de incumplimiento de la misma, se debe proceder a iniciar un expediente sancionador. Conviene recordar aquí que la potestad sancionadora de la Administración es de carácter imperativo. La competencia de los órganos administrativos es irrenunciable (art. 12, Ley 30/1992), debiendo ser ejercida con eficacia y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, tal y como establece el propio texto constitucional (art. 103 CE), máxime cuando resultan afectados los derechos fundamentales de los ciudadanos.

4. El valor constitucional de protección del medio ambiente procede configurarlo no sólo como un valor material, sino también como un derecho constitucional. El Tribunal Constitucional (STC 64/1982, de 4 de noviembre, y 170/1989, de 19 de octubre) mantiene que la protección del medio ambiente se constituye como límite legítimo a la actividad económica, tratando de armonizar los intereses en conflicto, utilizando como parámetro de esta armonización el interés general.

El ordenamiento jurídico debe interpretarse por todos los poderes públicos en el sentido más favorable a la efectividad de los derechos constitucionales, lo que supone que entre las diversas interpretaciones posibles se deba optar por aquella solución que contribuya a otorgar la máxima eficacia posible al derecho fundamental afectado (SSTC 113/2001, de 13 de junio, 5/2002, de 14 de enero, y 26/2006, de 30 de enero), en nuestro caso a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud.

Es claro, por tanto, que el Ayuntamiento de [?] tiene la obligación -correlativa al derecho de la promotora de la queja- de adoptar las medidas adecuadas para poner fin a la situación que ha dado origen a la queja (STS de 25.4.1989 RJ 1989/3233).

5. La permanencia de unas instalaciones pecuarias contaminantes, cuyas inmisiones penetran en los domicilios de los vecinos circundantes, implica una vulneración del derecho fundamental a la integridad física de éstos, a la inviolabilidad de su domicilio y a la intimidad personal y familiar, todos ellos derechos fundamentales de los ciudadanos, por lo que se hace necesario instar a la pronta superación de la actual situación con indemnización, en su caso, a los particulares perjudicados.

RESUELVO:

1º. Declarar lesionados los derechos de la promotora de la queja a disfrutar de un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud, establecidos en los artículos 45.1 y 43.1 de la Constitución Española, así como sus derechos fundamentales a la integridad física, a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad de domicilio, establecidos en dicha Norma Suprema.

2º. Recordar al Ayuntamiento de [?] su obligación de adoptar la medidas pertinentes para poner fin a las situaciones irregulares generadas por la explotación ganadera, salvaguardando los derechos ciudadanos a un medio ambiente adecuado y a la protección de la salud. Y su deber de dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 9.2, 43.1 y 105 de la Constitución Española, así como ejercer las competencias obligatorias establecidas en el art. 25.2 f y h de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.

3º. Conceder un plazo de dos meses al Ayuntamiento de [?] para que informe sobre la aceptación de este recordatorio y de las medidas a adoptar al respecto o, en su caso, de las razones que estime oportunas para no aceptarla, con la advertencia de que de no hacerlo así, incluiremos el caso en el informe anual al Parlamento de Navarra en los términos de apartado segundo del citado precepto legal.

4º. Notificar esta resolución a la interesada, al Alcalde del Ayuntamiento de [?], y al Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra significando que de conformidad con el artículo 35.4 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, contra la presente Resolución no cabe interponer recurso alguno.

El Defensor del Pueblo de Navarra

Francisco Javier Enériz Olaechea