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Sugerencia sobre la denegación de autorización para la instalación de mesas en la vía pública con el fin de proceder a la recogida de firmas

10 Febrero 2004

ANTECEDENTES

La entidad que formulaba la queja (expte. 03/247/O) se refería a la actuación del Área de Protección Ciudadana del Ayuntamiento de Pamplona, a la que se dirigieron solicitando autorización para instalar cuatro mesas informativas en las calles Mercaderes, San Nicolás, Paseo Sarasate y plaza del Ayuntamiento a fin de recoger firmas para la preparación de la Conferencia de la Paz, siéndoles denegada en base a que el Ayuntamiento únicamente concede permisos a las asociaciones de carácter benéfico-social tales como DYA, Cruz Roja, Ayuda a Enfermos de Cáncer, etc.
Manifiestan los interesados que la denegación atenta contra derechos amparados en la Constitución, concretamente el derecho a la igualdad, del artículo 14, el de libertad de reunión del artículo 21, y el derecho a la libertad de expresión, artículo 20.1. En consecuencia solicitan que se adopten las medidas necesarias para que todas las asociaciones y movimientos sociales que trabajan en Pamplona tengan las mismas oportunidades y derecho para poder trabajar y hacer partícipe a toda la ciudadanía de sus objetivos y fines.
El Concejal Delegado de Protección Ciudadana hacía mención en el informe que solicitamos a la Resolución por la que se deniega la petición de la citada entidad, y respecto a la misma manifiesta lo siguiente:
?La Resolución del Concejal Delegado se refiere exclusivamente, tal y como queda recogido en la misma, a no acceder a la colocación de mesas informativas en lo que es competencia de Protección Ciudadana, es decir, la ocupación de espacios para la celebración de actividades. En dicha Resolución no se limita su libertad de expresión, ni su derecho de reunión que está regulado por la Ley Orgánica 9/1983 y su posterior modificación, Ley Orgánica 9/1999 y sobre la que este Ayuntamiento no es competente.
La propia Resolución del Concejal Delegado recoge que la negativa a lo solicitado se fundamenta en los criterios adoptados en su día en relación con las autorizaciones de ocupación de espacios para la celebración de actividades, que en concreto, además de los criterios generales, para las mesas petitorias dice: <<Debido al posible compromiso al que se puede someter al ciudadano, sólo se autorizarán aquellas promovidas por organizaciones sin ánimo de lucro o de carácter benéfico, que tengan por objeto el mantenimiento de dichas asociaciones con el fin de ofrecer prestaciones de índole social a toda la ciudadanía. Se prohibirán aquellas organizaciones con fines particulares, propagandísticos, de reivindicaciones laborales o políticas promocionales y/o comerciales>>.
Mesas petitorias consolidadas: Cruz Roja, DYA, Cáncer, Cáncer de mama, Parkinson y Alcer.?

ANÁLISIS

Comenzamos analizando si se había producido vulneración al derecho de reunión y el consiguiente a la libertad de expresión, implícito en la petición que se hizo al Ayuntamiento, pues una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 85/1988; STC 36/1982; STC 66/1995; STC 42/2000) ha considerado ambos derechos estrechamente relacionados en casos como el analizado.
El Alto Tribunal postula que, históricamente, el derecho de reunión surge como un derecho autónomo intermedio entre los derechos de libre expresión y de asociación, que mantiene en la actualidad tan íntima conexión doctrinal con ellos, que bien puede decirse, que el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo ?agrupación de personas-, el temporal ?duración transitoria-, el finalista ?licitud de la finalidad- y el real u objetivo ?lugar de celebración.
El Tribunal Constitucional en la sentencia 85/1988, de 28 de abril, en que se plantea un caso muy similar al que nos ocupa, se detiene en el análisis de los elementos subjetivos y finalístico del derecho fundamental de reunión, en aras a determinar si la instalación de mesas petitorias debe considerarse incluida en el ejercicio de ese derecho constitucional.
En cuanto al elemento subjetivo, destaca que la agrupación de personas es una nota esencial del derecho de reunión y se caracteriza por ser una concurrencia concertada en la cual existe un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con los restantes que participan en la misma. Respecto del elemento finalístico, señala que la finalidad de comunicación pública es un elemento común y consustancial a toda clase de reuniones en lugares públicos, de forma que hay una confluencia entre la libertad de expresión y el derecho de reunión con ocasión del ejercicio de éste.
Según sigue desarrollando la sentencia aludida, las dos notas anteriores -concurrencia concertada y carácter externo del fin concreto de la reunión- son predicables del concepto de derecho de reunión reconocido en el artículo 21 de nuestra Norma Magna, pues la ausencia de definición del derecho en este precepto constitucional, viene suplida por el artículo 1 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión, cuyos términos permiten sostener que, en nuestro ordenamiento jurídico, son elementos delimitadores del derecho de reunión, entre otros, el concierto de las personas que se reúnen y la presencia de un fin lícito que actúa como condición externa de legitimidad del derecho.
Como señala el Tribunal Constitucional, la aplicación de las anteriores consideraciones doctrinales al caso debatido, hacen forzoso reconocer que la instalación de mesas petitorias en la vía pública no constituye, en sí misma considerada, una reunión, y no supone que con tales actividades se esté ejerciendo el derecho constitucional de reunión, puesto que no concurren los elementos indispensables que caracterizan tal derecho. La instalación de mesas pretende la adhesión de los ciudadanos a una causa mediante la plasmación de su firma o entrega de dinero pero ello no conlleva que se produzca una aglomeración de personas, esto es, una reunión, pues falta el elemento subjetivo de toda reunión, consistente, según se deja dicho, en el concierto mutuo para concurrir al acto, en el saberse participantes de una reunión.
Esta doctrina se ha mantenido invariablemente aun en casos en los que se ha estimado el amparo con fundamento, lógicamente, en supuestos de hecho distintos. Así la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 195/2003, de 27 de octubre, recogiendo la doctrina emanada de la sentencia 85/1988, falla a favor de los demandantes de amparo y califica el hecho de colocar mesas informativas y otras instalaciones como un aspecto accesorio del ejercicio del derecho de reunión, pues previamente se había producido una concentración de personas directamente relacionadas con los fines del acto, aun cuando dichas instalaciones suponían la temporal ocupación del espacios de uso público, pero, como decimos, con ocasión y en el marco del ejercicio del derecho de reunión.
A este respecto, el Alto Tribunal señala que, dada la íntima conexión entre la libertad de expresión y el derecho de reunión, ha de entenderse que los titulares de esos derechos constitucionales están en condiciones de decidir libremente acerca de cuáles han de ser los instrumentos o vehículos materiales a través de los que hacer llegar su mensaje a los destinatarios. Como asevera el Tribunal Constitucional, para la emisión o intercambio de ideas, mensajes, reivindicaciones, aspiraciones, denuncias, adhesiones entre manifestantes y ciudadanos son imaginables una multiplicidad de medios materiales, entre los que se encuentra la instalación de mesas petitorias. Pero en el caso enjuiciado en esta sentencia se trataba de una instalación colocada para ser utilizada por personas que estaban ejerciendo su derecho de reunión, a cuyo efecto cumplieron los trámites oportunos hacia la autoridad competente previstos en la Ley reguladora del derecho de reunión. En ese marco se entiende que la colocación de mesas y otras instalaciones es compatible con el ejercicio de aquel derecho pero accesorio, ya que, por si misma, la mera colocación de mesas no constituye un aspecto o variable del derecho de reunión, sino que es preciso que se ejerza materialmente este derecho mediante la conjunción de personas.
En relación al caso planteado, es evidente que la entidad en cuestión no pretendía ejercer su derecho de reunión sino una mera recogida de firmas mediante la instalación de mesas petitorias, por lo que se dirigió al Ayuntamiento de Pamplona en solicitud de autorización para uso de la vía pública, en vez de a la Delegación del Gobierno en Navarra que es la Administración Pública competente a la que hay que comunicar el ejercicio del citado derecho constitucional, como exige la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio. Por ello, no puede postular que el Ayuntamiento de Pamplona haya infringido su derecho constitucional a reunirse o manifestarse, pues es un derecho que, verdaderamente, no ha tratado de ejercer.
Lo que en realidad ha intentado la entidad reclamante es la utilización privativa de la vía pública mediante la instalación de mesas, que es una pretensión que se debe enjuiciar bajo la perspectiva de la normativa sobre bienes de las entidades locales, que en Navarra se encuentra en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio de Régimen de la Administración Local, y reglamento de desarrollo, donde se regula la utilización y aprovechamiento de los bienes de uso público de los municipios.

El artículo 121 de la ley dice textualmente:

1) El destino propio de los bienes de uso público es su utilización común y general por todos los ciudadanos indistintamente, realizada normalmente conforme a la naturaleza y a la finalidad a que estén afectos.

2) Las utilizaciones de carácter especial, privativo o anormal, estarán sujetas a licencias o concesión, conforme a las disposiciones de esta sección.

A su vez, el artículo 122 señala que se requiere licencia del Ayuntamiento para la utilización especial o la privativa de bienes de uso público, salvo en los supuestos en que sea preciso hacer obras o colocar instalaciones permanentes, que exigen la concesión según prescribe el artículo 123.

El tipo de uso que estamos analizando en el supuesto planteado en la queja quedaría englobado en el supuesto del artículo 122, pues la instalación de mesas en la vía pública constituye una utilización privativa de la misma, que, al no requerir obras o instalaciones permanentes, puede ser permitida por los Ayuntamientos mediante licencia. Este tipo de licencias, conforme señala el precepto, se entienden ?concedidas a precario y podrán ser revocadas en cualquier tiempo?.

La doctrina y la jurisprudencia han señalado que los rasgos típicos de esta clase de licencias demaniales son los siguientes:

- Las autorizaciones demaniales son auténticos actos de tolerancia para un uso especial del dominio a favor de un particular que previamente no ostenta derecho alguno, lo cual constituye una nota distintiva de otras licencias, como la de obras, donde existe un derecho preexistente del titular de suelo para construir, si bien precisa obtener de la Administración licencia para poder materializar ese derecho.

- Estos permisos o autorizaciones son actos administrativos unilaterales, sin que a ello se oponga el hecho de que se conceden previa petición del particular. Se otorgan a precario por lo que pueden ser revocados en cualquier momento. El derecho del usuario se limita, por tanto, a poder utilizar el dominio en la forma autorizada, y en tanto la autorización está vigente.

- El otorgamiento de estos permisos puede someterse a la exacción de tasas.

Estas características permiten deducir que los ciudadanos carecen del derecho a exigir el uso especial, anormal o privativo de las vías públicas, sino que cada Ayuntamiento puede regular ese uso en el ejercicio de sus potestades discrecionales, pudiendo elegir una solución entre las varias posibles para determinar ese uso, todas ellas justas y adecuadas al ordenamiento jurídico, salvo que se incurra en desviación de poder o arbitrariedad. En este aspecto resulta particularmente relevante garantizar el cumplimiento del principio constitucional a la igualdad de los ciudadanos recogido en el artículo 14 de la Constitución, según el cual ?los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social?.

El precepto configura el principio de igualdad ante la ley como un derecho subjetivo de los ciudadanos que les ampara frente a normas que promuevan desigualdades arbitrarias entre los mismos, siempre que los términos de la comparación se deduzcan de similares o análogas situaciones de hecho, a las que debe corresponder un tratamiento jurídico de igual consideración, pues en tales supuestos la norma debe ser idéntica para todos y sus previsiones jurídicas han de tener los mismos efectos. El principio de igualdad obliga a que ante situaciones homogéneas, las normas establezcan, en consonancia, igualdad de derechos y deberes para los ciudadanos. De no actuarse de esa manera, el principio constitucional quedaría vulnerado.

Las normas pueden establecer un trato diferenciado cuando regulen situaciones jurídicas heterogéneas que por sus distintas características precisen, razonablemente, de previsiones normativas acordes con esas diferencias. A tal fin resulta indispensable que exista una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, y siempre aplicando criterios de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida. Como ha declarado el Tribunal Constitucional repetidas veces, el trato desigual no supone necesariamente arbitrariedad, sino que sólo resulta arbitrario el tratamiento a los ciudadanos que implique una desigualdad ?irracional?, esto es, desproporcionada, artificiosa y carente de fundamento suficiente para justificar un distinto tratamiento, perjudicial o favorable, de unos ciudadanos respecto de los demás.

Lo dicho es igualmente predicable de cualquier actuación de las Administraciones Públicas, pues tales criterios se aplican para evaluar la igualdad en la aplicación de la ley como la igualdad ante la ley.

Como literalmente señala la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 1997, las características del principio de igualdad son las siguientes:

«a) Que se configura como un derecho subjetivo de los ciudadanos a recibir un trato igual; b) Que la igualdad no puede valorarse en abstracto, pues ha de entenderse y enjuiciarse siempre en función de las circunstancias que concurran en cada caso concreto, por lo que su aplicación requiere siempre una operación de comparación, pues se trata de un derecho-principio de carácter relativo; y c) Que la igualdad encierra prohibición de discriminación, pero esta prohibición no es absoluta e incondicionada, pues rige la prohibición para situaciones iguales, no actuando, sin embargo, la prohibición cuando entre los términos en comparación existen elementos diferenciales con trascendencia jurídica que permiten y aun postulan un trato discriminado basado en motivos objetivos, es decir, una justificación racional o jurídica suficiente».

Además, las potestades discrecionales conferidas a las Administraciones Públicas para regular el uso de los bienes públicos se han de ejercer con arreglo a determinados principios consolidados en la jurisprudencia. Según señala la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1997 (RJ 2752/1997), ?(...) la aplicación de los principios y criterios que rigen nuestro ordenamiento jurídico lleva a la conclusión de que el ente municipal ejerce potestades sobre la administración de los bienes de dominio y uso público, sobre los que pueden reconocerse derechos a los particulares con tal de que no se incurra en una infracción del ordenamiento jurídico y de que los elementos discrecionales de su potestad no contravengan la racionalidad, la adecuación al interés público y la proporcionalidad entre medios y fines?.

Por último, también es preciso recordar que el artículo 54.1. f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, obliga a las Administraciones Públicas a motivar debidamente los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, que es el mecanismo que permite su fiscalización y enjuiciamiento por los Tribunales de Justicia.

En base a este marco normativo analizamos la denegación por el Ayuntamiento de Pamplona de la solicitud de la entidad autora de la queja de colocar 4 mesas para la recogida de firmas en el casco antiguo de la ciudad el día -- de -------, desde las 11,30 a las 14 horas.

Previamente destacamos que la contestación que dio el Ayuntamiento a la entidad solicitante es insuficiente a todas luces para cumplir el deber legal de motivación de las resoluciones dictadas en ejercicio de una potestad discrecional, pues se limitó a decir que ?a la vista de las conclusiones sobre los criterios adoptados en su día en relación con las autorizaciones de ocupación de espacios para la celebración de actividades? , resuelve no acceder a lo solicitado. Es evidente que la explicación no expone los criterios o fundamentos en que se ha basado la denegación, y por ello no cumple las exigencias del citado artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Sobre esos fundamentos que sirvieron para denegar las mesas nos señala el informe remitido en la presente queja que el Ayuntamiento permite la colocación de mesas petitorias consolidadas: Cruz Roja, DYA, Cáncer, Cáncer de mama, Parkinson, y Alcer, y, que los criterios para la colocación en la vía pública de mesas petitorias se han adoptado como dice: ?debido al posible compromiso al que se puede someter al ciudadano, sólo se autorizarán aquellas promovidas por organizaciones sin ánimo de lucro o de carácter benéfico, que tengan por objeto el mantenimiento de dichas asociaciones con el fin de ofrecer prestaciones de índole social a toda la ciudadanía. Se prohibirán aquellas organizaciones con fines particulares, propagandísticos, de reivindicaciones laborales o políticas, promocionales y/o comerciales?.

Para valorar la respuesta que nos daba el Ayuntamiento comenzamos por el examen de los términos de la comparación referidos, para deducir si se había producido infracción al principio a la igualdad. En este sentido, se observaba que, al menos formalmente, no se puede afirmar que el Ayuntamiento haya vulnerado el citado principio, pues la entidad reclamante no ha acreditado que el Ayuntamiento autorizase en otras ocasiones a personas o entidades de la misma naturaleza que ella la realización de actuaciones similares a la pretendida. Entendíamos que las demás asociaciones citadas, Cruz Roja, Alcer, DYA, etc. tienen fines muy distintos de los propios de la entidad autora de la queja, que son estrictamente políticos y no benéficos, de modo que los términos de la comparación de que se parte son heterogéneos.

Sin embargo, no debemos olvidar que las ciudades son un espacio privilegiado de convivencia e intercambio y por ello en sus calles y plazas se colocan en muchas ocasiones mesas, puestos e instalaciones similares para los fines más diversos: ocio y cultura, puramente comerciales, intercambio de objetos y coleccionismo, propaganda y anuncios de todo tipo, solidaridad con el tercer mundo o con minorías marginales, divulgación religiosa e incluso puramente políticas, que son consentidos por las Administraciones siempre que su presencia en las vías públicas no perjudique o entorpezca a los transeúntes, en la consideración de que estas actividades están integradas en los espacios de uso público aportando a los ciudadanos diversidad, oportunidades de conocimiento, distracciones, información etc.

Como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 66/1995, ?en una sociedad democrática, el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación sino también un espacio de participación?. Y en esa medida las vías públicas no sirven sólo para el mero desplazamiento o para pasear, sino también para ejercer derechos ciudadanos, para la convivencia, para el disfrute y ocio, para intercambiar información, para la comunicación con los demás y, también, para que las organizaciones ciudadanas puedan dar a conocer sus alternativas a los problemas que les preocupen y buscar la adhesión de los vecinos.

Partiendo de esta concepción de lo que son las vías públicas y su utilización, entendemos que el Ayuntamiento, en el ejercicio de sus facultades discrecionales, podría facilitar a todas las personas o grupos, debidamente legalizados, el uso de los espacios públicos para los fines pretendidos, siempre que se garanticen las normas mínimas de convivencia ciudadana y el respeto a las instrucciones dadas por las autoridades y funcionarios. De esa forma, la regulación del uso de nuestras calles y plazas será igual para todos, sin distinciones forzadas o artificiosas entre actividades comerciales, hosteleras, informativas, sociales, políticas, etc., que no siempre se justifican ni comprenden. De ese modo, las necesarias limitaciones que se impongan en cada caso estarán más fundamentadas y respetaran mejor el principio de proporcionalidad de medios y fines. En este sentido, recordaremos el principio constitucional de ?favor libertatis?, que debe impregnar la interpretación de las normas restrictivas para con la libertad y su aplicación.

SUGERENCIA

Por lo expuesto, se considera oportuno efectuar al Ayuntamiento de Pamplona una SUGERENCIA para que facilite el uso de las vías públicas a las organizaciones ciudadanas que quieran dar a conocer sus alternativas e información sobre los asuntos que estimen convenientes, así como para buscar la adhesión de los vecinos.