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Recomendaciones y propuestas sobre las actuales vías y procedimientos existentes en Navarra de ayuda institucional a las asociaciones y entidades sin ánimo de lucro que trabajan en el campo de lo social

20 Mayo 2006

Como consecuencia de las noticias que a este respecto conocimos de retraso en el abono de algunas de estas ayudas y la problemática que se venía detectando en este sentido, iniciamos una serie de actuaciones (expte. 05/206/B) conducentes al análisis de las actuales vías y procedimientos existentes en Navarra de ayuda institucional a las asociaciones y entidades sin ánimo de lucro que trabajan en el campo social.

En la primera actuación llevada a cabo, trasladábamos al Consejero de Bienestar Social, Deporte y Juventud del Gobierno de Navarra, la más honda preocupación en aquél momento por las informaciones que nos llegaban sobre los problemas económicos que estaban atravesando algunas de estas asociaciones que desarrollan su labor en el área de servicios sociales, y que al parecer tenían su raíz en la demora en la concesión de las ayudas anuales de ese Departamento.

A esta circunstancia se unía también la queja formulada en este sentido por el Comité de Representantes de Personas con Discapacidad de Navarra (CORMIN), en la que se hacía referencia a lo que calificaron como minoración en un 20% de la cuantía de las subvenciones del Instituto Navarro de Bienestar Social.

Exponíamos además que, más allá de la denuncia puntual aparecida en prensa en aquellos momentos, habíamos venido recibiendo diversas quejas en esta materia que llevaron a esta Institución a iniciar esta actuación de oficio al considerar que, ni por un momento, debía ponerse en peligro el papel esencial que juegan esta clase de asociaciones y, en general, las organizaciones sin ánimo de lucro que vienen prestando servicios esenciales en la protección de los derechos de un importante colectivo de ciudadanos en situación de especial indefensión a los que, como usuarios habituales de estos servicios, les repercute de una forma muy significativa este tipo de incidencias por cuanto se trata de servicios y prestaciones que con frecuencia palian las propias carencias de los servicios públicos.

En base a todo ello nos interesamos ante el Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud por las siguientes cuestiones:

  • Comparativa de las cuantías económicas concedidas en el año 2004 y previstas para el año 2005, destinadas a subvencionar actividades y programas de las asociaciones sin ánimo de lucro y detalle de las específicamente destinadas a la atención de discapacitados.
  • Previsión de fechas en las que se hará efectiva la concesión de ayudas correspondientes al año 2005.
  • Acciones previstas en su caso para paliar la situación de liquidez por la que atraviesan algunas de las citadas organizaciones.
  • Acciones previstas para dar una solución definitiva a la situación de permanente inestabilidad financiera a la que se ven sometidas estas asociaciones.

En la respuesta que se remitió por parte del Consejero del mismo, fechada en el mes de noviembre de 2005, se informa con carácter previo que, ?mediante Orden Foral 190/2004, de 24 de diciembre, de esa Consejería, se aprobó la convocatoria de subvenciones para el año 2005 a entidades sin ánimo de lucro en el área de Personas con Discapacidad?, publicándose la misma en el Boletín Oficial de Navarra nº 157 de 31 de diciembre de 2004.

Se hacía referencia igualmente a que, precisamente la estimación de que la labor desarrollada por estas entidades es muy importante, motivó la ampliación del crédito que tenía inicialmente la partida correspondiente en 238.000 euros más, alcanzándose la cifra de 3.238.497 euros, lo que se plasmó en la correspondiente Orden Foral 68/2005, de 16 de mayo, que fue publicada en el Boletín Oficial de Navarra nº 63, de 27 de mayo de 2005.

Según exponía en dicha respuesta, sólo una vez publicada esta Orden Foral pudo, finalmente, resolverse la convocatoria de subvenciones que se llevó a cabo a través de Resolución 2370/2005, de 3 de junio, del Director Gerente del Instituto Navarro de Bienestar Social, procediéndose el día 8 de junio al pago íntegro de todas las subvenciones inferiores a 60.000 euros, además de realizarse un primer pago de 60.000 euros de todas aquéllas que superaban esta cifra, haciéndose los sucesivos pagos efectivos previa justificación de los gastos de la cantidad abonada con anterioridad, tal y como establece la convocatoria de aplicación.

Además de aportarse los oportunos cuadros en los que se especifican las cuantías económicas concedidas a entidades sin ánimo de lucro en el área de personas con discapacidad en los años 2004 y 2005, se nos informa por último que el Instituto Navarro de Bienestar Social se encontraba trabajando en la preparación de la convocatoria de estas ayudas para el año 2006, con el objetivo, entre otros, de que la misma sea resuelta en los primeros meses del ejercicio, intentando, por otra parte, introducir las mejoras que para un mejor reparto de los fondos públicos se estimasen necesarias.

Dicha convocatoria se llevó a cabo finalmente mediante Orden Foral 12/2006, de 30 de enero, de esa Consejería, por la que se aprueba la convocatoria de subvenciones para el año 2006 a entidades sin ánimo de lucro en el área de Personas con Discapacidad, cuya publicación tuvo lugar en el Boletín Oficial de Navarra nº 15, de 3 de febrero de 2006.

Sin perjuicio de que, si comparamos la fecha de publicación de la propia convocatoria de subvenciones para el año 2005 con la del 2006, ya se produce en esta última un retraso aproximado de un mes con respecto a aquélla, al hacerse pública en los primeros días de febrero, similar circunstancia puede observarse respecto a la convocatoria de ayudas para el año 2004.

Si hacemos una recomposición de fechas y trámites de estos tres últimos años en lo que se refiere a esta convocatoria específica, obtenemos los siguientes datos

Año

2004

2005

2006

Aprobación

Resoluc.

1/2004

Ord. Foral 190/2004

Ord. Foral 12/2006

Publicación BON

02/02/2004

31/12/2004

03/02/2006

Plazo presentación

03/03/2004

31/01/2005

23/02/2006

Resolución

Mayo/Junio

Junio

pendiente

Como se puede apreciar, si bien la resolución aprobatoria se dicta en diciembre, caso del año 2004, o en enero los años 2005 y 2006, aunque este último el día 30, su publicación se produce en los primeros días del mes de febrero, salvo en el año 2005 que fue el 31 de diciembre de 2004.

De esta forma, se concede un plazo de treinta días naturales para la presentación de la documentación que, como dato significativo en el año 2006 se reduce a veinte, lo que lleva a que finalmente la resolución de la convocatoria de ayudas y primeros abonos de la subvención correspondiente no se produzca hasta bien entrado el mes de mayo o junio, como de hecho ocurrió en el año 2005.

Este sistema de funcionamiento es igualmente extensible a otras convocatorias de ayudas similares que se vienen efectuando año tras año, como por ejemplo la de subvenciones a entidades sin ánimo de lucro del área de Tercera Edad y Voluntariado, o a entidades sin ánimo de lucro que trabajan en la Comunidad Foral de Navarra en el ámbito de la Familia y el Menor o, por último, a entidades sin ánimo de lucro en el área de Inclusión Social.

Obviamente, este tipo de situaciones afectan también a otras muchas áreas de actuación del propio Gobierno de Navarra, no obstante lo cual nuestro análisis pretende centrarse en este caso en la incidencia que tienen estas convocatorias en las asociaciones que trabajan en el campo social, las cuales llevan a cabo programas de atención a personas en situaciones especialmente desfavorecidas y que, en bastantes ocasiones, gestionan recursos y servicios de otro modo inexistentes o insuficientes, cubriendo de esta forma campos de atención en los que existe una clara responsabilidad institucional y supliendo carencias de las propias administraciones.

El denominador común a todas estas convocatorias, en cuanto a las dificultades que las entidades afectadas vienen soportando podríamos centrarlo en:

  • Retrasos en las propias convocatorias de ayudas y la resolución de las mismas, que se produce cuando el año se encuentra muy avanzado, con las consecuencias que ello conlleva por la considerable tardanza en recibir las ayudas.
  • Incertidumbre respecto a la continuidad de las ayudas o de su cuantía, de un año para otro, y la repercusión que ello tiene en el propio funcionamiento de la asociación, de sus actividades y en las propias personas que acuden o se benefician de ellas, necesitadas de una cierta continuidad y permanencia en el tiempo.
  • Desajustes entre las necesidades y posibilidades de organización y gestión de la asociación, por un lado, y los requerimientos y exigencias formales de la convocatoria que fuerzan a estas entidades a adaptarse a determinados requisitos y formalidades que se les exigen, alejándolas de sus fines y/o complicando innecesariamente estos procesos.

De esta forma las asociaciones a que nos referimos se ven sometidas a una situación de considerable dificultad y con efectos claramente negativos para los servicios que prestan, ya que se encuentran con la necesidad de mantener programas y actividades durante meses -casi los seis primeros del año a la vista de la experiencia citada de estos tres últimos ejercicios-, sin saber si obtendrán ayuda o cuanta van a recibir, lo que de entrada tiene una serie de consecuencias tales como:

  • Necesidad de concertar créditos bancarios para poder afrontar estos gastos hasta el abono de las ayudas, debiendo en ocasiones ser avaladas estas operaciones personalmente por parte de los responsables de estas entidades.
  • Dificultades de contar con el personal adecuado y necesario para el desarrollo de la actividad ante las situaciones de incertidumbre que se generan.
  • Concentración de actividades y programas en determinadas épocas del año (especialmente en las fechas finales) como consecuencia de la necesidad de justificar los gastos objeto de subvención, lo que no es sino un indicio más de una gestión poco eficiente.
  • De nuevo interesa destacar la repercusión de estas situaciones en los usuarios de estos servicios y actividades.

Todo lo anterior lleva a concluir a esta Institución que no parece razonable que recursos, programas y entidades que llevan años trabajando en el campo social, en la atención a personas desfavorecidas, cubriendo incluso con su iniciativa y dedicación campos de actuación desatendidos por las administraciones, tengan que pasar cada año por procedimientos que, en lugar de ayudarles y darles garantías, suponen una auténtica carrera de obstáculos y son fuente de permanentes dudas y preocupaciones.

Como primera cuestión importante que subyace en esta problemática, debe hacerse referencia al necesario debate sobre el tipo de prestaciones que deben de ser asumidas directamente por las propias administraciones y las que lo deben ser por otros agentes sociales, desde la perspectiva de mejorar la colaboración entre esta clase de ?asociaciones de solidaridad?, responsables o prestadoras muchas veces de servicios y atenciones sociales, y las propias administraciones competentes en la materia.

Además debe añadirse en este debate la incidencia que también tienen al respecto las decisiones que a tal fin se adoptan en el seno de la propia Administración sobre la forma de gestionar el servicio o prestación de que se trate, directa o indirectamente, materia esta que corresponde decidir a dicha administración en el ámbito de su propia competencia y sobre cuya conveniencia en cada supuesto no nos corresponde pronunciarnos. Sin perjuicio de ello sí que debemos recordar a este respecto las garantías que en todo caso deben observarse al acudir a las fórmulas de gestión indirecta, y que la utilización de las mismas para gestionar esta clase de servicios debe venir acompañada del efectivo ejercicio de las facultades de supervisión, control e inspección que en esta materia ostentan las administraciones competentes, por cuanto al ir referidas a un ámbito de prestaciones y/o servicios de responsabilidad pública y titularidad pública el ejercicio de dicha responsabilidad es indelegable.

Por lo que se refiere al tipo de prestaciones que deben asumir las administraciones en este amplio campo de lo social y por tanto la necesaria definición del papel que debe jugar cada uno de los actores intervinientes en el mismo, administración y asociaciones, es evidente que éstas últimas han de comprender y aceptar que les corresponderá jugar un papel tanto más secundario cuanto más se amplíe el campo de acción de la propia Administración, ya que las iniciativas que en este sentido vienen desarrollando en ningún caso pueden llevar a ocultar o suplir las responsabilidades publicas en la creación de esta clase de servicios o recursos públicos.

No se nos esconde, además, que otro de los problemas fundamentales que inciden en la organización y eficacia de los servicios en el campo de lo social, se refiere a la necesaria clarificación de las competencias de las distintas administraciones implicadas en la prestación de los mismos. Nos desenvolvemos en una situación mantenida de provisionalidad y transitoriaridad sobre la gestión de los servicios en el ámbito de lo social que, a nuestro juicio, repercute negativamente, por más que desde el plano normativo la distribución de competencias quedó formalmente resuelta con la Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales que fue pionera en esta materia.

Con esta primera referencia al marco normativo a propósito de la actual configuración del mismo, los momentos que actualmente estamos viviendo en cuanto a su actualización y modificación, especialmente esperanzadores, deberían servir para sentar las bases precisamente en la delimitación y clarificación de estos ámbitos y en fijar los estándares concretos de prestaciones, en cantidad y calidad, capaces de garantizar un nivel mínimo de derechos sociales exigibles.

Así la aprobación por el Consejo de Ministros del Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, y especialmente, en el ámbito de nuestra Comunidad, la aprobación en el mes de septiembre de 2005 por parte de ese Departamento del Documento Base para una Ley de Servicios Sociales en la Comunidad Foral de Navarra, con el que se pretende iniciar el debate y reflexión sobre los principios y contenidos que debe contemplar la nueva Ley Foral de Servicios Sociales que venga sustituir a la anterior, deben de constituir un punto de inflexión que permita la categorización y clasificación de los servicios y prestaciones que los ciudadanos y ciudadanas van a poder exigir a las Administraciones foral y municipales prestadoras de servicios sociales así como de sus garantías, lo que constituye en esencia el concepto mismo del Estado Social de Derecho que instaura nuestra Constitución.

En esta importante labor de concreción de esta clase de prestaciones no puede desconocerse tampoco la necesaria coordinación que debe establecerse en lo que se ha venido a denominar espacio o ámbito socio-sanitario, que si bien ha venido surgiendo como consecuencia de la búsqueda de nuevas formas de organización a partir de determinados elementos del sistema sanitario y de servicios sociales, no persigue otro objetivo que el de mejorar la gestión y optimizar los recursos disponibles para la atención a las personas en situaciones de especial vulnerabilidad.

La importancia de este espacio viene reflejada en la propia definición que del mismo efectúa la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud en su art. 14 al manifestar que la atención sociosanitaria ?comprende el conjunto de cuidados destinados a aquellos enfermos, generalmente crónicos, que por sus especiales características pueden beneficiarse de la actuación simultanea y sinérgica de los servicios sanitarios y sociales para aumentar su autonomía, paliar sus limitaciones o sufrimientos y facilitar su reinserción social?.

Llegados a este punto y suponiendo que queden adecuadamente fijados en cada momento los servicios y/o prestaciones que en este materia son asumidos por la Administración, y que por tanto pasan a ser de responsabilidad pública, con las consecuencias que de ello se derivan en cuanto a establecimiento de condiciones materiales, funcionales y de calidad que se deben de cumplir en cada caso así como en el ejercicio de un control estricto sobre los mismos, resulta evidente que a este tipo de asociaciones que trabajan en el campo de lo social siempre les quedará un suficiente espacio propio de responsabilidad en esta materia, desarrollando actividades o servicios complementarios a los que vengan siendo prestados en cada momento por la Administración.

Es también evidente que buena parte de esas actividades o servicios tienen y tendrán vocación de permanencia y que en muchas ocasiones es la propia Administración la que está interesada en reclamar la colaboración de asociaciones de este tipo para la realización de las mismas en el ámbito de lo que se viene denominando atención informal.

Si ya en el libro blanco sobre la dependencia se ha venido a reconocer que la implantación de un Sistema Nacional de la Dependencia debe contemplar en todo momento su carácter de complementariedad con el sistema de apoyo informal y que ello implica la necesidad de elaborar planes de cuidados con la participación de la familia cuidadora, buscando que las intervenciones y servicios complementen y no eliminen o sustituyan el inestimable papel que desempeñan los cuidadores/as familiares, que menos se puede decir del papel en esta materia de un importante número de estas asociaciones impulsadas e integradas por familiares de personas necesitadas de algún tipo de atención y que precisamente deciden asociarse para defender mejor sus propios derechos y responder de manera más adecuada a las necesidades de sus miembros.

Aspectos tan destacados como la interiorización en las mismas de una ética de ayuda a los colectivos que representan, cercanía a las necesidades personales y el propio tipo de relación que se establece entre sus miembros, capital humano que consiguen movilizar, etc., no pueden pasar desapercibidos para los poderes públicos ni deben de ser desaprovechados en esta importante tarea que queda por desarrollar en el campo de la atención a las personas con discapacidad o dependientes.

Así lo ha venido a reconocer expresamente recientemente la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad que, en su art. 15 al referirse a la participación de las Asociaciones representativas de las personas con discapacidad y sus familias, expone que ?las personas con discapacidad y sus familias, a través de sus organizaciones representativas, participarán en la preparación, elaboración y adopción de las decisiones que les conciernen, siendo obligación de las Administraciones públicas en la esfera de sus respectivas competencias promover las condiciones para asegurar que esta participación sea real y efectiva. De igual modo, se promoverá su presencia permanente en los órganos de las Administraciones públicas, de carácter participativo y consultivo, cuyas funciones estén directamente relacionadas con materias que tengan incidencia en esferas de interés preferente para personas con discapacidad y sus familias?.

De igual forma, y por lo que se refiere al apoyo a las mismas por parte de los poderes públicos, contiene la siguiente previsión ?Las Administraciones públicas promoverán y facilitarán el desarrollo de las asociaciones y demás entidades en que se agrupan las personas con discapacidad y sus familias. Asimismo, ofrecerán apoyo financiero y técnico para el desarrollo de sus actividades y podrán establecer convenios para el desarrollo de programas de interés social?.

En este contexto, y desde la perspectiva antes apuntada de mejorar la colaboración entre esta clase de ?asociaciones de solidaridad?, responsables o prestadoras muchas veces de servicios y atenciones sociales, y las propias administraciones competentes en la materia, se considera fundamental la existencia y adecuado funcionamiento de mecanismos de participación que favorezcan una acción social más coordinada, el intercambio de información y la revisión conjunta y mejora de las políticas, programas y procedimientos encaminados a lograr un mayor bienestar social.

Ello, por otra parte, no es sino la plasmación del principio de participación a que hace referencia nuestra Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales, y que vuelve a ser destacado también por ese Departamento en el propio Documento Base para una Ley de Servicios Sociales en la Comunidad Foral de Navarra.

La problemática aquí analizada refuerza la necesidad de garantizar la participación y la coordinación de todos los agentes que están interviniendo activamente en el campo social. De la misma forma, algunos de los problemas aquí apuntados probablemente se solventarían con un mayor diálogo y participación del mundo asociativo, superando formas de actuar de modo unilateral por parte de la Administración o que no toman suficientemente en consideración las necesidades y perspectivas de las asociaciones de solidaridad.

La superación de estos y otros problemas que pudieran surgir, sin duda, exigiría una mayor coordinación interinstitucional y, posiblemente, la revisión de normativas de carácter general que nunca fueron pensadas para este tipo de convocatorias y, sin embargo, condicionan todo el procedimiento de adjudicación de ayudas, gestión y justificación de gastos.

Es evidente además que los responsables de la gestión de estas convocatorias son plenamente conscientes de estos problemas y de las circunstancias por las que han atravesado sus distintas tramitaciones en estas últimas anualidades. Así se desprende de la propia contestación que se remite cuando se indica como objetivo del Departamento que sean resueltas en los primeros meses del ejercicio y a los intentos que se vienen realizando de introducir las mejoras necesarias para un mejor reparto de esos fondos públicos.

Además parecida o similar problemática a la que nos estamos refiriendo ya ha sido abordada por parte del Departamento de Bienestar Social en otros ámbitos de su actuación, como p .ej. en el ámbito de las prestaciones de los servicios sociales en Navarra, a cuya unificación se pretende avanzar según las propias manifestaciones de su Consejero realizadas en el Pleno del Parlamento de Navarra del día 2 de febrero de 2006, y en las que exponía que el propio Departamento ha diseñado un sistema tendente a cambiar el modelo de financiación hasta ahora existente y que, como el que estamos analizando, consistía en una convocatoria anual de subvenciones para todas las entidades locales prestadoras de servicios sociales en Navarra. Para ello, como se indicaba en esa intervención, se ha articulado como experiencia piloto la firma de convenios de colaboración, como p.ej. con el Ayuntamiento de Estella, a través del que, entre otras cosas, se destacaba que se ha garantizado una financiación estable que va a permitir a las entidades locales ?planificar con una mayor facilidad y seguridad sin tener que estar al albur del resultado de la convocatoria anual de subvenciones?.
Sistema que, según se informaba, se pretendía implantar a partir del presente año 2006.

Obviamente, y si bien las situaciones no son idénticas ni estamos ante entidades similares, las consideraciones que venimos exponiendo a lo largo de este escrito nos llevan a constatar que la realidad observada es manifiestamente mejorable, especialmente por lo que se refiere a la tramitación de estas convocatorias y a la continuidad de los programas o servicios que se ven afectados.

Por todo lo anteriormente expuesto, consideramos que es posible efectuar en este ámbito una serie de propuestas o recomendaciones a ese Departamento en orden a posibilitar un mejor funcionamiento de estos aspectos, y cuya aplicación estamos seguros de que redundara en una mejora de la gestión de estos procesos, en una mayor claridad y garantía para las asociaciones y demás entidades sociales que trabajan activamente en el campo social y, en definitiva, en una mejor atención a las personas en situaciones de especial vulnerabilidad. Todo ello, sin perjuicio del seguimiento y evaluación de los programas y recursos subvencionados, que corresponde a la Administración.

Obviamente, somos conscientes de que estas propuestas o recomendaciones requerirán un adecuado análisis por parte de ese Departamento así como, en su caso, la articulación en el tiempo de una serie de medidas y actuaciones que vayan dirigidas a su plasmación o efectiva puesta en marcha.

RECOMENDACIÓN

1ª Que, aprovechando el actual momento de actualización y modificación del vigente marco normativo en el campo de lo social, en el que se deberá delimitar y clarificar el ámbito competencial de las distintas administraciones intervinientes (foral y local), se proceda a determinar las prestaciones y servicios que se van a garantizar por parte de dichas administraciones, concretando los estándares de calidad de las mismas.

2ª Que de cara a propiciar una acción social más coordinada se articulen los mecanismos de participación precisos con las distintas organizaciones que participan en la atención a los sectores sociales desfavorecidos, a fin de poder definir e informar a las mismas sobre los planes o líneas estratégicas de actuación que se vayan a desarrollar en el futuro al objeto de determinar los campos o líneas de actuación en que pueda ser precisa su colaboración con la Administración en estas materias.

3ª Que en los trámites de elaboración de los presupuestos anuales se contemple la posibilidad de establecer o potenciar vías de ayuda y colaboración con estas organizaciones que superen el reducido marco temporal del año presupuestario y ofrezcan una mayor seguridad, a través de las fórmulas que se consideren más adecuadas como convenios a medio plazo, créditos de compromiso plurianual, etc.

4ª Que, en el caso de aquellas convocatorias que mantengan su periodicidad anual y que tengan una mayor tradición o incidencia, se revisen de forma participativa los procesos de tramitación, de tal modo que se puedan destacar cuáles son las principales fuentes de dificultad, analizar sus causas y, consiguientemente, simplificar, corregir o agilizar los trámites y procedimientos, o bien sustituirlos por otras vías más adecuadas, como las señaladas en el apartado anterior.