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Recomendación sobre la necesidad de proceder a efectuar una nueva regulación de las ayudas para la atención domiciliaria.

26 Septiembre 2006

RECOMENDACIÓN sobre la necesidad de proceder a efectuar una nueva regulación de las ayudas para la atención domiciliaria que, desde la responsabilidad de garantizar la debida atención a los casos de necesidad, sea más acorde con la finalidad de las mismas e incentive la permanencia de las personas mayores en sus domicilios.

ANTECEDENTES

En el presente caso ( expte. 06/228/B ) la persona que formulaba la queja nos exponía que su madre es viuda y con recursos económicos limitados ya que percibe un pensión de viudedad y mensualmente tiene que hacer frente al pago de la persona que le viene atendiendo. En esta situación lleva aproximadamente unos 20 meses, desde que fue intervenida quirúrgicamente en septiembre de 2004 de un meningioma y cuyo resultado fue una situación de total paraplejia, que ha traído como consecuencia una gran dependencia con difícil recuperación por lo que precisa de ayuda para todas las actividades básicas de la vida diaria.

Por todo ello, solicitó ayuda económica para hacer frente a esta situación con la aportación del correspondiente informe social de los Servicios Sociales de Base de Estella, fechado en diciembre de 2004.

Dicha ayuda le fue denegada mediante Resolución --/2005, de 11 de marzo, del Director Gerente del Instituto Navarro de Bienestar Social, por tener bienes patrimoniales superiores a lo establecido. Recurrida en alzada dicha denegación, le fue desestimada por Orden Foral --/2005, de 30 de junio, del Consejero de Bienestar Social, Deporte y Juventud.

En dicha Orden Foral se concreta como motivo de denegación que la casa donde reside la persona autora de la queja le fue donada por su madre en el año 2003 al objeto de que pudiera cumplir el requisito de tener una vivienda propia para poder adoptar a una niña extranjera. Esta vivienda fue adquirida en su momento por sus padres para ella, procediendo en su momento esta persona a efectuar donación de sus derechos sobre la misma a su madre cuando falleció su padre al no existir testamento.

En base a la donación que finalmente le efectuó su madre en el año 2003, se computa a efectos patrimoniales, no pudiendo ser excluida al no tratarse de la vivienda habitual, que era la existente en la localidad de Allo. Dado que el valor del piso o vivienda donada asciende a 46.341,85 euros, se concluye que la donación sobrepasa el límite de bienes establecido en el anexo 1º de la Resolución 1040/2004, de 17 de marzo, del Director Gerente del Instituto Navarro de Bienestar Social, que para el caso de una persona de 65 años o más, como era este caso, se fija en 30.050,61 euros.

En nuestra solicitud de información hacíamos referencia a que la aplicación que se efectúa por parte del Departamento de los criterios y baremos establecidos para la concesión de ayudas económicas para la atención a domicilio, aprobados mediante la Resolución 1040/2004 antes citada, se ajusta plenamente a los mismos y nada cabe objetar a ello desde ese punto de vista formal.

No obstante, decíamos también que esta situación consideramos que no puede pasar desapercibida ni dejar de ser atendida por parte de las Administraciones Públicas con competencia en la materia. Y si bien parece que desde el Servicio de Atención a Domicilio municipal se está prestando una mínima atención, limitada por otra parte dadas las características propias de este servicio en la actualidad, es evidente que se requieren de otro tipo de recursos o medidas para afrontar la situación que se nos describe.

Por todo ello nos interesamos ante el Departamento de Bienestar Social del Gobierno de Navarra solicitando su colaboración a fin de que se analizase y determinase el recurso o recursos más apropiados para hacer frente a esta situación.

En la contestación recibida desde el mismo, se vienen a reiterar de alguna forma los antecedentes descritos, precisándonos que desde el propio Instituto Navarro de Bienestar Social no se es ajeno a la situación de esta persona ni por extensión a la de su hija, no obstante lo cual, la normativa de aplicación exige el cumplimiento de determinados requisitos que en este caso no se cumplen, y no por que la situación personal no lo requiera sino por haber realizado la acción de donar la vivienda, que la excluye del acceso a dichas prestaciones.

Se concluye por tanto que, salvo que en un futuro se modificaran los criterios de concesión de la ayuda solicitada o pudiera encontrarse un recurso que se adecuara debidamente a las circunstancias de esta persona, bien por cambio de las mismas o, bien, por la creación o ampliación de los existentes, no cumple los requisitos exigidos para acceder a los recursos existentes.

ANÁLISIS

A la vista de todo ello y como consecuencia del análisis y estudio que hemos realizado de este supuesto y de la problemática que se detecta en el mismo, transmitimos al Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud del Gobierno de Navarra las siguientes consideraciones que, de alguna forma, constituyen el posicionamiento de esta Institución al respecto.

Cuando nos dirigimos al Departamento solicitando la correspondiente colaboración para analizar la situación y determinar el recurso más adecuado a esta situación, de alguna manera ya estábamos posicionándonos en relación con este caso en el sentido de que considerábamos que no podía dejar de ser atendido adecuadamente por parte de los actuales recursos públicos en el ámbito socio-sanitario.

En la propia contestación que se nos remite también de alguna forma se viene a reconocer tal necesidad, no obstante la limitación existente en lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos exigidos, y sin perjuicio de dejarse la puerta abierta a dicha atención en función de que se creen nuevos recursos o se amplíen los actualmente existentes.

Y es en esta línea en la que consideramos que nuestra Institución debe cumplir la misión legalmente encomendada en su Ley Foral reguladora de defensa y fundamentalmente mejora del nivel de protección de los derechos reconocidos a los ciudadanos.

Por más que, como hemos manifestado anteriormente, la Resolución dictada en su momento y la propia Orden Foral --/2005, de 30 de junio, del Consejero de Bienestar Social, Deporte y Juventud, resolviendo el recurso contra la misma, han respetado las determinaciones contenidas en la Resolución 1040/2004, de 17 de marzo, del Director Gerente del Instituto Navarro de Bienestar Social, y que nuestra Institución no ostenta competencias para modificar o anular una norma, debe tenerse en cuenta que el art. 33.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, establece que, si, como consecuencia de sus investigaciones llegase al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de la norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, podrá sugerir al órgano legislativo competente o a la Administración la modificación de la misma.

De la misma forma, y en el cumplimiento de su misión, nuestra Institución ha venido prestando una especial atención al colectivo que forman las personas de edad ante la importancia creciente que los mayores tienen en el conjunto de la sociedad.

Resultado de dicha atención ha sido, entre otros, la elaboración de un Informe Especial en el año 2005 sobre ? La Atención a la Dependencia de las Personas Mayores en Navarra ?, en el que se venía precisamente a abordar la problemática que se suscita en este tipo de casos y el importante papel que los recursos destinados a la atención domiciliaria a las personas mayores, tanto en el plano social como sanitario, están llamados a desempeñar.

En este caso además, se confirma la necesaria implicación y coordinación de los dos ámbitos, social y sanitario, por cuanto nos encontramos ante la necesidad de recursos sociales para atender una situación de dependencia o convalecencia originada partir de una intervención quirúrgica a la que tuvo que someterse esta persona en el mes de septiembre de 2004, y que finalmente la ha llevado a la situación actual, por más que se pueda estar realizando el correspondiente tratamiento rehabilitador ambulatorio.

Ante la insuficiencia de los recursos socio-sanitarios para atender adecuadamente este tipo de situaciones de convalecencia de personas de la tercera edad, deben establecerse los oportunos mecanismos y canales de coordinación que superen el tradicional debate que se efectúa en muchas ocasiones desde la Administración a la hora de analizar este tipo de carencias y que, pese a no cuestionarse la necesidad de resolverlas, se centra más en ver a cual de los dos sistemas corresponde promover las acciones de coordinación precisas para dar respuesta a las crecientes necesidades socio-sanitarias.

Casos como el presente, con limitado poder adquisitivo debido a las percepción de pensiones mínimas, ausencia de familiares o dificultades de los mismos por problemas laborales, agotamiento de la propia familia tras la llegada al domicilio y como consecuencia de la dedicación que ya se había venido prestando al paciente, todo ello acentuado con el deterioro de salud tras el alta hospitalaria debido a la disminución o pérdida de autonomía del paciente, lleva consigo que surjan nuevas necesidades que requerirán, además de recursos personales, recursos sociales (residencias, centros de días, ayudas a domicilio, ayudas técnicas, etc.) que por su insuficiencia, además de no contemplar en algunos casos el carácter urgente de las situaciones surgidas, agrava el problema de los pacientes.

En lo que se refiere específicamente a la atención domiciliaria, en nuestro Informe Especial sobre ? La Atención a la Dependencia de las Personas Mayores en Navarra ?, hacíamos referencia a las distintas incidencias que vienen acaeciendo en el funcionamiento del Servicio de Atención a Domicilio, que impulsa a muchas familias a demandar indebidamente el ingreso en Residencias, en contra de los deseos de la mayoría de los ancianos y con la consecuencia de que los costes que supone a la Administración la construcción y mantenimiento de las residencias, que son más elevados que los de los Servicios de Atención a Domicilio.

De esta forma, además, en lugar de convertirse la institucionalización de los mayores en recurso excepcional en la atención a estas personas, se está convirtiendo en el recurso generalmente utilizado ante la escasez o las limitaciones de acceso a otros como el que nos ocupa de atención domiciliaria que, contrariamente a aquel está destinado a mantener a estas personas en su entorno habitual y que les permite permanecer en el mismo de manera autónoma o con la familia.

Es por ello que consideramos que no puede resultar, como consecuencia de la aplicación de las distintas medidas y normativa que afecta al conjunto del sistema, que la solución más beneficiosa que se presente a estas personas sea precisamente la del ingreso en una residencia.

En este sentido, y a la hora de aplicar uniformemente un criterio sobre esta cuestión, consideramos más acertada la solución por la que se ha optado la Ley Foral 17/2000, de 29 de diciembre, por la que se regula la aportación económica de los usuarios a la financiación de los servicios prestados por estancia en centros para la tercera edad, en la que, si bien se contempla la posibilidad de que el patrimonio de la persona usuaria responda de la deuda generada con respecto al Gobierno de Navarra por su estancia en estos centros, en principio, a nadie se le excluye del acceso a los mismos ni de la aplicación de sus beneficios como consecuencia de su capacidad económica.

Siendo coherente con un sistema de cofinanciación o participación de los usuarios en los costes de los servicios, el que se establezcan por la Administraciones determinadas previsiones o cautelas de cara a poder hacer efectiva dicha participación y evitar por tanto empobrecimientos ficticios, lo que no puede resultar de su aplicación es la desatención de casos en que resulta necesario intervenir, y ello sin perjuicio de que posteriormente se pueda actuar contra los bienes y patrimonio de la persona usuaria, tal y como decimos contempla la Ley Foral 17/2000.

Este tipo de atención domiciliaria, constituye habitualmente la opción deseada por la misma persona mayor, ya que continuar en el propio medio suele comportar mejor calidad de vida, al ser más elevado el grado de autoestima y menor la sensación de marginación o soledad, aporta igualmente un importante apoyo emocional, más allá de la asistencia material, ante la proximidad a la familia o a los vecinos y amigos.

Pero, además, y por lo que se refiere a la actual configuración normativa, cabe destacar en el ámbito de la atención domiciliaria las referencias que se contienen en los arts. 3º, b), 3, c), 5 y 6º, c) de la Ley Foral 14/1983 de Servicios Sociales)

Todo estas consideraciones nos llevaron a formular las siguientes recomendaciones en relación a este tipo supuestos y la necesaria atención de servicios domiciliarios que continúan plenamente vigentes, y cuya articulación debe permitir dar una solución satisfactoria a este tipo de casos. Planteábamos en este sentido como necesario:

  1. Incrementar de forma sustancial los recursos destinados a la atención domiciliaria a las personas mayores.

  2. Corregir las deficiencias detectadas en los criterios y baremos a aplicar en la concesión de ayudas económicas para atención a domicilio.

  3. Regular la atención domiciliaria mediante una Ley Foral, que, defina las prestaciones sociales mínimas o básicas que han de ser garantizadas en todos los municipios de Navarra, que revise las actuales modalidades de prestación directa y ayuda económica.

  4. Establecer mecanismos que garanticen la coordinación de la atención domiciliaria entre los Servicios Sociales de Base y los Equipos de Atención Primaria.

    Planteamiento éste que no resulta nuevo ni exclusivo de esta Institución, sino que de alguna forma se encontraba implícito en la Recomendación nº R (98) 9 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros de fecha 18 de septiembre de 1998, referida a las personas dependientes, que expresa en el apartado 3.5 de su apéndice:

    ? Prioridad de la asistencia domiciliaria. La asistencia domiciliaria es generalmente preferida por las personas dependientes. Es un elemento esencial en el respeto por su dignidad y calidad de vida. Por ello la libre elección también concierne a la elección de residencia. La Autoridades realizarán los esfuerzos necesarios para que la asistencia domiciliaria sea garantizada y considerada prioritaria en sus políticas a través de la adopción de las medidas legislativas oportunas. Hacer de la asistencia domiciliaria una prioridad significa asegurar que una amplia gama de servicios está disponible para facilitar la vida de las personas dependientes en su domicilio y también la de sus cuidadores, en particular haciendo accesible y adaptable el acomodo domiciliario y la aplicación de subsidios o beneficios tributarios que favorezcan la adaptación del domicilio. Debe procurarse la disponibilidad de una amplia gama de posibilidades domiciliarias y de formas alternativas al alojamiento colectivo. ?

Dicho esto y por lo que al caso concreto se refiere, es evidente a juicio de esta Institución que existe una responsabilidad de los poderes públicos en dar una respuesta adecuada que permita atender la situación de especial vulnerabilidad que presenta esta persona, a fin de poder asegurarle unas condiciones de vida digna.

Y en primer lugar esta labor pasa por la evaluación de la necesidad existente en cada caso y la asignación del recurso correspondiente, una vez lo cual debe de prestarse el mismo de forma adecuada a las características de cada caso, garantizándose que dicha prestación se efectúa en los términos de atención requerida.

Cuestión distinta será el pago de tales servicios y la contribución que a los mismos tenga que efectuar la persona usuaria de los mismos que, en cualquier caso, vendrá determinado por su capacidad y situación económica.

Con ello estamos queriendo decir que, si actualmente no hay un servicio de atención domiciliaria lo suficientemente extendido y consolidado, u otro tipo de recursos similares de carácter complementario, que permitan atender adecuadamente este tipo de casos en su propio entorno, la Administración deberá arbitrar las medidas necesarias para que estos casos no queden desatendidos.

Incluso y aunque la acción desarrollada por los poderes públicos consista en asignar a estos casos prestaciones económicas, debe garantizarse que efectivamente estas situaciones son atendidas. Y consideramos que en ningún caso el criterio relativo a la capacidad económica del solicitante, ni puede excluir un supuesto de estas características, ni puede convertirse en un criterio adicional determinante de la priorización del acceso a estas prestaciones.

La casuística apreciada en este caso entendemos que exige de la Administración, tal y como por otra parte lo hemos venido solicitando con anterioridad por otras cuestiones relacionadas con este tipo de criterios o requisitos, que se formule un nueva regulación de estas ayudas más conforme con la finalidad de las mismas, analizándose para ello la experiencia que se pueda haber alcanzado en estos años respecto a las distintas situaciones que se han podido presentar.

Y este aspecto, por otra parte, se considera de especial importancia por cuanto si tenemos en cuenta las previsiones contenidas especialmente en el art. 14 del Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de Dependencia, las prestaciones económicas van a subsistir con las prestaciones de servicios en tanto y cuanto estas no alcancen los niveles adecuados de cobertura. Y en estos casos, como ocurre en el supuesto que estamos analizando, supondría una contradicción con el principio de universalidad el establecimiento de otros criterios de acceso a los mismos que no sean la consideración del grado y nivel de dependencia, en definitiva la situación concreta de la persona necesitada de ellos, por más que sus bienes y patrimonio puedan constituir una garantía de cara a su participación en el coste de las prestaciones.

RECOMENDACIÓN

Por todo lo anteriormente expuesto, y sin perjuicio de la necesaria reiteración de las recomendaciones anteriormente señaladas, por lo que al caso concreto se refiere, procede efectuar la correspondiente RECOMENDACIÓN al Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud para que, previos las actuaciones que considere oportunas, proceda de una parte a efectuar una nueva regulación de estas ayudas que, desde la responsabilidad de garantizar la debida atención de estos casos, sea más acorde con la finalidad de las mismas e incentive la permanencia en los domicilios, contemplando casos como el presente, respecto al que, una vez evaluada la necesidad de asistencia y apoyo, deberá prestarle la debida atención y, si fuera el caso, garantizar que la misma se efectúa de la manera adecuada.