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Recomendación sobre la falta de coordinación existente en la Sección de Inspección de Salud Pública e Higiene Alimentaria del Servicio Navarro de Salud - Osasunbidea

22 Septiembre 2003

ANTECEDENTES

El día 27 de enero del año en curso tuvo entrada en esta Institución escrito presentado por D. ? y D. ?, funcionarios del Servicio Navarro de Salud, en el que formulan una queja por la falta de coordinación existente en la Sección de Inspección de Salud Pública e Higiene Alimentaria y por las condiciones de trabajo del colectivo de Inspectores Veterinarios.
En primer lugar manifiestan que, conforme prevé el Decreto Foral 89/1999, por el que se aprueba la estructura orgánica del Instituto de Salud Pública, debería de haberse creado la «Unidad de Programación y Evaluación» para establecer los objetivos a conseguir, coordinar las labores de todos los veterinarios, y uniformar criterios. Sin embargo, transcurridos mas de cuatro años desde su previsión, esta importante Unidad no se ha puesto todavía en funcionamiento. También afirman que no se ha designado coordinador en los mataderos en los que hay mas de un veterinario, a pesar de que esta figura está prevista legalmente. Dicha situación ha provocado que no exista una planificación de las inspecciones, una evaluación de las mismas, ni protocolos ni criterios unitarios de inspección, lo que supone que lo que se exige a cada establecimiento varíe en función de cada Inspector y provoque desigualdades.
En segundo lugar alegan que no se aplican activamente y con uniformidad de criterios los sistemas de autocontrol para el sector alimentario previstos en el Real Decreto 2207/95, ni se cumple la legislación referente al Registro de Industrias Alimentarias al no convalidar en tiempo y forma a las industrias alimentarias, lo que provoca que algunas de ellas se encuentren fuera de ordenación.
En tercer lugar denuncian las inadecuadas condiciones de los centros de trabajo donde tienen que desarrollar su actividad, careciendo de personal administrativo y de ordenadores o material de oficina adecuado, ya que todavía no se ha determinado el material mínimo con que debe contar una Oficina inspectora.
Asimismo, se quejan de la nula formación continua que reciben y de que no se contrata personal para cubrir las bajas o vacaciones sino que se encarga a otros compañeros que asuman las labores del ausente. Esto hace que sea muy difícil cumplir al mismo tiempo con las funciones propias del puesto al que están adscritos y con las asumidas temporalmente de otros puestos de trabajo. Además, según los interesados, no existe un control específico de la salud de estos trabajadores a pesar de que trabajan con material de alto riesgo ni estudios concretos relativos a su salud laboral.
Por último, alegan que, en muchas ocasiones, cumplen horarios superiores a los establecidos sin percibir las correspondientes retribuciones, y que tales horarios son muy variables ya que deben adaptarse a las necesidades de las empresas privadas a las que prestan sus servicios, conociendo el turno que les corresponde con escasa antelación, lo que provoca situaciones personales caóticas.
A fin de resolver esta queja en la forma conveniente y determinar nuestras posibilidades de intervención, de conformidad con las facultades de que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, con fecha 1 de abril de 2003 se dirigió escrito al Departamento de Salud para que informara sobre las cuestiones planteadas en la queja.
Con fecha 19 de junio de 2002 tiene entrada en esta Institución el Informe del Departamento de Salud que transcribiremos posteriormente en los diferentes apartados en los que se ha considerado adecuado fragmentar esta resolución debido a los múltiples aspectos que se nos denuncian.

ANÁLISIS

Tanto del informe que nos ha sido remitido como de la documentación aportada por los interesados podemos destacar los siguientes aspectos:
1.- Creación de la Unidad de Programación y Evaluación
Los interesados alegan que, a pesar de estar prevista esta Unidad en el Decreto Foral 89/1999, todavía no ha sido creada. Por su parte, el Departamento de Salud contesta lo siguiente en el informe remitido a esta Institución:
«Los acontecimientos acaecidos en los 4 últimos años en cuanto a las alertas alimentarias y enfermedades de origen ambiental: (Crisis de las dioxinas, crisis de la Coca-Cola., crisis de las "Vacas locas", brotes de "Legionella", unido a la aparición de nuevas legislaciones ordenando nuevos sectores o modificando otros anteriores (Biocidas, prevención de legionelosis, Encefalopatías Espongiformes Transmisibles, nueva regulación piscinas, regulación de aguas de consumo humano, establecimiento de tatuajes y piercing), supone un aumento de contenidos y carga de trabajo que aconsejan el plantearse el estudio del desarrollo de una nueva estructura que optimice los recursos de los que se dispone».
El citado Decreto Foral 89/1999, de 29 de marzo, determina en su artículo 17.2 que el Servicio de Higiene Pública y Protección de la Salud dispondrá de una Unidad de Programación y Evaluación para apoyar las funciones de programación de actividades inspectoras de campo, evaluar esas actividades y coordinarlas con otras unidades sanitarias o sectoriales, para lo que dispondrá de la custodia de los registros y expedientes informativos y sancionadores. Alude en concreto a las funciones siguientes:
a) Planificación, programación, seguimiento, evaluación y coordinación de las actividades; relaciones con los organismos e instituciones intersectoriales; emisión de informes y certificaciones.
b) Iniciación de expedientes informativos y nombramiento de inspectores para los expedientes sancionadores.
c) Gestión de registros sanitarios de industrias y productos alimentarios, de instalaciones radiológicas, de manipuladores de plaguicidas y cualesquiera otros que puedan existir; las actividades relacionadas en materia de desinfección, desinsectación y desratización; y los programas de protección sanitaria frente a las zoonosis.
El propio Departamento ha reconocido en su informe que la citada unidad no ha sido creada hasta la fecha, debido a los recientes acontecimientos relacionados con problemas alimentarios (crisis de dioxinas, Coca Cola, vacas locas, legionella, etc.) que han aumentado la carga de trabajo que deben asumir los técnicos de la Sección de Inspección de Salud Pública e Higiene Alimentaria. También manifiesta el informe que en la actualidad se está estudiando el desarrollo de una nueva estructura para optimizar los recursos.
A la vista de tales datos se debe recordar que las Administraciones Públicas están vinculadas por sus propias normas, sin perjuicio de que, en virtud de sus potestades autoorganizatorias, pueda modificar tales normas siguiendo el procedimiento legal, pero mientras no se modifiquen deben cumplirse, máxime cuando han transcurrido mas de cuatro años desde la aprobación del reglamento por el Gobierno de Navarra sin que, hasta la fecha, se hayan respetado sus previsiones. Además, desde que se inició este procedimiento de queja en enero de 2003 hasta la fecha de recibirse contestación del Departamento de Salud el día 19 de junio siguiente, no parece haberse suprimido esta previsión reglamentaria por lo que parece elemental que deba implantarse.
2.- Planificación y criterios de inspección
Los interesados alegan que en los mataderos en los que existe mas de un veterinario no se ha previsto la figura del «coordinador», a pesar de estar prevista por el ordenamiento jurídico, lo cual provoca ausencia de dirección, falta de planificación de las inspecciones, inexistencia de evaluación, ausencia de protocolos y criterios unitarios de inspección, y conlleva que lo que se exige a cada establecimiento varíe en función de cada inspector y provoque desigualdades.
Por su parte el Departamento informa que la planificación y los criterios de la inspección se basan en dos grandes áreas: a) Mataderos, donde es obligatoria la presencia de un veterinario oficial con el fin de que se cumpla la normativa aplicable; y b) resto de establecimientos relacionados con la alimentación, en los que cada inspector de Salud Pública es responsable de los existentes en cada zona concreta, para asegurar el cumplimiento de las normas sectoriales. No facilita datos relativos al puesto de trabajo de veterinario-coordinador.
La figura del «veterinario coordinador» se contempla en el art. 9.1 del Real Decreto 147/1993, de 29 de enero, que determina que, cuando un establecimiento tenga dos o más veterinarios oficiales, se nombrará entre ellos a uno como responsable de coordinación de todas las acciones necesarias para dar cumplimiento a la legislación vigente.
Hemos procedido al estudio de las plantillas de funcionarios que aprueba el Gobierno de Navarra anualmente, encontrándonos con la Sección de Inspección de Salud Pública e Higiene Alimentaria, a la que pertenecen los reclamantes, en la que no hay coordinadores o responsables de subunidades administrativas inferiores a la sección. Conforme al anexo primero del Decreto Foral 89/1999, norma que aprueba la estructura orgánica del Instituto de Salud Pública, existe un solo Jefe de Sección para coordinar nada menos que 46 puestos de trabajo de nivel A, de los que, a la fecha de publicación del reglamento, estaban cubiertos 40 por Inspectores de Salud y 2 por Físicos extrahospitalarios, quedando vacantes 4 plazas de inspectores.
La valoración que, sin mayor análisis, se puede hacer desde una óptica de gestión de personal coincide con la que expresan los reclamantes, pues es evidente la debilidad organizativa de este importante servicio público, debilidad que implica, si no inexistencia de coordinación, si al menos insuficiencia pues no es posible que las labores de inspección de 44 funcionarios cuyo cargo es Inspector de Salud Pública, puedan ser coordinadas seriamente por una sola persona, y menos aun, cuando se producen situaciones de crisis o alertas alimentarias como las que señala el informe de la Administración. Desconocemos, por otra parte, si se han implantado protocolos de actuación para que los funcionarios puedan desplegar sus labores con garantías, paliando en parte la débil coordinación, pero, según informan los reclamantes, son inexistentes.
Por lo tanto, entendemos que la estructura organizativa elegida para este importante servicio público, que sirve para garantizar la seguridad alimentaria de toda la colectividad, es claramente insuficiente para que pueda cumplir con los niveles de calidad exigibles actualmente.
3.- Ejercicio de las labores de Inspección y aplicación de los sistemas de autocontrol
Los interesados alegan que no se aplican, activamente y con uniformidad de criterios, los sistemas de autocontrol para el sector alimentario previstos en el Real Decreto 2207/95, ni se cumple la legislación referente al Registro de Industrias Alimentarias al no convalidar en tiempo y forma a las industrias alimentarias.
El Registro Sanitario de Industrias y Productos Alimentarios de Navarra fue previsto por la Ley Foral 10/1990, de 23 de noviembre, de Salud, y regulado por el Decreto Foral 311/1997, de 27 de octubre, encomendándose su gestión a la Dirección del Servicio de Salud Pública de la Dirección General de Salud.
En este registro deben inscribirse, obligatoriamente, todas las industrias y establecimientos que se dediquen a actividades alimentarias y tengan algún establecimiento en el territorio de la Comunidad Foral.
Estas industrias deben solicitar la autorización sanitaria de funcionamiento al Director General de Salud antes de poder iniciar su actividad. Examinada y valorada la solicitud y la documentación correspondiente por los Servicios Técnicos de la Dirección de Salud Pública, se procede a realizar una visita de inspección para comprobar que las instalaciones se adecuan a las condiciones señaladas en el Decreto Foral 311/1997, a las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias de aplicación, y a los fines previstos en la memoria y demás documentación remitida por el solicitante. Estas autorizaciones son válidas para un periodo de cinco años, transcurrido el cual, el titular de la industria deberá solicitar la renovación de la autorización de funcionamiento dentro de los dos últimos meses de su período de vigencia, repitiéndose el proceso anteriormente descrito.
Sobre este aspecto, el Departamento alega que «Los sistemas de autocontrol previstos en el Real Decreto 2207/95 son medios de difícil aplicación en ciertas industrias, sobre todo las pequeñas de ciertos sectores. Problema que es general, no solo en otras comunidades españolas, sino del resto de países europeos.
Para obtener la uniformidad de criterios entre los inspectores, se han llevado a cabo varios cursos de formación en esta materia.
El problema se traslada a la convalidación de las Industrias, pero que no las deja fuera de ordenación, como dice el escrito, ya que se solventa con rapidez dichas convalidaciones en los casos de necesidad o urgencia».
El propio Departamento reconoce, implícitamente, los retrasos que se producen con ocasión de las convalidaciones de industrias alimentarias, al declarar que «dichas convalidaciones se solventan con rapidez en caso de necesidad o urgencia». En este punto, es preciso recordar al Departamento que, en aras de los principios de eficacia y eficiencia, las convalidaciones deben llevarse a cabo rápidamente en todos los supuestos y no únicamente cuando se produzcan situaciones de necesidad o urgencia.
Por ello, en lo relativo a la obligación de autorizar a las industrias alimentarias en tiempo y forma, consideramos que el Departamento no está llevando a cabo esta función con la prontitud y eficacia debida, lo que viene a ser mera consecuencia de la débil organización a que hemos hecho referencia.
4.- Otras condiciones de trabajo
Por último, los interesados denuncian las inadecuadas condiciones de los centros de trabajo donde tienen que desarrollar su actividad; que la formación continua es inexistente; que no se contrata personal para cubrir las bajas o vacaciones sino que se encarga a otros compañeros la asunción de las labores del ausente; y que no perciben las retribuciones correspondientes a los excesos horarios.
Entendemos que estas cuestiones son puramente internas, aunque su indebido tratamiento pueda repercutir en otros ámbitos, por lo que deben abordarse tras la redefinición de la organización y plantilla necesarias para prestar el servicio, que, como hemos ido señalando, no se corresponden con las importantes funciones que asigna el ordenamiento jurídico a la Inspección de Salud Pública.

RECOMENDACIÓN

En consecuencia, procede efectuar RECOMENDACIÓN al Departamento de Salud para que proceda a estudiar y rediseñar la organización y normas de funcionamiento de la Sección de Inspección de Salud Pública e Higiene Alimentaria, del Instituto de Salud Pública, conforme a las normas que son de aplicación y a los principios de eficacia y eficiencia, y le dote de medios suficientes para que pueda cumplir las funciones asignadas por el ordenamiento jurídico en materia de salud pública alimentaria, en especial la inspección.
Agradeciendo la remisión del correspondiente informe o contestación, en el que se nos comunique la aceptación de esta recomendación o, en su caso, de las razones que estime para no aceptarla, y ello de conformidad a lo dispuesto en el art. 34.2 de la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, le saluda atentamente,
La Defensora del Pueblo de Navarra