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Recomendación sobre adecuación de la regulación que establece el Decreto Foral 249/1992, sobre infracciones y sanciones en materia de espectáculos taurinos

15 Octubre 2003

ANTECEDENTES

El día 23 de junio del año en curso D. .../... , en calidad de Presidente de la Asociación .../..., se dirigió por escrito a esta Institución para formular una queja motivada por la situación de maltrato a que se sometieron los toros utilizados en el festejo denominado ?toro ensogado de Lodosa?, celebrado los días 13 y 14 de septiembre del pasado año.
En el referido escrito nos exponía que el día 16 de octubre de 2002 dirigió a la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra denuncia, posteriormente ampliada, formulada contra el Ayuntamiento de Lodosa por los hechos acaecidos en el referido espectáculo taurino. Hechos que resultan acreditados con el vídeo, las fotografías y los informes de testigos que acompañaron la denuncia y el escrito posterior de ampliación de la misma, y que se concretan en las siguientes modalidades de maltrato:

  1. A un toro colorado...le partieron los cuernos en el mueco y tuvieron que devolverlo al corral porque sangraba en exceso.

  2. Fueron ensogados con procedimientos brutales como lo demuestra el hecho de que las paredes del mueco, hechas de hormigón, estuvieran literalmente cubiertas de sangre.

  3. Los animales fueron obligados a subir y bajar de los camiones mediante la aplicación de electrochoque...

  4. Fueron atacados por el gentío que arrojaba contra ellos cubos de basura, contenedores...

  5. Los malos tratos eran evidentes por las heridas sangrantes en el morro y las pezuñas...las astas quedaban desmochadas y escobilladas.....

  6. No se observó en ningún momento la presencia de las fuerzas del Orden, Policía Foral o Local.?

El fundamento jurídico de la denuncia se centró, de acuerdo con la documentación aportada con el escrito de queja, y conforme a lo establecido en el Decreto Foral 249/1992, de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de espectáculos taurinos, (art. 88) en que: ?No se permitirá en ningún espectáculo herir, pinchar, golpear, sujetar o tratar de cualquier otro modo cruel a las reses... en este caso, los Agentes designados podrán suspender la celebración del espectáculo?.
El Gobierno de Navarra, en escrito de 26 de noviembre de 2002, comunicó al interesado que ?los hechos denunciados se califican como infracción leve en la normativa foral, pudiendo dar lugar a una sanción de multa entre 30 y 300 euros....El art. 21 de la Ley Foral 2/1989, de 13 de marzo, reguladora de espectáculos públicos y actividades recreativas, dispone que las infracciones leves prescribirán a los dos meses..por lo que no procede la incoación de expediente sancionador alguno, dado que la documentación entró en el Registro del Gobierno casi cuando había transcurrido el plazo de prescripción?, manifestándole, asimismo, que en la próxima celebración del espectáculo intervendría la Policía Foral adoptando, en su caso, las medidas adecuadas, si se advirtiera que las reses son objeto de un trato cruel.
Como los elementos denunciados no fueron puestos en tela de juicio, y parecía quedar claro que el Gobierno de Navarra habría incoado expediente sancionador de no ser porque el maltrato a los animales está tipificado como una infracción ? leve?, sujeta a un breve plazo de prescripción de dos meses, D. .../... se dirigió, de nuevo, al Gobierno de Navarra solicitando la modificación del Decreto Foral 249/1992, por entender que un hecho tan grave como el maltrato a los animales en espectáculos taurinos está escasamente tipificado en Navarra. En otras Comunidades Autónomas esta infracción merece la calificación de ?muy grave? o ?grave?, sancionándose con multas de hasta 60.000 euros (en Madrid), 30.000 euros (en la Rioja), o 24.000 euros (en Castilla-León). Este escrito no recibió respuesta alguna por parte del Gobierno.
Por todo ello se presentó escrito de queja ante esta Institución para denunciar la falta de respuesta de la Administración, así como para poder conocer las actuaciones que el Gobierno de Navarra pudiera estar llevando a cabo al respecto.
Examinada la queja y a fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, nos dirigimos al Gobierno de Navarra para que nos informara sobre la cuestión planteada en la queja; en concreto, sobre las razones justificativas de la falta de respuesta al interesado, así como sobre qué opinión merecían al Departamento las reflexiones realizadas por el interesado; en definitiva cuál era la postura sostenida al respecto y, en su caso, las previsiones de actuación realizadas.
El pasado día 5 de septiembre tuvo entrada en esta Institución el informe remitido por el Consejero de Presidencia, Justicia e Interior, en el que se nos expone literalmente lo siguiente:

?En respuesta a lo solicitado por la Defensora del Pueblo en su escrito de 31 de julio de 2003 acerca de 1?) las razones que justifican la falta de respuesta a la solicitud formulada por don .../... sobre la modificación del Decreto Foral 249/1992, de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos, por entender que el maltrato a los animales en espectáculos taurinos está escasamente tipificado en Navarra, 2?) la opinión del Departamento sobre las reflexiones realizadas por el interesado, y, en definitiva, 3?) la postura del Departamento y las previsiones de actuación al respecto, pongo en su conocimiento que:

1. FALTA DE RESPUESTA. RAZONES.
Consultados los datos obrantes en el Registro General del Gobierno de Navarra, se tiene constancia de los escritos de denuncia, nueva denuncia y ampliación de denuncia presentados por dicha Asociación, fechados en la sucursal n? 8 de la Oficina de Correos y Telégrafos de Madrid los días 16, 17 y 23 de octubre de 2002 respectivamente, a los que se les dio cumplida respuesta mediante escrito de 26 de noviembre del Director del Servicio de Régimen Jurídico y Administrativo de la Dirección General de Interior.
Sin embargo, no existe constancia del escrito presentado por .../... solicitando la modificación del Decreto Foral 249/1992, de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos. En consecuencia, desde el Departamento al que represento y, en concreto, desde la Dirección General de Interior, al desconocerse el citado escrito, no se ha formulado la oportuna respuesta, lo que ha promovido el escrito de queja ante la Defensora del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra.
De otra parte, la petición formulada por el Sr. .../... no se inserta en el ámbito de actividad de las Administraciones Públicas, regulado en el Título IV de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el que se configuran una serie de derechos para los ciudadanos y unas obligaciones para la Administración. El atender dicha petición y, en consecuencia, tipificar el maltrato a las reses en los espectáculos taurinos como falta grave o muy grave implica el ejercicio de la potestad legislativa del Parlamento de Navarra para modificar la Ley Foral de Espectáculos Públicos o, en su caso, la Ley Foral para la Protección de los Animales, todo ello en aplicación de los principios de legalidad y tipicidad, establecidos en los artículos 9 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En definitiva, el interesado no se dirige al Gobierno de Navarra como órgano administrativo, reclamando el ejercicio de su función propiamente ejecutiva, sino que se dirige al órgano político reclamando, en última instancia, el ejercicio de la iniciativa legislativa.
En este sentido, el Gobierno de Navarra, a fin de garantizar el acierto en sus decisiones, acordes con el interés general, no puede ni debe, como órgano político, manifestar su opinión y menos comprometer su postura política supeditada a una iniciativa individual, sin antes conocer todos los intereses afectados (organizador, ganadero, participantes, asociaciones defensoras del toro ensogado, opinión de técnicos y profesionales, etc.)

2. SOBRE LAS REFLEXIONES DEL INTERESADO.
Alega don .../... que el maltrato a los animales en espectáculos taurinos está escasamente tipificado en Navarra, aduciendo que en otras Comunidades Autónomas esta infracción merece la calificación de grave o muy grave sancionándose con multa de hasta 60.000 euros (Comunidad Autónoma de Madrid), 30.000 euros (Comunidad Autónoma de la Rioja), o 24.000 euros (Comunidad Autónoma de Castilla y León).
Para enjuiciar esta aseveración, resulta necesario contrastarla con las disposiciones de carácter legal o reglamentario vigentes en dichas Comunidades Autónomas, para después exponer las posibilidades que nos permite el ordenamiento navarro, y, finalmente, sacar las conclusiones al respecto.
Por lo que respecta a la Comunidad Autónoma de Madrid, el Decreto 112/1996, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares, en su art. 4, denominado ?Prohibición de maltrato?, establece que ?queda prohibido en todos los espectáculos taurinos populares herir, pinchar, golpear, sujetar, atar o tratar de cualquier modo cruel a las reses?. De otra parte, en su Disposición Adicional Primera, denominada ?Régimen sancionador? se establece que ?Será de aplicación a los espectáculos taurinos tradicionales el régimen sancionador establecido por la Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre Potestades Administrativas en materia de Espectáculos Taurinos...? Por su parte, la Ley 10/1991, de 4 de abril, no tipifica el maltrato como infracción grave o muy grave, por lo que aquél se considerará falta leve, sancionable con multa de 30 a 150 euros. Pretender que al amparo de los artículos 10.2 y 15.p) de dicha Ley, se sancione al maltrato de la res como infracción de carácter grave, es tanto como suponer que cualquier infracción al citado Reglamento tendrá, como mínimo, la calificación de grave y, en consecuencia, ello supondría dejar vacío de contenido el art. 14 de la repetida Ley que define y tipifica las infracciones de carácter leve.
En lo que respecta a la Comunidad Autónoma de la Rioja, su Reglamento sobre Espectáculos Taurinos, aprobado por Decreto 30/1996, de 31 de mayo, en su art. 3.7, faculta al Delegado de la Autoridad para suspender la celebración del espectáculo ?cuando las reses sean objeto de trato cruel de conformidad con lo establecido en el art. 2.2.a) de la Ley 5/1995, de 22 de marzo, de Protección de los Animales?, es decir, cuando se les maltrate, agreda físicamente, o se les someta a cualquier práctica que les pueda producir sufrimientos o daños injustificados (art. 2.2.a de la citada Ley). Sin embargo, dicho Reglamento carece de régimen sancionador y reconoce el carácter de espectáculo taurino tradicional al toro ensogado en la localidad de Cenicero. Por su parte, la Ley sobre Protección de los Animales de dicha Comunidad Autónoma, dispone en su art. 6.1 que ?Se prohíbe la utilización de animales en espectáculos, peleas, fiestas populares y otras actividades que impliquen crueldad o maltrato, o hacerlos objeto de tratamientos antinaturales?; sin embargo, el apartado 2 del mismo artículo excluye de forma expresa de dicha prohibición las fiestas de los toros en sus distintas manifestaciones, tales como corridas, encierros y otros similares, por lo que, cuando menos, resulta difícil la aplicación de su régimen sancionador a los espectáculos taurinos.
La Comunidad Autónoma de Castilla y León, en su Reglamento de Espectáculos Taurinos Populares, aprobado por Decreto 14/1999, de 8 de febrero, sí que tipifica como infracción grave ?La crueldad con las reses de lidia que provoque su inmediata muerte o el maltrato a las mismas? (art. 38.2K), sancionable con multa de 60 a 24.000 euros ( art. 39.1.b).
En la Comunidad Foral de Navarra, la Ley Foral 2/1989, de 13 de marzo, reguladora de los Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, somete a la previa autorización administrativa la celebración de todos los espectáculos taurinos ( art.7?.2.a). Además, en su art. 14.1.d) se prohíben los espectáculos y actividades recreativas que impliquen crueldad o maltrato para los animales, si bien, no se entienden comprendidos en esta prohibición los espectáculos taurinos, siempre que se celebren conforme a las normas que les sean de aplicación. De otra parte, el artículo 15 faculta a la Administración y a los agentes o delegados de la autoridad, presentes en el acto, a suspender el espectáculo taurino cuando concurran dichas circunstancias durante su desarrollo. En cuanto al régimen sancionador, en el artículo 22.3 se tipifica como infracción muy grave la celebración de un espectáculo taurino sin autorización o prohibido por la autoridad competente, sancionable con multa de hasta 60.000 euros.
De otra parte, el Reglamento de Espectáculos Taurinos de Navarra, aprobado por Decreto Foral 249/1992, de 29 de junio, en su art. 88.1.d), dispone que ?no se permitirá en ningún espectáculo herir, pinchar, golpear, sujetar o tratar de cualquier modo cruel a las reses, tipificándose dichos comportamientos como infracción leve en el art. 95.4.i), sancionable con multa de entre 30 y 150 euros. Además, se faculta a la Policía Foral para controlar los espectáculos populares y para suspenderlos cuando las reses sean objeto de trato cruel ( art. 88.2.c).
De otro lado, la Ley Foral 7/1994, de 31 de mayo, de Protección de los Animales, al igual que la de la Comunidad Autónoma de la Rioja, prohíbe el maltrato a los animales o someterlos a cualquier otra práctica que les pueda producir sufrimientos o daños injustificados, así como el uso de animales en espectáculos si ello puede ocasionarles sufrimientos o malos tratos, si bien se excluyen de esta prohibición los espectáculos taurinos (artículos 2? y 4?). Además se tipifica como infracción muy grave el ensañamiento, maltrato y agresiones físicas a los animales.
De todo lo expuesto, se desprende que, en términos comparativos con los ordenamientos autonómicos analizados, el ordenamiento jurídico de la Comunidad Foral de Navarra dispone de los instrumentos necesarios y suficientes para prevenir y garantizar la singular protección de las reses de lidia, en evitación del trato cruel hacia las mismas durante la celebración de los espectáculos taurinos populares o tradicionales.

3. PREVISIONES DE ACTUACIÓN.

Este Departamento participa de la conciencia general tendente a evitar a los animales sufrimientos innecesarios, impropios de un espectáculo taurino, y, a la vez, apoya la celebración de espectáculos singulares y de probada tradición, como el toro ensogado de Lodosa, por entender que la tradición y la cultura actual sobre protección de los animales pueden coexistir armónicamente en nuestra sociedad.

Por ello, a fin de conciliar ambas circunstancias, desde la Dirección General de Interior se dotará de un servicio de Policía Foral que, en los próximos espectáculos del mes de septiembre, presenciarán y controlarán la celebración del toro ensogado, para evitar que aquél sea objeto de trato cruel o maltrato innecesario. A estos efectos, los agentes designados adoptarán ?in situ? las medidas que resulten necesarias ya sea durante las labores de ensogamiento o, en su caso, durante el recorrido por las calles de la localidad.

De otra parte, si se considera conveniente, contando con la colaboración del Departamento de Agricultura, Ganadería y Alimentación, se designará a un técnico veterinario con experiencia en espectáculos taurinos para que apoye a los agentes de la Policía Foral.

De todas las actuaciones practicadas se elevará el correspondiente informe al Director General de Interior.?

ANÁLISIS

Un estudio detallado del contenido de la queja presentada por el interesado, del informe remitido por el Departamento, así como de la normativa aplicable a los espectáculos taurinos nos lleva a realizar las siguientes consideraciones:
1?.- Se refiere el informe presentado por el Departamento, en primer término, al hecho de que no existe constancia del escrito presentado por don .../... el día 17 de febrero de 2003, en el que solicitaba la modificación del Decreto Foral 249/1992 por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos.
En el informe se nos explica que, una vez consultados los datos obrantes en el Registro General del Gobierno, se tiene constancia de los escritos de denuncia, nueva denuncia y ampliación de la misma, presentados por la Asociación y fechados en la sucursal n? 8 de la Oficina de Correos y Telégrafos de Madrid los días 16, 17 y 23 de octubre de 2002, a los que se respondió mediante escrito de 26 de noviembre. Sin embargo, no consta la presentación del mencionado escrito fechado el 17 de febrero de 2003, razón ésta justificativa, nos indica el Departamento, de la falta de respuesta al mismo.
En la documentación que acompaña al escrito de queja el interesado, sin embargo, nos aporta las copias de todos los escritos que dirigió al Departamento. Según puede comprobarse por las copias presentadas, tanto los escritos de denuncia, como el escrito de 17 de febrero de 2003 están sellados en su primera página en la sucursal n? 8 de la Oficina de Correos, lo que acredita que fueron remitidos mediante certificado, conforme a lo establecido en la normativa de aplicación. Así, el artículo 38 de la Ley 30/1992 establece en su apartado 4? que ?Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse: c) en las Oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.? El Reglamento de desarrollo ( art. 31 del Real Decreto 1829/1999) dispone que? las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas, a través del operador al que se le ha encomendado la prestación del servicio postal universal, se presentarán en sobre abierto, con objeto de que en la cabecera de la primera hoja del documento que se quiera enviar, se hagan constar, con claridad, el nombre de la oficina y la fecha, el lugar, la hora y minuto de su admisión....Los envíos aceptados por el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal, siguiendo las formalidades previstas en este artículo, se considerarán debidamente presentados, a los efectos previstos en el art. 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.?
La única diferencia que puede apreciarse entre los primeros escritos de denuncia y el posteriormente presentado, aparte lógicamente de lo que se refiere al contenido de los mismos, es que aquellos se dirigieron al Sr. Jefe de Negociado de Espectáculos de la Consejería de Presidencia, Justicia e Interior y el último al Excmo. Sr. Consejero, lo que no puede justificar que éste último no sea objeto, igualmente, de tramitación y adecuada respuesta por parte de la Administración, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 42 de la Ley 30/1992.

2?.- Antes de entrar a analizar el fondo de la cuestión planteada en el escrito de queja, consideramos oportuno realizar algunas consideraciones sobre determinadas reflexiones que expone el Departamento en su informe.
En los apartados 1? y 3? del informe se nos explica que: (apartado 1?)- ? El Gobierno de Navarra, a fin de garantizar el acierto en sus decisiones, acordes con el interés general, no puede ni debe, como órgano político, manifestar su opinión y menos comprometer su postura política supeditada a una iniciativa individual, sin antes conocer todos los intereses afectados ( organizador, ganadero, participantes, asociaciones defensoras del toro ensogado, opinión de técnicos y profesionales...)?. En el apartado 3? se manifiesta que: ?Este Departamento participa de la conciencia general tendente a evitar a los animales sufrimientos innecesarios, impropios de un espectáculo taurino, y, a la vez, apoya la celebración de espectáculos singulares y de probada tradición, como el toro ensogado de Lodosa, por entender que la tradición y la cultura actual sobre protección de los animales pueden coexistir armónicamente en nuestra sociedad.?
Tal y como resulta claramente del escrito que se dirigió desde esta Institución al Departamento, en ningún momento se realiza opinión alguna sobre el espectáculo taurino denominado ? toro ensogado de Lodosa? (regulado en la Disposición Adicional del Decreto Foral sobre Espectáculos Taurinos), en cuanto tal, sino sobre el tratamiento jurídico de los hechos ocurridos en el desarrollo del mismo y que fueron objeto de las denuncias. Hechos que, por otro lado, en ningún momento fueron puestos en tela de juicio por el Departamento, y, como se señaló, habrían dado lugar a la incoación del correspondiente expediente sancionador si la denuncia se hubiera presentado con anterioridad, antes de que transcurriera el plazo de prescripción. La ausencia de este tipo de conductas en el desarrollo de un espectáculo taurino, la ausencia del maltrato a las reses, que procura garantizar la normativa reguladora de los espectáculos taurinos al prohibir y sancionar estos actos, redunda, en todo caso, en la dignificación del propio espectáculo; por esto mismo, no puede perjudicar o afectar a los legítimos intereses de otras personas ( organizadores, ganaderos, asociaciones defensoras del espectáculo, participantes). Todo ello sin olvidar que cualesquiera intereses o derechos afectados en las cuestiones planteadas ante esta Institución y que dan lugar a nuestra intervención son tenidos en consideración, como no podía ser de otro modo en aplicación de la Ley Foral 4/2000, reguladora del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral, que prevé como causa de rechazo de las quejas presentadas: ? aquéllas cuya tramitación irrogue perjuicio al legítimo derecho de tercera persona...?(art. 22.3).

3?.-En cuanto al fondo de la cuestión planteada: la calificación o tratamiento jurídico que debe darse en nuestro ordenamiento a la conducta de maltrato a las reses realizada en el desarrollo de un espectáculo taurino popular.
El estudio tanto de la queja planteada como del informe remitido por el Departamento nos ha llevado a realizar un análisis de la normativa que regula la materia que nos ocupa, en los siguientes términos:
El Decreto Foral 249/1992, de 29 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos establece en el art. 95.4.i), al regular el régimen sancionador, que se considera infracción leve : ? Cualquier otra acción u omisión que infrinja las normas establecidas y que no se halle tipificada como infracción grave o muy grave?. Por lo que la conducta de maltrato a los animales en los espectáculos taurinos populares, en cuanto no está tipificada como una infracción grave o muy grave y entraña además la infracción de la norma que prohíbe la realización de este tipo de actos, se considera una infracción leve. Es el artículo 88, bajo la rúbrica:? Espectáculos populares tradicionales?, el que establece que ?No se permitirá en ningún espectáculo herir, pinchar, golpear, sujetar o tratar de cualquier otro modo cruel a las reses?.
Ya el Departamento en su informe, teniendo en cuenta el carácter reglamentario de esta norma, que concreta el régimen sancionador aplicable a los espectáculos taurinos, y las exigencias que derivan de los principios de legalidad y tipicidad establecidos en la Constitución, manifiesta que: ?El atender dicha petición y, en consecuencia, tipificar el maltrato a las reses en los espectáculos taurinos como falta grave o muy grave implica el ejercicio de la potestad legislativa del Parlamento de Navarra para modificar la Ley Foral de Espectáculos Públicos o, en su caso, la Ley Foral para la Protección de los Animales, todo ello en aplicación de los principios de legalidad y tipicidad, establecidos en los artículos 9 de la Constitución y 127 y 129 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.?
Por lo que parece presuponerse que las conductas establecidas en el Reglamento que constituyen una infracción en materia de espectáculos taurinos hubieran sido tipificadas previamente por alguna de estas dos Leyes Forales.
Analizando cada una de las infracciones graves, muy graves y leves que establece el Reglamento puede comprobarse, en efecto, que algunas de las conductas descritas no son sino la concreción de las infracciones previstas en la Ley Foral de Espectáculos Públicos al ámbito de los espectáculos taurinos, así, a modo de ejemplo, el art. 23 de la Ley Foral de Espectáculos Públicos tipifica como infracción grave: ? la dedicación de locales o instalaciones a espectáculos o actividades recreativas sin haber obtenido la correspondiente licencia de apertura.?, de acuerdo con lo anterior, el Reglamento de Espectáculos Taurinos prevé como infracción grave ( art. 95.3): ?la dedicación de plazas de toros u otros lugares a espectáculos taurinos sin haber obtenido la correspondiente licencia de apertura o reapertura?.
Sin embargo, otras de las infracciones previstas en el Reglamento no son subsumibles o nada tienen que ver con las establecidas en estas Leyes, así, las infracciones graves consisten en las siguientes conductas ?proporcionar para la lidia toros o novillos que hayan sido toreados anteriormente? o ?las manipulaciones fraudulentas en las defensas de las reses o proporcionar a éstas drogas o sustancias que alteren su comportamiento en la lidia?.
En una primera aproximación, pudiera pensarse que una parte de este régimen sancionador que establece el Reglamento en desarrollo de los tipos previstos en la Ley Foral de Espectáculos Públicos es nulo de pleno derecho. Puesto que como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional el principio de legalidad, y su manifestación más técnica en el ámbito del Derecho Sancionador: el de tipicidad ( art. 25.1 CE), exige que la norma con rango de Ley establezca, en todo caso, la parte de la conducta típica que constituya el núcleo esencial de la prohibición, de modo que quede satisfecha la exigencia de certeza que preside el Derecho sancionador. El principio de legalidad no excluye, por tanto, la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero lo que sí se excluye, en todo caso, es que las remisiones a normas reglamentarias den lugar a una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, pues esto último supondría degradar la garantía esencial que el principio de reserva de Ley entraña (STC 42/1987 de 7 de abril).
Sin embargo, en una consideración más profunda resulta que algunas de las infracciones en materia de espectáculos taurinos que establece el Reglamento no son desarrollo o, si se prefiere, no traen causa de la Ley Foral de Espectáculos Públicos sino de la Ley estatal de Espectáculos Taurinos: la Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre Potestades Administrativas en materia de Espectáculos Taurinos. Ley a la que, por otro lado, hacen referencia los Reglamentos que en materia de Espectáculos Taurinos se han publicado en las distintas Comunidades Autónomas (así la Exposición de Motivos del Reglamento de la Comunidad de Madrid, de Castilla-La Mancha, Castilla y León...). Sin perjuicio, de que en algunas de ellas el maltrato a los animales, sin exclusión de los espectáculos taurinos, se ha sancionado a través de las Leyes Autonómicas de protección de animales.
El art. 10 de la Ley 10/1991 sobre Potestades Administrativas en Espectáculos Taurinos establece que:

  1. Reglamentariamente se determinarán las condiciones en que hayan de celebrarse el toreo de rejones, los festivales taurinos con fines benéficos...

  2. Se establecerán las condiciones para que puedan ser autorizados los encierros tradicionales de reses bravas, la suelta de reses para fomento y recreo de la afición y el toreo de vaquillas, con el fin de evitar tanto accidentes y daños a personas y bienes como el mal trato de las reses por los participantes de los festejos?.

Pues bien, el art. 15.p) de la Ley tipifica como infracción grave: ?El incumplimiento de las condiciones establecidas para la celebración de los espectáculos comprendidos en el art. 10?.
Por lo que el incumplimiento de las condiciones establecidas para el desarrollo de los espectáculos taurinos populares, con el fin de evitar daños a personas y bienes y mal trato a los animales por los participantes, que se precisan en el art. 88 de nuestro Reglamento, y, en concreto, el incumplimiento de la prohibición de herir, pinchar, golpear, sujetar o tratar de cualquier otro modo cruel a las reses constituye una infracción de carácter grave, por aplicación del art. 15. p) que tipifica la misma.
No es ésta la única irregularidad que puede apreciarse en el desarrollo que hace el Reglamento de algunas de las infracciones previstas en la Ley, así, el art. 95.4 del Reglamento prevé como infracción de carácter leve. ?La utilización de petos, puyas, banderillas u otros materiales que no se acomoden a las condiciones reglamentarias?, mientras que el art. 15.j) de la Ley establece que es infracción grave: ?La utilización antirreglamentaria de petos, puyas, banderillas, estoques o rejones, así como otros útiles o trastos para la lidia?.
En conclusión y conforme a lo anteriormente señalado, puede afirmarse que si bien el régimen de infracciones y sanciones que establece el Decreto Foral 249/1992, de Espectáculos Taurinos, al desarrollar las infracciones legales sobre espectáculos públicos responde adecuadamente a las exigencias de los principios de legalidad y tipicidad, de acuerdo con la concepción constitucional expuesta de estos principios, no puede, sin embargo, sostenerse esta afirmación respecto a las infracciones que se refieren específicamente al carácter taurino del espectáculo. Por todo lo expuesto, se considera pertinente efectuar al Departamento de Presidencia, Justicia e Interior del Gobierno de Navarra

RECOMENDACIÓN

En el sentido de que, de acuerdo con las exigencias que resultan de las garantías constitucionales que encierran los principios de legalidad y tipicidad, se adecue la regulación que establece el Decreto Foral 249/1992, sobre infracciones y sanciones en materia de espectáculos taurinos, a los tipos previstos en la Ley 10/1991, conforme a la gradación de éstos que en la misma se prescribe. Todo ello sin perjuicio de que el Gobierno de Navarra considerara más conveniente ejercitar la iniciativa legislativa que tiene atribuida para dotar a la Comunidad Foral de un marco legal que regule más detalladamente las peculiaridades y condiciones de desarrollo de los espectáculos taurinos populares tradicionales, así como las medidas, de carácter preventivo o sancionador, encaminadas a garantizar la protección de las reses y, en general las condiciones de seguridad del espectáculo.
Se efectúa así mismo RECOMENDACIÓN en el sentido de que se de una respuesta al escrito remitido por el interesado el 17 de febrero de 2003.