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Recomendación sobre acceso a datos de la antigua Casa de Maternidad y Orfanato de Navarra

25 Julio 2003

ANTECEDENTES

El día 8 de octubre 2001 tuvo entrada en esta Institución un escrito de queja en relación a la Resolución ----/2000, de -- de septiembre, del Director Gerente del Instituto Navarro de Bienestar Social, por la que se deniega el acceso a los datos y documentación solicitados para obtener información sobre la procedencia familiar del firmante de la queja.

El interesado alegaba que su padre, ya fallecido (en mayo de 1968), nació en la Casa de Maternidad y Orfanato de Navarra en 1909, figurando en la partida de nacimiento como "hijo de padres incógnitos". El 23 mayo del 2000 dirigió un escrito al Consejero de Bienestar Social, junto con toda la documentación que obraba en su poder, solicitando conocer la filiación de su progenitor. El 11 de septiembre del mismo año recibió la Resolución citada anteriormente en la que se le denegaba esa información en base, fundamentalmente, al art. 37 LRJPAC, que establece la posibilidad de denegación del derecho de acceso a archivos y registros cuando prevalezcan intereses de terceros mas dignos de protección; el art. 18 de la Constitución, que regula el respeto al derecho a la intimidad personal y familiar, así como diversos preceptos del Código Civil y de la Ley Orgánica 1/1982, de Protección Civil del Derecho a la intimidad personal y familiar, que obligan a las personas que prestan servicios en las entidades públicas o instituciones colaboradoras a guardar secreto de la información obtenida y de los datos de filiación de los acogidos o adoptados.

Al recibir la negativa del Departamento, acudió al Arzobispado donde le entregaron una fotocopia del Libro de Nacimientos en la que constaba el nombre de su abuela paterna. Sin embargo, no ha encontrado referencia alguna sobre ella en el Registro Civil de Tudela, lugar al que le remitían los datos que pudo obtener al respecto.Por ello, solicitaba poder acceder a los datos y documentación de los archivos que pudieran obrar en la Administración de la Comunidad Foral para obtener datos complementarios, ya que considera esta información de extrema importancia para conocer los orígenes de su padre, que es su único interés.

Con el fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, se solicitó informe sobre la cuestión planteada en la queja al Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud.

En su contestación, el citado Departamento, mediante escrito de su titular, nos transmitió las siguientes consideraciones:

"PRIMERO. El conocimiento de la identidad de los progenitores por naturaleza es posible si ésta consta en el Registro Civil, pues cualquier persona mayor de edad puede obtener del Registro Civil toda la información que a ella se refiera. El problema surge cuando el Registro no contiene esa información, sino que ésta, en caso de existir, se encuentra en los archivos de instituciones públicas o privadas. Hoy en día, la mayor parte de las instituciones niegan el acceso a la información que poseen en base a distintos argumentos, principalmente en aras de la protección del derecho a la intimidad de los parientes por naturaleza.

Por ejemplo, en Cataluña, que reguló esta cuestión en el año 1991, los interesados únicamente pueden obtener esta información por vía judicial.

SEGUNDO. El Instituto Navarro de Bienestar Social, órgano competente para la tramitación y resolución de las solicitudes de información planteadas por los interesados, ante el conflicto de intereses entre la protección de la intimidad de los progenitores y el deseo de conocimiento por parte de los descendientes, deniega el acceso a esta información con base en los siguientes argumentos legales y jurisprudenciales:

a. Artículo 37.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, establece que el ejercicio del derecho de acceso a los archivos administrativos podrá ser denegado cuando prevalezcan intereses de terceros mas dignos de protección, entre otras causas.

b. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de octubre 1991, STC 197/1991, señala que el derecho a la intimidad personal del artículo 18 de la Constitución está estrictamente vinculado a la dignidad de la persona que reconoce el artículo 10 del mismo texto e implica la existencia de un ámbito propio y reservado frente a la acción y conocimiento de los demás, y que desde esta perspectiva no cabe duda de que la filiación y muy en particular la identificación del origen del adoptando ha de entenderse que forma parte de ese ámbito propio.

c. En igual sentido la sentencia de 2 de diciembre de 1988, extiende el derecho a la intimidad personal y familiar no sólo a aspectos de la vida propia y personal, sino también a determinados aspectos de la vida de otras personas con las que se guarda una estrecha y especial vinculación, como es la familiar, y que por la relación y vínculo existente con ellas inciden en la propia esfera de la personalidad del individuo que los derechos del artículo 18 de la Constitución protegen.

d. Por otra parte, la Disposición Adicional Primera de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, que modifica el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil, en materia de adopción y otras formas de protección de menores, establece que las personas que presten servicios en las entidades públicas o en las Instituciones colaboradoras están obligadas a guardar secreto de la información obtenida y de los datos de filiación de los acogidos o adoptados evitando, en particular, que la familia de origen conozca a la de adopción.

e. De igual manera, ninguno de los instrumentos internacionales que vinculan al Estado Español en esta materia reconoce el derecho de los interesados a conocer sus orígenes, incluyendo incluso expresiones que limitan o condicionan ese deseo. Así no se encuentra recogido ese deseo en el Convenio de la Haya sobre protección del niño y cooperación en materia de adopción, de 20mayo 1993; ni en el Convenio de las Naciones Unidas sobre derechos del Niño, de 20 noviembre 1989; ni en el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y libertades Fundamentales, de 4 noviembre 1950 ni en la Constitución Española de 1978.

f. El artículo 7.4 de la Ley Orgánica 1/1982, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen que considera intromisiones ilegítimas la revelación de datos privados de una persona o familia conocidos a través de la actividad profesional u oficial de quien los revela.

TERCERO. Señalar, por otra parte, que la Sentencia de 21 de Septiembre de 1999 del Tribunal Supremo ha declarado que la legislación registral anterior a la Constitución que posibilita la ocultación de la madre biológica está derogada por inconstitucionalidad sobrevenida, en concreto el artículo 47.1 LCR y los concordantes 167 y 187 RRC.

En este sentido, el nuevo modelo publicado mediante Orden de 10 noviembre 1999, sobre cuestionario para la declaración de nacimiento al Registro Civil, contiene dos recuadros en blanco destinados a recoger las huellas dactilares de la madre junto con las del hijo y desaparece la instancia de la madre para que se omita la referencia a su identidad.

No obstante lo anterior, mediante la Instrucción de 15 febrero 1999, sobre constancia registral de la adopción, se prevé la cancelación de la inscripción originaria de nacimiento del adoptado y la realización de una inscripción nueva, a instancia de los adoptantes, a la vez que se garantiza la conservación de la primera inscripción, que es objeto de publicidad restringida. En ella constarán sólo los adoptantes y la filiación anterior permanecerá en la inscripción originaria, que será cancelada formalmente y a la cual se hará referencia en la nueva inscripción. De esta forma, por un lado, se garantiza que el Registro contenga la información completa sobre el origen de las personas y, por otro lado, se permite preservar la intimidad de la madre.

CUARTO. De otra parte, el Código Civil no se refiere en ningún artículo al acceso de los adoptados a la información sobre su origen.

QUINTO. De igual manera, analizado el tema desde otra perspectiva, la cuestión sobre la averiguación de la filiación puede asimilarse a la que se plantea con las donaciones de material genético en la filiación de las técnicas de reproducción asistida, acerca del cual el Tribunal Constitucional ya se ha manifestado declarando que el anonimato del donante no es inconstitucional.

SEXTO. El propio Defensor del Pueblo, en documento que remitió al Ministerio de Justicia a los pocos días de publicarse la Sentencia de 21 septiembre 1999, propone la regulación de acceso a los expedientes y la modificación de la legislación del Registro Civil, con lo que parece, a sensu contrario, admitir que la única posibilidad de acceder a estos datos es mediante una reforma legislativa de carácter estatal.

SEPTIMO. Recordar, finalmente, que el Parlamento Foral propuso, en el año 2000, al Gobierno Español, competente por razón de la materia, que adoptara las medidas legales necesarias para que se facilitaran los datos de filiación a los hijos adoptados.

Por todo lo señalado en los expositivos anteriores es por lo que el Instituto Navarro de Bienestar Social del Gobierno de Navarra deniega los datos solicitados por los interesados y no permite el acceso a sus archivos, a fin de garantizar el derecho de los progenitores a conservar su intimidad e identidad, a no ser que medie auto judicial al respecto".

ANÁLISIS

En la contestación remitida por el Departamento se repasan los diferentes preceptos de aplicación a este tipo de supuestos, en los que nos encontramos con dos intereses contrapuestos que resulta necesario compaginar. De un lado, el estricto respeto del derecho a la intimidad personal y familiar de aquellas personas que así lo hiciesen valer y, por otra, el derecho a la dignidad, a la igualdad de los hijos ante la ley y a la investigación de la paternidad y de la maternidad.

La contraposición de estos intereses ha sido precisamente objeto de análisis por la Sentencia del Tribunal Supremo que se nos cita, de 21 de septiembre de 1.999, en la que se analizaba la reclamación efectuada por la madre biológica sobre la determinación de la filiación materna de la niña que, con ocasión de su nacimiento, había sido entregada por ella misma a una entidad pública, a los efectos de su guarda inmediata, acogimiento familiar y adopción, prestando su consentimiento expreso para la efectividad de todos estos actos, manifestando haber sido informada de sus derechos y de las consecuencias de su renuncia, y anticipando su asentimiento a la adopción.

En esta Sentencia, tras el análisis de la normativa de aplicación, nuestro Alto Tribunal opta por la preferencia de la verdad material (la biológica) frente a la formal (el derecho), anteponiendo por tanto el derecho de los hijos a conocer sus antecedentes biológicos frente al derecho de la madre a ocultar su maternidad e identidad .

En sus fundamentos de Derecho se analiza la regulación normativa registral anterior a la Constitución, que venía a posibilitar la ocultación de la identidad de la madre biológica por su propia decisión. Cuestiona esta solución en base a las graves razones de interés público existentes en la determinación del vínculo de la filiación, que se oponían a esta ocultación, determinando la derogación de esta limitación tras la vigencia de la Constitución de 1978.

Considera al respecto que el sistema diseñado por la normativa registral señalada pugna "con el principio de libre investigación de la paternidad (artículo 39.2 de la Constitución española), y con el de igualdad (artículo 14), además de erosionar gravemente el artículo 10 de la Constitución Española, al afectar a la misma dignidad de madre e hijo, a sus derechos inviolables inherentes a ella, y al libre desarrollo de su personalidad y al mismo artículo 24.1 en cuanto resulta proscriptivo de la indefensión. La coincidencia entre filiación legal y paternidad y maternidad biológica deben ser totales. Esta es la base desde la que decae la regulación reglamentaria permisiva de tal ocultación. Y desde ella deben ser contrastados sus elementos restrictivos. En líneas generales la regulación reglamentaria del Registro Civil supone una contradicción con el principio constitucional de igualdad e investigación libre de la paternidad, al situar a la madre biológica en situación relevante frente al padre, e incluso frente al mismo hijo, ya que al padre se le puede imponer coactivamente la paternidad, en tanto que la madre, que puede determinar libremente si va a continuar la gestación o cortar por completo sus relaciones con la persona nacida, tiene el camino despejado para eludir sus obligaciones. El hijo biológico, además, pierde por completo el nexo que le permitiría, en su momento, conocer su verdadera filiación, debido a un acto voluntario de la madre, expresivo de su no asunción de la maternidad y sus responsabilidades inherentes. Por último, el sistema encierra graves discordancias, no sólo con relación a los mismos padre e hijo biológicos, sino también frente a la unión matrimonial, en la que la madre no puede renunciar a su maternidad ni negar al hijo el hecho de su filiación, ni el padre deshacer por sí solo la presunción de su paternidad, lo que no resulta constitucionalmente congruente máxime, cuando las investigaciones científicas tienden, en la actualidad, a poner de relieve las interrelaciones biológicas que se desprenden de los antecedentes genéticos y su influencia, de manera, que cabe hablar del derecho de las personas a conocer su herencia genética".

Además de lo anteriormente expuesto, utiliza otros argumentos para apoyar su decisión final, como la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, ratificada por España en 1990, que otorga a los menores, en su art. 7, el derecho a conocer sus progenitores, o el propio art. 39.2 de nuestra Constitución, que exige a los poderes públicos que aseguren la protección integral de los hijos, iguales estos ante la ley con independencia de su filiación, afirmando a su vez, de forma taxativa, que la ley posibilitará la investigación de la paternidad.

Interesa detenerse a lo largo de su exposición en la contraposición que pudiera apreciarse respecto de esta opción final del Tribunal con el derecho a la intimidad por lo que se refiere a la madre. Sobre esta cuestión cabe decir en primer lugar que ya el propio Tribunal, en una sentencia de 14 de abril de 1998, que versaba sobre una acción de declaración de la filiación paterna, observó que la sentencia recaída no infringía en absoluto el derecho a la intimidad o al honor del Sr ...., ya que entender lo contrario "supondría negar la existencia de las acciones que sobre reclamación de filiación se regulan en los artículos 131 y siguientes del Código Civil". Y es que, ciertamente, si el derecho al honor o la intimidad personal o familiar autoriza a ocultar la condición de madre (o padre) de manera incondicionada, forzosamente habrá de convenirse en que estas acciones pugnarían con ese mismo derecho.

Dicho esto, lo que habría que distinguir, y el propio Tribunal lo hace, es que, no siendo admisible la ocultación de esta clase de datos, el acceso a los mismos esté sometido a un régimen de publicidad restringida ya aplicable a otras informaciones contenidas en el Registro Civil .

A esta cuestión se refiere expresamente al señalar que "El sistema recientemente acogido por la Instrucción de 15 de febrero de 1999 sobre constancia registral de la adopción, que posibilita la cancelación de la inscripción principal de nacimiento, abriéndose una nueva, con un régimen de publicidad limitada de la inicial, trasladable al ámbito en que nos encontramos, sí sería admisible y compatible con el respeto a los principios constitucionales que hoy quedan en entredicho" .

La propia Resolución de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 12 de julio de 2000 en la que se determina que la madre no puede ocultar su identidad viene a manifestar que "El derecho a la intimidad de la madre y del hijo no matrimonial ya está garantizado suficientemente por la legislación del Registro Civil puesto que la respectiva inscripción de nacimiento es de publicidad restringida (cfr. Arts. 51 L.R.C. y 21 y 22 R.R.C.).

En efecto, el art. 21 del vigente Reglamento del Registro Civil, después de establecer la necesidad de autorización especial para el acceso a datos de filiación adoptiva, no matrimonial o desconocida, o de circunstancias que descubran tal carácter, así como de los documentos archivados en cuanto a tales extremos, en su art. 22 exime de dicha autorización al propio inscrito, ascendientes, descendientes o herederos.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, al tratar sobre las denegaciones de acceso a este tipo de datos por parte de la Diputación Provincial de Vizcaya ha venido a manifestar respecto a esta posibilidad que "La propia Disposición Adicional Primera de la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, por la que se modifica el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción y otras formas de protección de menores, "...no toma una dirección contraria a la que se viene exponiendo, sino que precisamente, por demás de reiterar -como también lo hace la LO 1/1982- una obligación de sigilo general a todos los servidores públicos de cualquier ámbito que no debe confundirse con la noción misma de acceso a Registros y Archivos, en lo que puede incidir sobre este último, recae tendencialmente sobre la protección de la familia adoptiva frente a la de origen. En cuanto a la expresa mención que dentro de ese contexto se realiza a "los datos de filiación de los acogidos o adoptados", no se podría llegar a otra consecuencia que la de que se está preservando la relación de acogimiento o adopción de la interferencia de terceros, en la misma línea de cautelas que establece la legislación del Registro Civil.

En el caso enjuiciado ?en el que se manejan las disciplinas de tales figuras de derecho familiar aún a pesar de que no conste que la interesada fuese sujeto de las mismas a lo largo de su menor edad, en tanto que son aquellas en cuyo entorno se ha regulado el acceso a los archivos?, debemos de llegar en suma a la conclusión de que si ciertamente la jurisprudencia constitucional y ordinaria destacan que la filiación y la identificación del origen del adoptado forma parte del ámbito de lo íntimo, el sujeto activo de dicha reserva es el propio hijo o adoptado y tal ámbito no le excluiría paradójicamente a él, sino a los demás.

En este sentido, sentencias constitucionales como la 197/1991, de 17 de octubre (RTC 1991\197) que se invoca, cuando proclaman tal principio en relación y en conflicto con el derecho a difundir información veraz del artículo 20.1.d), están tomando precisamente como referencia subjetiva la afección al derecho a la intimidad personal del propio hijo y, añadidamente, de sus padres adoptivos ?F. 3??, afirmando que, "el derecho a la intimidad se extiende no sólo a los aspectos de la vida personal, sino también a determinados aspectos de otras personas con las que se guarde una personal y estrecha vinculación familiar...", y no puede extraerse de ellas la consecuencia de que el derecho a la intimidad del padre por naturaleza pueda ser opuesto para impedir al hijo el conocimiento de la relación de filiación". (Sentencias de 14 de julio de 2000, y tres coincidentes de 29 de marzo de 2001).
Por lo que se refiere a Navarra, esta cuestión ha sido igualmente objeto de análisis con ocasión de un supuesto similar en el que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en Sentencia de 18 de enero de 2002, ha confirmado a su vez la sentencia del Juzgado de tal orden n? 1 de los de Pamplona en la que se declaraba el derecho de la recurrente a acceder a los archivos del Gobierno de Navarra al objeto de averiguar su procedencia paterna y materna.

La Sala, en su fundamento de derecho segundo, viene a decir lo siguiente: "tal cuestión -que no es, ni mucho menos, nueva (véanse, recurre, por ejemplo, los autos de la Sección 3 de la A.P. de Navarra de 24-2-94 y 14-9-95)- no es tal al día de hoy tras la sentencia del T.S. de 21-9-99 que declara inaplicable por inconstitucionalidad sobrevenida del art. 167 del Reglamento citado, resumidamente, por entender que pugna con el principio de libre investigación de la paternidad recogido en el art. 39.2 de la Constitución, además de erosionar el art. 10 de la misma al afectar a la dignidad del hijo y a sus derechos inviolables y el art. 24-1 en cuanto resulta proscriptivo de indefensión, concluyendo que es principio constitucional el de investigación libre de la paternidad y que cabe hablar del derecho de las personas a conocer su herencia genética.

Este apretado resumen de la doctrina establecida por la sentencia citada nos parece suficientemente expresivo de cual es la interpretación de la normativa atinente a esta materia, también la administrativa que, aún sin tales directrices, sería de dudosa aplicación a un caso en el que no constan esos intereses de terceros más dignos de protección que la Administración invoca como obstativos del derecho a la información."

En Cataluña, Comunidad que es citada en el informe remitido desde el Departamento, si bien dispone de una normativa propia sobre esta materia, Ley 37/1991, de 30 de diciembre, sobre medidas de protección de los menores desamparados y regulación de la adopción, la Audiencia Provincial de Barcelona, basándose en esta regulación y especialmente en el art. 39.2 de la Constitución se ha pronunciado a favor del derecho a obtener información sobre los datos solicitados en Sentencias como la de 22 de febrero de 1996 o la de 27 de abril de 1999, referida esta última a un caso muy similar al aquí planteado puesto que se trataba de la pretensión de que se revelasen a la solicitante los datos relativos a la persona identificada como abuela biológica paterna.

Para finalizar queremos analizar dos aspectos más en relación a este asunto. Uno primero, sobre la referencia que se nos hace en el informe del Departamento a la Recomendación efectuada por el Defensor del Pueblo el 14 de octubre de 1.999 sobre la conveniencia de promover iniciativas legales al objeto de la debida tutela, tanto del derecho de los progenitores a su intimidad, como la legítima pretensión del hijo a conocer sus orígenes.

Esta propuesta, que se pone en relación con la Resolución aprobada por el Parlamento de Navarra el 11 de mayo de 2000, en la que se insta al Gobierno de Navarra para que se dirija al Gobierno de la nación instándole a que tome las medidas oportunas para facilitar la información necesaria a las personas y familias que traten de saber su filiación, entendemos que no está en contradicción ni puede condicionar la solución a los casos concretos que se vayan planteando en tanto y cuanto no se procede a la modificación normativa planteada.

En primer lugar, por cuanto lo que el Defensor del Pueblo hace es precisamente un análisis muy similar al contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de septiembre de 1.999, y lo que persigue con su propuesta es dotar de una mayor seguridad jurídica a este tipo de situaciones en el exclusivo ámbito de la normativa registral analizada que, lógicamente, es susceptible de ser mejorada.

Por otra parte, la Resolución a que se hace referencia del Parlamento de Navarra está refiriéndose a un supuesto concreto, el de la adopción, que, en principio, no cabe asimilarlo al supuesto que ahora estamos analizando.

Entendemos que, a la vista de la normativa y jurisprudencia analizada, debe de resolverse cada caso en base a la ponderación y análisis de las diferentes circunstancias que concurren en cada uno de ellos y, sobre todo, del tipo de información a la que se solicita tener acceso . Lógicamente, se evitarían muchos problemas de este tipo con el establecimiento de un procedimiento en el sentido indicado por la recomendación del Defensor del Pueblo a que se ha hecho referencia, o al estilo de lo regulado en Cataluña para el caso de las personas adoptadas, teniendo en cuenta, no obstante, que en ambos casos estamos hablando de acceso a datos obrantes en el Registro Civil.

Sin embargo, y en tanto no exista como referente ese procedimiento a establecer en el ámbito de la normativa registral, que pueda, incluso, ser tenido en cuenta en el ámbito estrictamente administrativo del acceso a la información en el que nos encontramos en este caso, entendemos que no pueden establecerse criterios generales como los esgrimidos por el Departamento en su informe en el sentido de denegar con carácter general dicho acceso , ya que los supuestos planteados son muy diversos y debería de efectuarse por tanto un análisis individualizado de los mismos. Resulta totalmente distinto un caso como el que nos ocupa en este expediente, en el que una persona quiere conocer los orígenes biológicos de su padre, de un supuesto en el que p. ej. un determinado familiar, hermana, tío, etc., quiera acceder a la información referente a su familiar que ha sido adoptado.

Debe tenerse en cuenta además, por lo que al supuesto analizado se refiere, que la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico, tras establecer en su art. 49.2 los documentos que forman parte del patrimonio documental, en concreto los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo o entidad de carácter público, en el art. 57, al referirse a consulta de los mismos, en su apdo. 1,c) al mencionar los documentos que contengan datos personales, permite su consulta cuando haya transcurrido un plazo de 25 años desde la muerte de la persona en cuestión o cincuenta años a partir de la fecha de los documentos, plazos estos ampliamente superados si tenemos en cuenta que el dato sobre el que se solicita información es la posible inscripción del nacimiento de su padre acaecido el 21 de junio de 1.909.

La Administración debe, por tanto, permitir el acceso a esa información , sin que pueda imponérsele al Departamento la carga de llevar a cabo otra actividad distinta que la de posibilitar el pleno acceso a la documentación que en tal sentido de él dependa.

RECOMENDACIÓN

Por lo anteriormente expuesto, procede efectuar RECOMENDACIÓN al Departamento de Bienestar Social en el sentido de que permita el acceso y, por tanto, facilite al autor de la queja los datos y documentos obrantes en sus archivos, si es que los hubiera, que puedan referirse a la identidad de la madre biológica de su padre.