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Recomendación en relación con la necesidad de suprimir el requisito del nivel de ingresos económicos como decisorio del acceso al servicio de atención domiciliaria.

07 Agosto 2006

ANTECEDENTES

La queja que se formuló en este caso (expte. 06/149/B) era a causa de la baja que se había dado al padre de la persona autora de la queja del Servicio de Asistencia Domiciliaria (SAD) dependiente del Ayuntamiento de Tudela, en la modalidad de apoyo en el aseo personal, al superar los baremos económicos establecidos en la Ordenanza reguladora de dicho Servicio aprobada por ese Ayuntamiento (BON nº 126, de 21 de octubre de 2005).

En su escrito la persona que se dirigió a nosotros venía a hacer referencia a cómo su padre de 95 años y su madre de 90 vienen conviviendo en el domicilio de su hijo de 60 años, presentando su padre una dependencia del 25 severo asistido y una minusvalía del 99% que poco a poco ha ido incrementando.

Tras exponer determinados antecedentes sobre la situación de sus padres y la forma en que finalmente acudieron a vivir con su hijo, así como la situación en que se encuentra ella misma, expone que su padre ha venido recibiendo el servicio de asistencia domiciliaria dependiente de ese Ayuntamiento para la realización de labores de apoyo en el aseo personal.

Sin embargo, el 28 de febrero recibió comunicación del Ayuntamiento de Tudela, en concreto Resolución nº 2006/--, de -- de febrero de 2006, de la Concejala Delegada del Área de Bienestar Social, por la que, con efectos 1 de marzo, se daba de baja definitiva de dicho servicio a su padre por superar los baremos económicos establecidos.

Ante esta situación la interesada considera que se comete una grave injusticia ya que en todo momento ella y su hermano no han descuidado la atención a su padre, prefiriendo que permanezca en casa en lugar de ingresarlo en una residencia, habiendo incluso su hermano tenido que cambiar de domicilio para que pudieran convivir con él, por lo que se dirige a esta Institución con el fin de que se trate de solucionar esta situación.

A la vista de la cuestión planteada en la queja solicitamos la colaboración del Ayuntamiento de Tudela al respecto, trasladándole a su vez las siguientes consideraciones.

Las distintas incidencias que vienen acaeciendo en el funcionamiento del Servicio de Atención a Domicilio, en su doble modalidad de atención directa y de ayuda económica, vienen siendo objeto de análisis por parte de esta Institución prácticamente desde el inicio de su puesta en funcionamiento.

En nuestro Informe Especial sobre la atención a la dependencia de las personas mayores en Navarra presentado al Parlamento de Navarra en el mes de marzo de 2005 se contienen algunas referencias específicas a este servicio

Por lo que respecta a la normativa que lo contempla y regula, puede destacarse las siguientes referencias en dicho informe:

  • Dentro del área de tercera edad se deben de fomentar actuaciones con el fin de que ? los ancianos dispongan de los medios económicos y de los servicios adecuados a sus necesidades favoreciendo el mantenimiento en su medio ?. Como una de las actuaciones queda recogida ? la potenciación del servicio de asistencia a domicilio, como cédula municipalizada de información de recursos y asistencia a las necesidades ?. (Art. 3, b), 3 Ley Foral 14/1983 de Servicios Sociales)

  • Es prioritario en la función y gestión de los ayuntamientos la ? atención a la tercera edad, mediante ayuda a domicilio, hogares, clubs y residencias ?. (Art. 6, c) Ley Foral 14/1983)

  • En el área de minusvalías se enuncia como actuación prioritaria la ? atención domiciliaria y económica ?. (Art. 3, c), 5 Ley Foral 14/1983)

A lo largo de dicho informe se aportan una serie de datos en relación con este servicio que ponen de relieve la importancia que juega el mismo en la atención a las personas mayores, si bien, pese a ser considerado como de carácter prioritario, no se acaban de alcanzar los niveles de cobertura adecuados, además de la heterogeneidad de situaciones que se producen según diferentes zonas y municipios.

Se hace referencia igualmente a cómo los costes de los Servicios de Atención a Domicilio son más reducidos que el gasto que supone a la Administración Pública la construcción y mantenimiento de las residencias. A este respecto indicábamos que la institucionalización de los mayores debería convertirse en un recurso especializado en la atención de estas personas en situación de dependencia, no antes. Sin embargo, por la información de que disponemos, se ha convertido en el recurso utilizado por los mayores, ante la escasez o las limitaciones de acceso a otros como la atención domiciliaria. Desde esta perspectiva, decíamos, se entiende el reciente aumento del número de residencias y de plazas, superando claramente el escaso incremento de la Ayuda a Domicilio.

Como complemento a lo anterior, no dejábamos de hacer referencia igualmente de forma amplia en dicho informe a que, dado que el sistema de atención social a la tercera edad se fundamenta en gran medida en la Administración Local (Ayuntamientos y Mancomunidades), sin perjuicio de que el Gobierno de Navarra también puede prestar servicios, resulta necesario precisar mediante la correspondiente norma de rango legal el esquema básico competencial de las Administraciones Públicas implicadas y, en especial, el modo de financiación de los servicios, lo cual requiere una previa concertación y conocimiento de la problemática existente en la prestación de los servicios debido a la insuficiente definición de las fórmulas de financiación.

En este contexto, y en el marco del debate que a nivel nacional existe en estos momentos en nuestro país, muchas de estas cuestiones han quedado igualmente reflejadas en el Libro Blanco sobre la Atención a las Personas en Situación de Dependencia en España que ha dado lugar al reciente Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia.

Todo ello nos llevó a interesarnos en este caso por el planteamiento contenido en la Ordenanza reguladora de dicho servicio en dicho Municipio, en el sentido de excluir del mismo a las personas que alcancen un determinado nivel de renta o bienes, lo que entendemos no se corresponde con los planteamientos que anteriormente hemos reseñado.

Cuestión distinta será la forma en que cada usuario contribuya a la financiación del servicio a través de las correspondientes cuotas o tarifas, especialmente en función precisamente de su nivel de renta o bienes disponibles, cuestión esta que entendemos debería establecerse como una contribución progresiva en función de dicha renta y que en cualquier caso tendrá sus consecuencias en la cuota o tarifa a satisfacer.

De otra parte, no se nos oculta, además, la dificultad que este tipo de medidas representan y que afectan de manera especial a los potenciales usuarios de un servicio de estas características que, de otra forma, difícilmente podrán tener acceso al mismo en unas mínimas condiciones de calidad.

Por todo lo anteriormente expuesto recabamos información del Ayuntamiento de Tudela sobre el momento desde el que se ha introducido la previsión contenida en el art. 17 de la Ordenanza Reguladora de este servicio y, en su caso, los motivos que llevaron a introducir tal medida, así como finalmente si por parte de ese Ayuntamiento se ha realizado a tal fin algún estudio sobre la demanda potencial de dicho servicio y el número y tipo de personas que se fueran a quedar al margen del mismo ante esta decisión municipal, con el análisis de las posibles soluciones alternativas a utilizar por estas personas.

En la contestación que recibimos desde la Concejalía de Bienestar Social del citado Ayuntamiento se nos informa lo siguiente:
?Con fecha 21 de octubre de 2005 se publicó en el B.O.N. nº 126 la Ordenanza Reguladora del Servicio de Atención a Domicilio del Ayuntamiento de Tudela. El 21 de diciembre del mismo año fue publicada en el B.O.N. nº 152 la Ordenanza Reguladora de las tasas por los servicios de Atención a Domicilio, con fecha de entrada en vigor el 1 de enero de 2006.

En enero de 2006, y en aplicación del artículo 15 de la Ordenanza Reguladora punto 2.6., se solicitó a todas las personas atendidas por el servicio la documentación necesaria para adaptar su expediente a la nueva normativa reguladora y fiscal del S.A.D. del M.I. Ayuntamiento de Tudela.

En el caso particular que Usted expone la familia recibió con fecha 11 de enero de 2006 la solicitud de dicha documentación. El 31 de enero la hija del interesado facilitó la misma. En ese momento, a petición de la hija del interesado y en base a los datos reflejados por la documentación económica aportada, aplicando la normativa existente, se le informó que sus padres superaban el baremo económico establecido por posesión de capital y/o bienes para una unidad de convivencia compuesta por dos miembros computables, fijado en 68.557 euros (además de la vivienda habitual). Se entiende como unidad de convivencia compuesta por dos miembros computables ya que el capital y/o bienes del hijo conviviente no se tienen en cuenta a efectos del S.A.D. del M.I. Ayuntamiento de Tudela.

En aquel momento, y en posteriores entrevistas mantenidas con la hija del interesado, se le facilitó información acerca de otros recursos y/o servicios que podían dar respuesta a su necesidad de atención y se les dio el plazo de un mes para organizar y gestionar lo que estimasen oportuno. Por tanto, en todo momento, la familia fue conocedora de que con efectos 1 de marzo causaría baja en el S.A.D. municipal.

Además, según los datos obrantes en este servicio, no existe constancia de que se haya efectuado un cambio en el domicilio del hijo para que sus padres pudieran vivir con él. De lo que sí existe constancia en este servicio es de que padres e hijo residían juntos en un piso, propiedad de los primeros, sito en C/ ----- nº -- (donde fueron atendidos por el S.A.D.) y que posteriormente vendieron debido a que existían barreras arquitectónicas de acceso al mismo. Por tanto los tres miembros se trasladaron a su actual domicilio sito en C/ ----- nº -- de Tudela, donde fueron usuarios del S.A.D.

Por otro lado cabe recordar que el S.A.D. es un servicio complementario y no sustitutivo, en ningún caso, de la responsabilidad familiar en relación a la atención de personas mayores y/o dependientes.

En relación al artículo 17 de la Ordenanza Reguladora del S. A. D. del M.I. Ayuntamiento de Tudela, denominado ?Exclusiones por situación económica? cabe decir que el mismo persigue un reparto más solidario de los recursos públicos, que como bien sabemos son, en éste y otros ámbitos, siempre inferiores a la demanda, favoreciendo el acceso a los mismos a aquellas personas con menor capacidad económica y que por tanto no pueden acceder a las atenciones que precisan con la exclusiva utilización de sus recursos económicos.

Dada la existencia de una doble vertiente en lo que a Atención Domiciliaria a nivel público se refiere (Atención Directa y Atención Indirecta), se estimó oportuno y coherente ?asumir? para el S.A.D. del M.I. Ayuntamiento de Tudela los mismos criterios económicos que tiene aprobados el I.N.B.S. para la concesión de ayudas económicas para Atención Domiciliaria (atención de mayor intensidad que la proporcionada a través de un servicio municipal).

Por tanto la redacción del art. 17 de la Ordenanza Reguladora del S.A.D. del M.I. Ayuntamiento de Tudela es la siguiente:

Artículo 17. Exclusiones por situación económica.

1._No se concederá el servicio a domicilio a las personas de 65 años o más que tengan bienes anuales y/o rentas de capital mobiliario e inmobiliario por valor superior a las cuantías que se establecen, excluyendo del cómputo la vivienda habitual. La misma exclusión se aplicará a quienes hubiesen reducido su patrimonio por tales cuantías durante los últimos 5 años, como consecuencia de donaciones, transmisiones sin causa y operaciones análogas.

N.º personas: 1. Capital/bienes: 49.859,97 euros. Intereses: 1.994,39 euros.
N.º personas: 2. Capital/bienes: 68.557,45 euros. Intereses: 2.742,30 euros.
N.º personas: 3. Capital/bienes: 81.022,44 euros. Intereses: 3.240,90 euros.

(Datos relativos al año 2006)

Por último cabe señalar que la aplicación del artículo 17 de la Ordenanza Reguladora ha supuesto la baja de 25 casos que, según los baremos anteriormente citados, poseen capital y/o bienes que les permiten el acceso a otros recursos y/o servicios que cubran su necesidad de atención. La aplicación de dicho artículo ha supuesto a su vez la posibilidad de dar de alta a otros 25 casos en una situación económica menos favorecida y que por tanto no hubiesen podido cubrir su necesidad de atención por otras vías que no fuese el S.A.D. municipal ya que carecen de capital y/o bienes con los que costearlos ?

ANÁLISIS

A la vista del contenido del informe remitido desde el Ayuntamiento de Tudela, reiteramos la postura ya manifestada por esta Institución con ocasión del estudio de este tema en casos similares en el sentido de que la capacidad económica del solicitante de este servicio no debiera constituirse en un requisito, ni siquiera indirectamente decisivo, para conceder o denegar dicha atención.
A este respecto venimos manifestando que, cuestión distinta será la forma en que cada usuario contribuya a la financiación del servicio a través de las correspondientes cuotas o tarifas, especialmente en función precisamente de su nivel de renta o bienes disponibles, que entendemos debería establecerse como una contribución progresiva en función de dicha renta y que en cualquier caso tendrá sus consecuencias solamente en la cuota o tarifa a satisfacer.
Debe tenerse presente que la ayuda o atención a domicilio es un servicio destinado a mantener en su entorno habitual, a aquellas personas o familias afectadas de falta de autonomía, o con problemas socio-familiares. Este tipo de atenciones permite a la persona mayor dependiente permanecer en su entorno y vivir de manera autónoma o con la familia, ya que la atención se presta en el mismo lugar -o no muy lejos- de la comunidad donde vive, ya sea el municipio o el barrio.
En consecuencia debe promoverse prioritariamente este tipo de atención. En primer lugar porque habitualmente es la opción deseada por la misma persona mayor. Continuar en el propio medio suele comportar mejor calidad de vida, ya que es más elevado el grado de autoestima y menor la sensación de marginación o soledad. La proximidad a la familia o a los vecinos y amigos aporta no tan sólo asistencia material, sino también apoyo emocional.
Por lo que se refiere a la cuestión objeto de análisis en este caso, debe precisarse que en ningún momento, la falta de recursos económicos describe, desde una concepción, al menos, teórica, a los colectivos idóneos para recibir ayuda a domicilio, aunque, indirectamente, la falta de recursos pueda provocar problemas de autonomía (una vivienda en mal estado), o familiares. Utilizar un parámetro de estas características para determinar la exclusión o priorización de este servicio contradice el principio de prestación de servicios en atención al nivel de necesidad.
En definitiva, creemos que es la autonomía del individuo para realizar las actividades de la vida diaria y permanecer en su medio habitual de convivencia, lo que debe tenerse en cuenta, y valorar, para decidir la concesión de la atención a domicilio, y no circunstancias independientes a ella, como lo es la situación económica de los solicitantes.
Lo que sí puede determinar el hecho de que un determinado solicitante tenga ingresos superiores a los que se señalen como mínimos, es la colaboración en la financiación de los gastos.
Con la supresión del requisito económico para acceder al servicio, y el establecimiento de un sistema de participación del usuario en los gastos, además de conseguirse la universalización del servicio, como principio que inspira los servicios sociales (Título I, art. 2º, e), de la Ley Foral 14/1983, de 30 de marzo, de Servicios Sociales), se añadiría un conveniente valor educativo para el usuario, en el sentido de sentirse implicado, no sólo con su conducta, sino también, si sus circunstancias económicas lo permiten, con la financiación del servicio.
La financiación mixta de los servicios públicos y, en concreto, de la ayuda a domicilio, donde el ciudadano aporta en función de sus posibilidades, es, por otro lado, la tendencia que se sigue en los países europeos de nuestro entorno tales como Austria, Finlandia Alemania y Bélgica y que ha sido igualmente recogida en el Proyecto de Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia.
No obstante, en el análisis que se ha efectuado de dicho Proyecto de Ley por parte de los Defensores del Pueblo Autonómicos se ha puesto de relieve, por lo que a la cuestión objeto de análisis se refiere, la contradicción que supone con el principio de universalidad, previsto en el art. 3.b), el establecimiento de otros criterios de prioridad para el acceso a los servicios que no sean la consideración del grado y nivel de dependencia. En concreto, a la inclusión en el art. 14.6, como criterio adicional determinante de la priorización del acceso a estas prestaciones, del relativo a la capacidad económica del solicitante, aspecto éste que sólo debería ser tenido en cuenta a efectos de la posible participación del beneficiario en la financiación del coste del servicio o para la fijación, en su caso, de la cuantía de las prestaciones económicas.
En este sentido, los Defensores del Pueblo Autonómicos han manifestado su opinión de que en todo caso puedan incorporarse al texto legal, entre otros, los criterios de priorización (personas con discapacidad que objetivamente sufren un mayor grado de discriminación o presentan menor igualdad de oportunidades, como son las mujeres con discapacidad, las personas con discapacidad severamente afectadas, las personas con discapacidad que no pueden representarse a sí mismas o las que padecen una más acusada exclusión social por razón de su discapacidad, así como las personas con discapacidad que viven habitualmente en el ámbito rural) que ya se contemplan en el art. 8.2 de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad, en función de la situación de mayor discriminación que puede presentar para estas personas el hecho de padecer una situación de dependencia.
Además de estos aspectos es importante tener en cuenta de manera general otro tipo de condicionantes que conllevan la necesidad de potenciar y reforzar este tipo de servicios. En primer lugar la responsabilidad ó carácter público de este tipo de prestaciones, tal y como las define la propia Ley Foral de Servicios Sociales o, incluso, el Proyecto de Ley antes citado, con las consecuencias que de ello se derivan en cuanto a establecimiento de condiciones materiales, funcionales y de calidad que se deben de cumplir en cada caso así como en el ejercicio de un control estricto sobre los mismos por parte de las Administraciones competentes, todo lo cual representa para los potenciales usuarios una evidente garantía y confianza en el servicio.
De otra parte, debe tenerse presente igualmente la falta de homogeneidad en la prestación del servicio en función a la zona de que se trate. Especialmente significativa resulta esta circunstancia en el medio rural, sobre todo en localidades de tamaño reducido, en las que los posibles usuarios de estos servicios, si no es a través de los servicios de atención domiciliaria municipales, difícilmente podrían tener acceso a un servicio de estas características en unas mínimas condiciones de calidad.

RECOMENDACIÓN

Por lo anteriormente expuesto, consideramos que procede efectuar una RECOMENDACIÓN al Ayuntamiento de Tudela en el sentido de que debería de suprimir el requisito económico como decisorio del acceso al servicio de atención domiciliaria, para convertirlo solamente en un criterio que determine la colaboración del usuario para sufragar los costes del servicio.