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Recomendación en relación con la forma en que se reflejan en la señalización viaria de las carreteras de la zona mixta las localidades con denominación oficial en castellano y vascuence

16 Febrero 2006

ANTECEDENTES

Mediante comunicación escrita dirigida a esta Institución, la persona autora de la queja (expte 05/234/C) hacía referencia a que, recientemente, en la carretera que conduce a la localidad de Aoiz se habían instalado nuevos rótulos o señalizaciones viarias en las que, según se nos indicaba, el nombre de dicha localidad aparecía redactado únicamente en castellano, ignorando de esta forma la denominación oficial de dicho municipio según la toponimia oficial existente en la actualidad en Navarra, Aoiz-Agoitz, que debía ser tenida en cuenta en los términos establecidos en el art. 8 de la Ley Foral del Vascuence.

Examinada la queja y a fin de poder determinar las posibilidades concretas de actuación de esta Institución, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, reguladora de la misma, nos dirigimos al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra, para que nos informase sobre la cuestión planteada en la misma; en concreto los motivos por los que en dicha señalización no se refleja la denominación oficial de dicha localidad conforme a la toponimia oficial existente en Navarra.

En contestación a dicha solicitud, se recibe escrito-informe del Consejero del citado Departamento en el que se nos manifiesta lo siguiente:

?De acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Foral 18/1996, de 15 de diciembre, del Vascuence, el término municipal de Aoiz se integra en la denominada ?zona mixta? y el uso del vascuence en dicha zona se rige por lo dispuesto al efecto en la citada Ley Foral 18/1986 y, en su caso, por la normativa de desarrollo que el Gobierno de Navarra, en uso de sus potestades reglamentarias legalmente conferidas, haya dictado.

En este sentido, el Gobierno de Navarra, por Acuerdo de 8 de enero de 2001, aprobó el ?Plan de actuación para la aplicación de la normativa sobre el uso del vascuence en la zona mixta?. El citado Plan de Actuación, en su punto 3.4, dedicado a la regulación de la señalización viaria, determina que ?... se adoptarán las medidas oportunas para que la señalización viaria de la red de caminos, carreteras, autovías y autopistas, de titularidad o control de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, se rotule exclusivamente en castellano?.

Estando el mencionado Acuerdo de Gobierno de 8 de enero de 2001 actualmente vigente, en aplicación de lo dispuesto en su punto 3.4, el Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones tiene la obligación de instalar la señalización viaria en la zona mixta únicamente en castellano, por lo que es correcta la señalización instalada, no procediendo su modificación.

En esta línea, se ha de recordar que el 9 de junio de 2005 (B.O.P. nº 66, de 21 de junio) el Parlamento de Navarra rechazó una moción por la que se instaba al Gobierno de Navarra a rotular bilingüe todas las indicaciones de la zona mixta?.

ANÁLISIS

A la vista de los antecedentes expuestos, insistimos nuevamente en que cualquier análisis de este tipo de cuestiones debe partir de la referencia obligada a las distintas disposiciones que resultan de aplicación, teniendo para ello presente el principio de jerarquía normativa, según el cual las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior. Así el artículo 3 de la Constitución Española reconoce, en primer lugar, el castellano como lengua oficial de todos los españoles, que tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla, sin perjuicio de las demás lenguas españolas que también serán oficiales en las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus propios estatutos.

En este sentido, el artículo 9 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, reconoce al castellano como lengua oficial de Navarra pero también al vascuence, que tendrá carácter de lengua oficial en las zonas vascoparlantes de Navarra, zonas que serán determinadas mediante ley foral. La Ley Foral 18/1986, 15 de diciembre, que regula el uso del vascuence en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, establece tres zonas distintas denominadas vascófona, no vascófona y mixta, que se distinguen en función del grado de implantación del vascuence en cada una de ellas. En cualquier caso, el artículo 1 de esta ley recoge como objetivos esenciales de la misma los siguientes:

a) Amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence y definir los instrumentos para hacerlo efectivo.

b) Proteger la recuperación y el desarrollo del vascuence en Navarra, señalando las medidas para el fomento de su uso.

c) Garantizar el uso y enseñanza del vascuence con arreglo a principios de voluntariedad, gradualidad y respeto, de acuerdo con la realidad sociolingüistica de Navarra.

La cuestión concreta que se plantea en este supuesto relativa a la señalización o rotulación viaria de las denominaciones oficiales de las localidades existentes en la zona vascófona y en la zona mixta, viene recogida en un artículo de la misma ley dedicado en exclusiva a esta cuestión. Así el art. 8 de la Ley Foral 18/1986, dice textualmente:

1. Los topónimos de la Comunidad Foral tendrán denominación oficial en castellano y en vascuence, de conformidad con las siguientes normas:

a) En la zona vascófona, la denominación oficial será en vascuence, salvo que exista denominación distinta en castellano, en cuyo caso se utilizarán ambas.

b) En las zonas mixtas y no vascófona, la denominación oficial será la actualmente existente, salvo que, para las expresadas en castellano, exista una denominación distinta, originaria y tradicional en vascuence, en cuyo caso se utilizarán ambas.

2. El Gobierno de Navarra, previo informe de la Real Academia de la Lengua Vasca, determinará, de conformidad con lo previsto en el apartado primero de este artículo, los topónimos de la Comunidad Foral, así como los nombres oficiales de los territorios, los núcleos de población y las vías interurbanas, y deberá dar cuenta de ello al Parlamento. El nombre de las vías urbanas será fijado por el Ayuntamiento correspondiente.

3. Las denominaciones adoptadas por el Gobierno, a tenor de los dispuesto en los apartados anteriores, serán las legales a todos los efectos dentro del territorio de Navarra y la rotulación deberá ser acorde con ellas. El Gobierno de Navarra reglamentará la normalización de la rotulación pública, respetando en todos los casos las normas internacionales que el Estado haya asumido.

En desarrollo de la misma ley, se han dictado, entre otros, el Decreto Foral 372/2000, de 11 de diciembre de 2000, así como el Decreto Foral 29/2003, de 10 de febrero, de uso del vascuence en las Administraciones Públicas de Navarra, coincidentes ambos en las previsiones contenidas en lo que se refiere a la materia que nos ocupa.

A estos efectos, el artículo 11 de este último contiene alguna previsión en este sentido al disponer para la zona vascófona que cualesquiera otros elementos de identificación y señalización se redactarán de forma bilingüe. En lo que se refiere a la zona mixta y zona no vascófona, los arts. 16.1 y 17.2, respectivamente, del citado Decreto Foral 29/2003 establecen la redacción en castellano de dichos elementos de identificación y señalización.

Ahora bien, cualquier interpretación que haya de realizarse de tales preceptos debe atenerse al principio de buena hermenéutica, según el cual los preceptos limitativos o restrictivos han de ser interpretados en su términos más literales y estrictos, sin que podamos introducir nada que no diga el precepto.

Tal y como reiteradamente se ha encargado de destacar la Jurisprudencia, las limitaciones impuestas al ejercicio de derechos deben ser establecidas, interpretadas y aplicadas de forma restrictiva, debiendo ser las mínimas indispensables y, por ello, están sometidas al principio de proporcionalidad al objeto de evitar sacrificios innecesarios o excesivos de dichos derechos. Se trata de aplicar el aforismo ?odiosa sunt restringenda?, para que las normas limitadoras a la libertad no se interpreten restrictivamente.

Si tenemos en cuenta en este sentido los principios básicos que inspiran la Ley Foral 18/1986, de 15 de diciembre, como son amparar el derecho de los ciudadanos a conocer y usar el vascuence, proteger su recuperación y garantizar su uso con arreglo, como antes hemos recalcado, a ?principios de voluntariedad, gradualidad y respeto" y ?de acuerdo a la realidad sociolingüística de Navarra? , así como el propio contenido del Decreto Foral citado que recoge una serie de medidas tendentes a que las Administraciones Públicas de Navarra de la zona mixta posibiliten el ejercicio del derecho de los ciudadanos a dirigirse en vascuence (servicios administrativos básicos en vascuence -art. 12.3-; impresos y formularios en formato bilingüe -arts. 14.1 y 15.2-; anuncios, publicaciones, folletos informativos -art. 16.3-), no parece que pueda derivarse o extraerse de dichos preceptos una prohibición de la utilización del formato bilingüe en supuestos como los que estamos analizando, es decir en el caso de aquellas localidades de Navarra que cuentan con denominación oficial en castellano y vascuence conforme a la toponimia oficial existente en Navarra.

Esta consideración resulta más evidente si tenemos en cuenta algunas de las actuaciones o informaciones del propio Gobierno de Navarra en la materia que nos ocupa. Así en la página web del Departamento de Educación, en concreto en la parte destinada a la Dirección General de Universidades y Política Lingüística, cuando se ocupa de la Toponimia de Navarra, se manifiesta literalmente lo siguiente:

?En agosto de 1982 la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero reconoció que el castellano era la lengua oficial de Navarra y que el euskera también sería oficial en los territorios vascoparlantes.

La ley Foral del vascuence de 1986 precisó el grado de oficialidad de esta lengua y en su artículo octavo estableció el uso que correspondía a la toponimia. Partiendo de esta nueva situación, y porque así lo mencionaba expresamente la propia ley, los topónimos y grafías vascas tuvieron acceso por primera vez a la toponimia oficial de Navarra. La mencionada ley reconocía expresamente que le correspondía al Gobierno de Navarra fijar los topónimos de la Comunidad Foral, además de los nombres de las comarcas, núcleos de población y vías interurbanas. Esto es, que los topónimos de la Comunidad Foral tendrían su forma oficial en vascuence y castellano de acuerdo con las normas que la propia ley estipula, que todos los nombres aprobados por el Gobierno serían, a todos los efectos, los únicos legales y que la rotulación se realizaría según ellos.

Posteriormente tras la aprobación de la Ley Foral del Vascuence, el estudio de la toponimia ha recibido un gran impulso, gracias a lo cual se puede afirmar que en la actualidad Navarra está a la cabeza, tanto en España como en Europa, en trabajos sobre esta materia.

Tal y como se ha señalado, el Gobierno de Navarra adquirió una gran responsabilidad a la hora de oficializar y normalizar la toponimia, y para llevar adelante este compromiso puso en marcha dos proyectos de investigación. Por un lado, y por lo que respecta a los nombres de las localidades, comarcas y valles, se encargó a la Real Academia de la Lengua Vasca un profundo estudio que materializase lo señalado en la mencionada Ley Foral.

La divulgación del trabajo realizado por el Consejo Navarro del Euskera y la Real Academia de la lengua Vasca en el año 1998, sobre la revisión del libro que vio la luz en el año 1990, ha sido el eje del libro "Toponimia de Navarra. Criterios de Normalización Lingüística y Nomenclator de Localidades", publicado el año 2000. Gracias al trabajo de estas dos instituciones se han podido fijar definitivamente las grafías vascas de todos los nombres de las localidades de Navarra. De hecho el objetivo y fundamento del libro ha sido dar a conocer los criterios lingüísticos específicos, el listado de nombres de localidades surgido de su aplicación, así como las normas para la traducción de los callejeros y para la normalización de los nombres de casas.

ENLACES DE INTERES:

Web de la Toponimia- . Este web tiene por objetivo permitirle realizar consultas en la base de datos oficial de la toponimia navarra, ofreciéndole información de índole lingüístico, etimológico, documental y geográfico de cada topónimo. Además, podrá complementar esa información con la ofrecida por otros sitios web oficiales del Gobierno de Navarra, como datos catastrales o cartográficos.

Web del Sistema de Información Territorial de Navarra -SITNA-. Es la red organizada de recursos de información, cuyo elemento estructurante es el territorio de Navarra, La disponibilidad de información, las prestaciones de las tecnologías informáticas y de telecomunicaciones cada vez más potentes y la demanda creciente de datos, abren nuevos espacios. La toponimia es una capa de información de gran importancia a la hora de realizar consultas relacionadas con el territorio.

Web IDENa.Infraestructura de Datos Espaciales de Navarra?.

Similares pronunciamientos a los anteriores encontramos en el propio libro antes citado "Toponimia de Navarra. Criterios de Normalización Lingüística y Nomenclator de Localidades" , publicado el año 2000 por el Departamento de Educación y Cultura del Gobierno de Navarra, que en su introducción viene a explicar como ?La publicación de este libro se suma a otro hecho producido recientemente como es la culminación de la colección ?Toponimia y Cartografía de Navarra?, compuesta por 59 tomos en los que se recoge toda la toponimia menor de Navarra, es decir, nombres de lugares como Belate, Ezkaba, Belagua, La Taconera o Monjardín.

El origen de esta ingente obra hay que buscarlo en la preocupación del Gobierno ante la pérdida y el deterioro detectado en su día en la toponimia navarra, singularmente donde hace tiempo se dejó de hablar la lengua vasca. Movido por esta inquietud, el Gobierno de Navarra firmó en 1991 un convenio con la sociedad pública ?Trabajos Catastrales, S.A.? con el fin de proceder a la recopilación de este rico patrimonio cultural, que da testimonio tanto de la pluralidad lingüística del territorio como de la extensión histórica del euskera?.

Dicho esto, no se alcanza a comprender cómo, con ocasión de la utilización de la toponimia mayor en aquellas localidades que cuentan con denominación oficial en castellano y vascuence, no se utilice por parte del Gobierno de Navarra un elemento tan destacado y significativo como la señalización viaria en las distintas carreteras de Navarra, precisamente como garantía de la difusión, permanencia y potenciación de estos términos y denominaciones así como del propio trabajo que viene realizando la Administración Foral en tal sentido desde hace años. La posición contraria que a este respecto se nos transmite desde el Departamento, además de considerar que no puede encontrar apoyo en la normativa antes citada, representa a juicio de esta Institución una evidente contradicción con las iniciativas antes expuestas.

En el caso de Aoiz, que es uno de los municipios o localidades que cuentan con esa doble denominación oficial (Aoiz-Agoitz), ésta fue establecida mediante Decreto Foral 74/1994, de 11 de abril, junto a la de Urdaitz en el Valle de Esteribar, tomando como base precisamente la Toponimia Oficial de Navarra.

Lo mismo ha ocurrido con otras localidades a través igualmente de diferentes Decretos Forales:

-Decreto Foral 16/1989, de 19 de enero, por el que se determina la denominación oficial de los topónimos de la zona vascófona de Navarra.

-Decreto Foral 338/1990, de 20 de diciembre, por el que se determinan las denominaciones oficiales de la capital de la Comunidad Foral de Navarra.

-Decreto Foral 229/1991, de 13 de junio, por el que se determinan las denominaciones oficiales de Estella y Puente la Reina.

-Decreto Foral 543/1991, de 2 de diciembre, por el que se determina la denominación oficial de Villava.

-Decreto Foral 213/1992, de 8 de junio, por el que se determina la denominación oficial de Echauri.

-Decreto Foral 368/1992, de 9 de noviembre, por el que se determinan las denominaciones oficiales de Cizur Mayor.

-Decreto Foral 111/1995, de 22 de mayo, por el que se determinan las denominaciones oficiales de Huarte.

-Decreto Foral 67/1999, de 1 de marzo, por el que se determinan las denominaciones oficiales de Aibar, Aranguren, Arce, Burlada, Isaba, Noáin (Valle de Elorz), Sangüesa y Uztárroz.

-Decreto Foral 117/1999, de 19 de abril, por el que se determina la denominación oficial de Vidaurreta.

-Decreto Foral 207/2002, de 12 de junio, por el que se determinan las denominaciones oficiales de Burgui, Ezcároz, Gallués, Garde, Güesa, Izalzu, Jaurrieta, Lónguida, Roncal, Sarriés y Vidángoz.

Todo ello hace que consideremos como más acorde a la normativa actualmente en vigor, además de compaginar de una forma racional el mandato de la propia Ley Foral del Vascuence, de la utilización de ambas denominaciones (castellano-vascuence) cuando exista una denominación distinta, originaria y tradicional en vascuence, la solución final de que, en el caso de las localidades o municipios que cuenten con denominación oficial, además de en castellano, en vascuence, la señalización viaria que haga referencia a los mismos refleje ambas denominaciones, de conformidad a la toponimia oficial aprobada por el Gobierno de Navarra.

RECOMENDACIÓN

Las anteriores consideraciones llevan a esta Institución a formular una RECOMENDACIÓN en tal sentido
al Departamento de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones del Gobierno de Navarra para que, previas las actuaciones que considere precisas, y con ocasión de la instalación o sustitución de la señalización viaria en las diferentes carreteras de Navarra de la zona mixta, en el caso de aquellas localidades que cuenten con denominación oficial, además de en castellano, en vascuence, su reflejo en dicha señalización se realice con las dos denominaciones conforme a la toponimia oficial aprobada por propio Gobierno de Navarra.