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Recomendación en relación con la adjudicación mediante subasta de ocho solares pertenecientes al Ayuntamiento de Pamplona con destino a la edificación de viviendas

12 Marzo 2006

ANTECEDENTES

En este caso, y a través de una actuación de oficio por parte de la Institución (expte. 05/239/U) tuvimos conocimiento de que el Ayuntamiento de Pamplona pretendía enajenar mediante subasta ocho solares municipales sitos en los barrios de Buztintxuri, Rochapea y San Jorge, para la construcción de 258 viviendas. Al parecer se habían adjudicado provisionalmente a cuatro empresas por un importe total de 45,6 millones de euros, lo que supone que solo el coste de repercusión del suelo por cada vivienda va a ascender entre 178.804 y 218.216 euros, según los solares adjudicados.

La noticia hacía referencia a que se ha procedido a la venta de dichos solares por ser imposible su edificación para vivienda protegida, dadas sus características y por provenir de cesiones urbanísticas, aunque seguidamente se indica que los ingresos de la subasta se destinarán para financiar la construcción de 900 viviendas protegidas que el Ayuntamiento pretende promover.

En relación con el tema informábamos al Ayuntamiento de que en las XVIII Jornadas de Coordinación de los Defensores del Pueblo se propuso, como criterio general, que los llamados ?Patrimonios Municipales del Suelo?, que en Navarra están regulados en los artículos 223 a 229 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se destinen de forma prioritaria a la promoción de vivienda protegida, sin desviaciones a otros fines que aunque puedan considerarse de interés público pueden financiarse por otras vías. Por ello se propuso que se eliminara el sistema de pública subasta para su enajenación, pues no parece compatible con el destino propio de este suelo.

Entendimos los Defensores del Pueblo que el problema de hacer efectivo el derecho a la vivienda no se puede resolver sino con una decidida actuación por parte de todas las Administraciones Públicas implicadas, pero en especial, por los propios Ayuntamientos mediante la correcta gestión de sus patrimonios públicos del suelo. Nuestra preocupación está firmemente fundada y obedece a razones objetivas que no necesitan demostración por ser de general conocimiento que la construcción de viviendas protegidas se ha mermado en esta última década de forma muy grave, sin que los poderes públicos hayan reaccionado con medidas eficaces. Esta situación imposibilita el ejercicio del derecho constitucional a la vivienda a una parte muy importante de la población, lo cual exige a las Administraciones actuar decididamente.

Por ello solicitamos al Ayuntamiento de Pamplona para que, de conformidad con lo establecido en la Ley Foral 4/2000, de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, nos informase sobre los planes que había aprobado el Ayuntamiento para potenciar la edificación de V.P.O., y, más en concreto, sobre la información de los medios de comunicación referida a la construcción de 900 viviendas, así como sobre las razones de no utilizar los ocho solares para promover V.P.O. y haber procedido a su enajenación. También nos interesábamos sobre el contenido del acuerdo que había debido de adoptar el Ayuntamiento sobre el destino de los ingresos obtenidos de la subasta de esos solares a que hemos hecho referencia.

Pues bien, desde la Gerencia de Urbanismo de ese Ayuntamiento, el Adjunto a su Gerente, nos remitió la correspondiente contestación en respuesta a nuestra solicitud en la que, en primer lugar, se analizaba la naturaleza de los bienes en cuestión ya que, en función de ello, su régimen jurídico será diferente.

Concluye a este respecto su naturaleza patrimonial por cuanto, además de contar con cargas urbanísticas y argumentarse tal naturaleza en anterior informe jurídico, no consta acuerdo plenario alguno de su adscripción al patrimonio público del suelo.

Respecto a su destino a viviendas de protección pública, se hace referencia a las cargas de urbanización soportadas por dichos solares, que hacen inviable tal destino como consecuencia de los porcentajes de repercusión del suelo en el precio final de este tipo de viviendas previstos en la legislación foral sobre esta materia.

A partir de ahí, y dada la distinta regulación que en uno u otro caso cabe aplicar, se hace referencia al destino de los ingresos obtenidos de la enajenación de esta clase de bienes que, conforme al apartado 4 del artículo 132 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, no podrán financiar gastos corrientes, indicándose a renglón seguido las diferentes inversiones a que está previsto destinar tales ingresos.

Finaliza la explicación a estas cuestiones, mencionando el principio de quebranto patrimonial de la Administración, que pudiendo ingresar el precio de mercado dentro de los límites permitidos por la legislación, deba ingresar una cantidad menor. Se dice en este sentido que ?el desarrollo de la ciudad precisa de una cuantía de fondos para afrontarlos que pasa por la obtención del dinerario a que ascienden que legítima y legalmente puede ser realizado a través de la subasta de bienes patrimoniales? .

ANÁLISIS

A este respecto, y tras un análisis detenido de cuanto se nos transmite en dicho informe, algunas precisiones o reflexiones cabría realizar en relación al mismo.

En primer lugar, la afirmación final a que se ha hecho referencia anteriormente respecto al principio de quebranto patrimonial de la Administración, condiciona cualquier otra consideración que se quiera efectuar al respecto, por cuanto ello no viene a suponer sino la opción clara y evidente por una solución y práctica generalizada en el ámbito municipal en el sentido de acudir a la venta al alza de los bienes, fundamentalmente a través de subasta, para financiar, en mayor o menor medida, según los Ayuntamientos, las haciendas locales.

Y siendo legítima esta opción desde el punto de vista del amplio margen de actuación que ostentan los Ayuntamientos para poder adoptar sus decisiones en esta materia, siempre dentro del respeto a la legalidad vigente, también resulta legítima la intervención de Instituciones garantistas como las de los Defensores del Pueblo para instar a las distintas Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, a desarrollar las actuaciones precisas en orden a establecer las condiciones necesarias para garantizar que los ciudadanos y ciudadanas puedan disfrutar de una vivienda digna y adecuada.

Es en este contexto en el que se produce el pronunciamiento de los distintos Defensores del Pueblo en las XVIII Jornadas de Coordinación, y en el que se realizan distintas propuestas de actuación dirigidas a los poderes públicos a los efectos de promover y facilitar el acceso a la vivienda.

Como segunda consideración a efectuar, y por lo que se refiere al análisis que se realiza del ordenamiento jurídico a efectos de determinar la naturaleza jurídica de los bienes en cuestión y, en consecuencia, el régimen jurídico al que se verán sometidos, no cabe sino afirmar que precisamente dicho ordenamiento jurídico arbitra y contiene mecanismos más que suficientes para, en función a cual sea la prioridad establecida en cada caso o la finalidad perseguida con cada actuación, optar por un régimen jurídico u otro.

Basta para ello hacerse referencia a la posibilidad establecida en el art. 224.2 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, de que los Ayuntamientos, mediante el correspondiente acuerdo plenario, incorporen en su respectivo patrimonio público del suelo los bienes patrimoniales clasificados por el planteamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, tal y como se menciona precisamente en la respuesta municipal.

En este sentido, una de las conclusiones a las que se hacían referencia en las Jornadas de Coordinación antes citadas por parte de los Defensores del Pueblo era la de que se consideraba necesario que todos los bienes inmuebles de naturaleza patrimonial pertenecientes a todas las Administraciones Públicas y a las Entidades de Derecho Público vinculadas o dependientes a las mismas que sean clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable, integren los Patrimonios Públicos del Suelo.

A partir de ahí, las posibilidades siguen siendo diversas a la hora de proceder a la enajenación de dichos bienes. Y es aquí donde, como manifestábamos en nuestra anterior comunicación, los Defensores del Pueblo proponíamos que se eliminara el sistema de pública subasta para su enajenación, pues no parece compatible con el destino propio de este suelo, por más que la normativa que resulta de aplicación los permita (art. 228.2 LOFTU).

Las consecuencias derivadas de la utilización de este sistema, cuyos precios de enajenación acaban convirtiéndose en ?referente? para el mercado libre, y de ello se cuenta con alguna experiencia en ese Ayuntamiento, han llevado a concluir que la finalidad institucional de estos patrimonios resulta incompatible con las técnicas tradicionales de enajenación de bienes por parte de la Administración, y en concreto con el sistema de subasta.

Lo cierto es que el problema de la vivienda se vincula a la escasez de suelo. Hablar del problema de la vivienda es hablar de la falta de suelo apto para edificar, de la carestía de los solares, del mercado del suelo ...... No es este, indudablemente, el único obstáculo que encuentra hacer efectivo el derecho que reconoce el art. 47 de la Constitución, pero sí probablemente el mas importante.

Y es por ello por lo que los poderes públicos deben de garantizar en sus distintas actuaciones la efectividad del principio a través del cual el suelo debe de estar al servicio del derecho a la vivienda accesible, que, además de estar reconocido como principio rector de la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, se haya incorporado a nuestro derecho positivo a través del art. 5, f) de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que define como un fin concreto y sectorial propio de la ordenación urbana, el de adoptar medidas tendentes a facilitar el acceso a la vivienda, a fin de satisfacer la necesidad de una vivienda digna y de fácil adquisición.

En esta línea, como decíamos antes, las posibilidades que el ordenamiento jurídico contempla permiten soluciones distintas a la finalmente adoptada por el Ayuntamiento, tal y como se ha mencionado anteriormente.

Además, por lo que se refiere a la utilización de la subasta, como modalidad contemplada en el art. 228.2 de la LFOTU, no debe olvidarse que dicho precepto permite otro tipo de soluciones, como p. ej. la de su apdo. c), que prevé la cesión a entes instrumentales o a otras Administraciones Públicas incluso a título gratuito.

No obstante, y si no se opta por esa vía, frente al efecto alcista de los precios que ocasiona la subasta, es evidente que la selección del adquirente se puede fundamentar en criterios que no sean estrictamente económicos. Para ello se puede acudir a un procedimiento muy diferente al tradicional, ofreciendo los terrenos a un precio determinado y tomando en consideración otro tipo de circunstancias, como la ejecución de las viviendas con unos precios de venta determinados más económicos, grado y calidad de terminación de los edificios, provisión de servicios, etc.

En conclusión, consideramos que existen variadas posibilidades de actuación a este respecto que permiten y aconsejan en este caso reiterar el pronunciamiento efectuado por los Defensores del Pueblo en el sentido de rechazar el sistema de pública subasta para efectuar este tipo de enajenaciones.

Somos conscientes, no obstante, de que con ello no va a solucionarse a corto plazo el persistente problema que existe de dificultad de acceso a la vivienda, pero sin duda una adecuada línea de actuación en este sentido, acompañada de otras serie de medidas complementarias y consecuentes, entre las que cabe destacar las que se nos citan en el informe municipal sobre iniciativas para la construcción de viviendas protegidas en Pamplona y para fomentar el alquiler de viviendas no ocupadas de propiedad municipal, contribuirán en definitiva a paliar sucesivamente este problema que ocupa un lugar preferente en las aspiraciones de los ciudadanos y a cuya resolución deben encaminarse de forma preferente las distintas acciones de los poderes públicos.

De lo contrario, la distintas iniciativas municipales a que se nos hace referencia, difícilmente van a alcanzar el grado de efectividad deseado a la hora de minimizar este problema si, junto a su efectiva implantación, se ven acompañadas de otras que, precisamente, interfieren en sus objetivos o producen efectos contrarios a los mismos.

RECOMENDACIÓN

Por todo lo anteriormente expuesto, consideramos que resultaba necesario insistir ante ese Ayuntamiento en relación a la recomendación efectuada por los Defensores del Pueblo y especialmente por lo que se refiere a la problemática suscitada en este caso, procede efectuar una RECOMENDACIÓN para que, en lo sucesivo, y en la línea con lo manifestado anteriormente, el Ayuntamiento de Pamplona no acuda al sistema de pública subasta para le enajenación de esta clase de terrenos de titularidad municipal que sean clasificados por el planeamiento urbanístico como suelo urbano o urbanizable.