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Recomendación en relación a concentración de personas en situación de exclusión social con ocasión de actuaciones de realojo urbanístico

15 Abril 2004

ANTECEDENTES

uvo entrada en esta Institución escrito presentado por Dª [...] por el que formula una queja en relación a la situación que se le puede generar como consecuencia de la adjudicación, por parte de ese Ayuntamiento, de una vivienda en realojo en la C/ -------, nº --, piso -, que les ha sido asignada en ejecución del Proyecto de Reparcelación del Polígono P-A de Buztintxuri.

Según nos explica en su escrito, en el mismo portal de esa misma calle residen los denominados ?-------------?, otra familia, también de etnia gitana, con la que parece ser que existen unas tensas relaciones y con las que son frecuentes la situaciones de discusión, amenazas, etc.

Debido al peligro que esta situación podría conllevar tanto para la seguridad de la interesada y su familia, como para la tranquilidad del resto de los vecinos, la autora de la queja se puso en contacto con Gerencia del Ayuntamiento de Pamplona, donde no se les ofreció, según su versión, otra solución que el renunciar al piso que les había sido concedido, situación esta que conllevaría la pérdida y falta de un domicilio donde poder vivir al estar próxima la demolición de su actual vivienda.

Aparte de esta situación individual se aportaba un documento firmado por el Presidente de la Asociación de Gitanos ?--------------?, en el que viene a advertirse de esta situación de enfrentamiento y se pone de manifiesto la preocupación de la citada Asociación ante el elevado número de familias gitanas que residen en esa zona de la citada calle, con el riesgo de constituirse en un verdadero geto y con las consecuencias que ello conlleva.

A fin de resolver en la forma conveniente sobre esta queja y determinar nuestras posibilidades de actuación, de conformidad con las facultades que se confieren a esta Institución en la Ley Foral 4/2000 de 3 de julio, del Defensor del Pueblo de la Comunidad Foral de Navarra, se dirigió escrito al Ayuntamiento de Pamplona solicitando información sobre la queja planteada.

En el informe municipal, remitido por el Adjunto al Gerente de Urbanismo, se nos viene a manifestar lo siguiente:

«Antecedentes:

I.- El documento de modificación del P.G.O.U. para el Sector S-l U.I. II Buztintxuri-Euntzetxiki-Santa Engracia, se aprobó inicialmente por el Pleno de la Corporación Municipal, de fecha 11-12-1998, publicándose en el B.O.N de 13 de Enero de 1999, y obtuvo la aprobación definitiva mediante Orden Foral n° 1003, de fecha 23-7-1999, publicado en el B.O.N. de 13-12-1999.

II.- El Plan Parcial del Sector S-1 U.I. II BUZTINTXURI-EUNTZETXIKI-SANTA ENGRACIA se aprobó inicialmente por el Muy Ilustre Sr. Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona, el 7 de diciembre de 1998, publicándose en el B.O.N. de 18 de enero de 1999, y su aprobación definitiva se produjo mediante acuerdo plenario de 16 de diciembre de 1999, publicado en el B.O.N de 21 de Enero de 2000.

El texto normativo correspondiente al Plan Parcial BUZTINTXURI- EUNTZETXIKI- SANTA ENGRACIA, en el Sector S-l de la U.I. II Norte, se publicó en el B.O.N de fecha 23 de febrero de 2000.

III.- El Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo, en sesión celebrada el 24 de diciembre de 1998, acordó convocar concurso por procedimiento abierto para la redacción del proyecto de reparcelación del P.P. de Euntzetxiki, así como también para la redacción del Proyecto de Urbanización del P.P. de Euntzetxiki, a redactar en el plazo de cuatro meses. Dichos acuerdos se publicaron en el B.O.N de fecha 18 de enero de 1 999.

IV.- El Consejo de la Gerencia Municipal de Urbanismo, en sesión celebrada el 27 de agosto de 1999, acordó adjudicar el procedimiento abierto convocado para la redacción de los proyectos de reparcelación del mencionado sector al equipo "Salanueva/Cañas/Díaz/Ramos", y en la misma sesión se adjudicó el procedimiento abierto convocado para redacción del Proyecto de urbanización a la mercantil URGEIN. Dichas adjudicaciones se publicaron en el B.O.N. de 15 de septiembre de 1999.

V.- El proyecto de reparcelación del Polígono P-A del P.P. Buztintxuri se aprobó inicialmente por resolución de Alcaldía de 18 de septiembre de 2000, publicándose en el B.O.N de 6 de octubre de 2000, sometiendo el expediente a información pública durante el periodo de 15 días a partir de su publicación en el citado BON, para las alegaciones pertinentes de los afectados.

VI.- Con fecha 4 de diciembre de 2000, el Ayuntamiento de Pamplona aprobó el informe de alegaciones, presentadas en el periodo de información pública tras la aprobación inicial del Proyecto y acta de reparcelación del Polígono P-A de Buztintxuri, estimando y desestimando las que en el mismo se incluyen. Igualmente, se dio audiencia por un plazo de quince días a los afectados por las rectificaciones efectuadas en el Proyecto de referencia. Dichos acuerdos se publicaron en el B.O.N. de fecha 20 de diciembre de 2000.

VII .- Con fecha 5 de Febrero de 2001, se aprobó definitivamente el Proyecto de Reparcelación del Polígono P-A del P .P. Buztintxuri, publicándose en el B.O.N. el16 de abril de 2001.

Informe:

En lo que respecta a la persona que presenta la queja, Doña [...], no figura en el documento reparcelatorio como titular de derechos e indemnizaciones.

Hemos de entender que se trata de algún familiar de la afectada que ha sido realojada en la vivienda que se cita, la cual en el Proyecto de Reparcelación de Buztintxuri figura como arrendataria de la vivienda sita en Avda. Guipúzcoa 21, 10 izda.

En virtud de lo previsto por la Disposición Adicional Cuarta del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación urbana, a Doña [...] se le ha reconocido el derecho de realojo, ya que cumple los requisitos exigidos por la normativa aplicable (STSJN de fecha 10/4/00, recurso contencioso 129/97), y haber sido requerido el desalojo por parte de la Administración, momento en el cual es exigible el derecho de realojo.

A este respecto, se ha procedido a la adjudicación de vivienda en realojo, al ser preciso el desalojo por causas urbanísticas y de seguridad, encontrándose el edificio en el que vive en riesgo de daños, para lo cual se ha atendido a la disponibilidad de viviendas en alquiler que en la actualidad se encuentren libres de entre las que el Ayuntamiento posee con la finalidad de realojos.

En estos momentos, las viviendas disponibles para el realojo son muy escasas, debido a que se encuentran ocupadas por afectados de reparcelaciones anteriormente aprobadas y ejecutadas, y estar en fase de construcción los nuevos edificios destinados al realojo para las reparcelaciones que en estos momentos se están ejecutando (unidad D de San Jorge, Buztintxuri, P9-A de Rochapea, Sector Ezcaba-Canal). Este hecho hace que solamente se haya podido adjudicar esta vivienda, adecuada, en cuanto a su superficie y renta limitada al tratarse de una VPO de régimen especial, a las necesidades acreditadas por la afectada.

El problema personal que esta familia expone por razón de enemistades con familias residentes en el mismo bloque hubiese podido ser atendido (no se había puesto de manifiesto en esta Gerencia con anterioridad a la adjudicación) de haber dispuesto de otras viviendas adecuadas a sus necesidades, en función de los criterios adoptados para la Gestión de Realojos, los cuales son los que rigen al momento de adjudicar las viviendas.

Dichos criterios son de contenido eminentemente urbanístico, atendiendo a la prioridad en el derribo de las viviendas, y adjudicando las que por su superficie se ajustan al número de convivientes. Ocurre que en la calle -------- es donde existen las viviendas de alquiler de mayor superficie, y la familia de la afectada alega más de siete miembros permanentes, por lo que se hacía preciso adjudicarles la de mayor superficie de las disponibles.

No podemos negar que existen gran número de residentes en dichas viviendas de etnia gitana, pero en la mayoría de los supuestos el criterio de la superficie de vivienda ha primado en sus familias. También hay familias de esta etnia en las demás viviendas municipales, de la calle ----------- y del Paseo de -----------, pero también se ha atendido a criterios de mantenimiento vecinal (cuando se ha podido por razón de disponibilidad) y por esa razón puede ser que concurran familias que han sido vecinas en su origen.

No obstante todo lo anteriormente expuesto, esta Gerencia de Urbanismo, en el desarrollo de su tarea de realojos urbanísticos, no dispone de viviendas diferentes a las que se previeron en su día para poder ser adjudicadas, al tratarse de promociones completas de portales contiguos, construidas en solares en origen municipales, y por tanto no existe diversidad de viviendas para poder atender a estas cuestiones de índole diferente a la urbanística».

ANÁLISIS

El derecho a la vivienda garantizado por el art. 47 de la CE reconoce el derecho de todos a una vivienda digna y adecuada, precepto que también se ha incluido en el art. 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que dispone el reconocimiento y derecho a una ayuda de vivienda para garantizar la existencia digna de todos aquellos que no tengan recursos suficientes.

Este derecho se configura como uno de los principios rectores de la política social y económica que deben desarrollar los poderes públicos, ya que el acceso a la vivienda constituye una base necesaria para el disfrute del resto de derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, como es el derecho a la igualdad o el derecho a la intimidad personal y familiar.

En cualquier caso, debe contemplarse desde una doble vertiente porque no se trata de un derecho a cualquier tipo de vivienda sino a aquella que reúna requisitos de dignidad y adecuación, ya que todas las personas tiene derecho a acceder a un espacio vital que reúna determinadas condiciones de habitabilidad y cuente con equipamientos mínimos adecuados, tanto interiores como urbanísticos y comunitarios.

Por lo tanto, el derecho constitucional de disfrute a la vivienda no debe entenderse sólo como derecho a acceder a una vivienda-unidad, sino que debe ser contemplado en una dimensión global, considerando el entorno ambiental inmediato y el medio en el que se inserta.

La relevancia de este derecho exige que los poderes públicos desarrollen una intensa actuación en orden a establecer las condiciones necesarias para que todos puedan disfrutar de una vivienda digna y adecuada evitando la concentración de barriadas marginales donde se puedan generar graves problemas sociales.

Así, toda acción pública destinada a facilitar el acceso a la vivienda debe tener en consideración la existencia de colectivos que, por sus especiales circunstancias precisan de una atención singular, entre los cuales se encuentran las minorías étnicas, como ocurre con la autora de la queja y los miembros de su familia.

A este respecto, uno de los principales problemas con el que se encuentran los poderes públicos al facilitar el acceso a la vivienda de estos colectivos, es la problemática de la segregación espacial que se lleva a cabo mediante la concentración de grupos socialmente homogéneos en determinadas zonas de las ciudades, convirtiéndose en focos de marginalidad y degradación, o guetos urbanos.

En este sentido, a través de los instrumentos de intervención en el mercado del suelo se debe de perseguir una ciudad más integrada, basada en un modelo urbano sostenible desde un punto de vista social, económico y ambiental, evitando, por tanto, las concentraciones sociales homogéneas que conlleven una progresiva polarización en la composición social de los vecindarios, ya que ello conduce a un creciente aislamiento social, a una menor información y contactos con el resto de la ciudad y al riesgo de formación de subculturas marginales.

Estas subculturas emergen de forma natural de la concentración espacial de categorías de población que comparten características similares y, el simple hecho de una mayor accesibilidad intragrupal, favorece la formación de patrones comunes de conducta que se van sedimentando alrededor de una población con graves carencias materiales y condiciones precarias de vida, barreras a la movilidad social y situaciones de exclusión. La concentración espacial de personas que viven en condiciones precarias y cuyas relaciones sociales se limitan a personas cuyos hábitos y estilos de vida no coinciden con los criterios predominantes en la sociedad, provoca que esta población residual se distancie, de manera creciente, del resto de la ciudadanía. Ello repercute de forma negativa especialmente en los niños y jóvenes pertenecientes a estas subculturas marginales, que carecen de contactos con personas integradas socialmente, lo cual podría suponer un claro referente un ejemplo altamente positivo. Estas situaciones de aislamiento social y de falta de referentes provoca, a corto plazo, riesgos inevitables como son un posible rendimiento educativo menor, o el previsible incremento de las conductas adictivas o delictivas, etc, lo que viene a corroborar la importancia del grado de homogeneidad en la composición social del vecindario como factor determinante de la emergencia de comportamientos de riesgo.

Todas estas circunstancias alejan a los habitantes de estas zonas de los códigos y normas imperantes en el resto de la sociedad, acentuando su aislamiento social, limitando sus oportunidades laborales, de capacitación y un mejor aprovechamiento de los servicios existentes y minorando, de este modo, las posibilidades de desenvolverse con éxito en la sociedad.

Realizadas estas consideraciones, que no pueden ser obviadas a la hora de analizar la problemática suscitada en esta queja respecto al elevado número de familias de una determinada etnia que residen en la zona en cuestión, más allá de los problemas que puedan existir entre dos de ellas, se pueden comprender algunas de las manifestaciones que se nos realizan desde el Ayuntamiento en relación con dicha problemática, como lo es la insuficiencia de viviendas disponibles para este tipo de realojos, la casuística que se puede producir en los mismos respecto a las necesidades de espacio dada la composición familiar o relaciones de vecindad de las personas afectadas y, por último, los estrictor criterios urbanísticos que se tienen en cuenta desde la Gerencia de Urbanismo para este tipo de actuaciones.

No obstante dichas manifestaciones, consideramos que, mediante un tratamiento más genérico y global dentro del propio Ayuntamiento, atajar este problema y conseguir la integración social de estos sectores de la población a través de entornos más adecuados para ello, mediante su ubicación en distintas zonas urbanas, debe de constituir uno de los objetivos de su política de vivienda, teniendo en cuenta, como hemos tratado de exponer con anterioridad, que el derecho a una vivienda digna no sólo supone satisfacer las necesidades de alojamiento de los ciudadanos, sino además, su residencia en un entorno adecuado y necesariamente diverso.

Todas estas circunstancias, puestas de manifiesto de forma unánime por los sociólogos, han sido tenidas en consideración por diferentes instituciones y organismos públicos al diseñar sus diferentes políticas de acceso a la vivienda.

Así, en el ámbito europeo, nos encontramos con la Directiva 2000/43/CE de 29 de junio, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas, independientemente de su origen racial o étnico. Esta disposición es aplicable al acceso a la vivienda, ámbito en el cual se prohíbe cualquier tipo de discriminación por estas causas.

Por su parte , el Anexo V del II Plan Nacional de acción para la inclusión social del Reino de España 2003-2005 , aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión de 25 de Julio de 2003 y financiado por el Fondo Social Europeo y por los Programas Comunitarios a los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social, dentro de apartado de «Buenas Prácticas» incluye, entre sus prestaciones básicas, el «alojamiento alternativo» como una prestación que da respuesta a la necesidad de todas las personas de disponer de un espacio digno donde alojarse y en el que desarrollar los aspectos más elementales de la convivencia social. Supone garantizar desde los Servicios Sociales Comunitarios-, los recursos de apoyo y/o realización de las gestiones necesarias para solucionar los problemas de alojamiento, temporal o permanente, que puede presentar cualquier persona, debido a circunstancias de conflicto en su entorno de convivencia, situaciones de marginación y emergencia u otras problemáticas específicas, propias del ámbito de competencia de los servicios sociales. Asimismo, se definen las «Actuaciones Específicas de Prevención e Inserción Social» como el conjunto de actuaciones que responde a la necesidad de prevenir la marginación y sus causas, así como de favorecer procesos de participación e integración social de las personas y colectivos más desfavorecidos, cumpliendo así los principios que deben guiar todas las intervenciones sociales.

De la misma forma el Plan de lucha Contra la Exclusión Social en Navarra 1998-2005, aprobado por el Departamento de Bienestar Social, Deporte y Juventud, incluye entre sus objetivos la mejora de las políticas de vivienda para colectivos y territorios vulnerables. Dentro de este objetivo se incluye, entre otras actuaciones, el modificar la tendencia a la concentración territorial, en determinados barrios y en determinados bloques, de las intervenciones orientadas al realojo de los excluidos de la vivienda

Por último, podemos citar el Programa de Viviendas de Integración Social que se viene desarrollando desde 1998 y, en base al cual, se han firmado diferentes Convenios entre el Gobierno de Navarra y diversos organismos para abordar el problema de la exclusión de la vivienda y posibilitar el arraigo, asentamiento e integración de las personas mas desfavorecidas. Uno de sus objetivos es promover la oferta de procesos de incorporación social a través de la vivienda, incorporación social que difícilmente se logrará si las viviendas de los mas necesitados se concentran en determinados puntos de la ciudad, favoreciendo su aislamiento social.

Esta situación de aislamiento social y formación de guetos es la que, de alguna forma, puede producirse como consecuencia de la ubicación en la zona que se nos expone de un elevado número de familias de etnia gitana, práctica que consideramos no está en la línea de los principios y consideraciones a que hemos hecho referencia a lo largo de nuestra exposición.

RECOMENDACIÓN

Por lo expuesto, se considera pertinente efectuar al Ayuntamiento de Pamplona la correspondiente RECOMENDACIÓN para que, teniendo en cuenta todo lo anteriormente manifestado, proceda a revisar su política de adjudicación de viviendas a personas en situación de exclusión social así como sus intervenciones de realojo, de tal manera que se evite la concentración territorial de las minorías pertenecientes a los sectores sociales mas desfavorecidos y se favorezca su integración social recurriendo, entre otras medidas también necesarias, a un realojo más diversificado por diferentes puntos de la ciudad. Por otra parte, y en lo que se refiere al caso concreto de las personas autoras de la queja, en la medida de la disponibilidad de viviendas que pueda tener ese Ayuntamiento, se debería de posibilitar algún tipo de solución que evitara las situaciones de enfrentamiento que se nos han descrito.